行政机关工会的功能定位与制度嵌入，本文主要内容关键词为：行政机关论文,工会论文,制度论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一行政机关环境特征与对机关工会的功能需求
工会是争取社会公平的群众组织。此类争取社会公平的组织之所以产生并具有社会合理性，在于无论企业单位、事业单位还是机关单位都可能出现不公平。各类单位内的职工在遭遇不公平时单靠个人的力量不能自我保护，工会将分散的个人组织在一起，以集体的力量进行自我保护，争取公平对待，就是工会建立和行动的一般逻辑。
工会组织和活动的强度取决于所存不公平的程度。受侵害的人数越多，所遭遇的不公平程度越高，工会组织和活动的强度就越大。
社会不公平的程度与社会制度和单位类型密切关联。市场中的企业被认为存在较多数量和较高程度的经济不公平，追求最大化利润的经营者往往借助于生产资料所有权产生的组织权力和管理权力侵害工人的经济利益，所以世界上的工会最早出现于企业并且在企业最为活跃。但是，这并不表明行政机关不存在不公平现象。
行政机关与企业的一个不同点是，企业属于经济组织，行政机关属于权力组织。所以，行政机关内部的不公平更多地与权力及权力与权利的关系密切关联。国家行政机关内部的不公平除了薪酬之外，较多地表现为人事管理方面的考核、晋升、奖惩、辞退等。
(一)行政机关的特征
根据马克斯·韦伯对西方文明和东方文明进行的历史研究和比较研究，国家行政机关具有明显的科层制组织特征。科层制组织在结构上依职能和职位进行等级性的专业分工和权力分层，根据规则进行非人格化的管理，通过“强制性的协调”成为一个整体。在理想的科层制组织中，官员不得滥用职权，个人的情绪不得影响组织的理性决策，公事与私事之间具有明确的界限，组织成员都按严格的法令和规章对待工作和业务交往，确保组织目标的实施。[1]
韦伯认为科层制中存在权力的不平等，这是正确的；但是他认为权力者的行为是非人格化的，这显然把这种组织理想化了。事实证明，权力者不可能摆脱欲望和情绪的影响。
科层制是工业文明和规模生产的产物，然而行政机关在工业社会以前就存在。我国传统的行政机关具有三个明显特征：等级性、人治性、亲缘性。
(1)等级性表现为地位和权力等级的纵向性关系，比如君臣、尊卑、贵贱。[2]其中权力关系是单向性的，上下不对称的，在上者有近似绝对权力，全“管”；在下者没有权力，被“管”。权力缺乏监控。
(2)人治性表现为权力者根据自己的意志和利益而不是根据公正的法律和规则决策。“我的话就是法”，权大于法。人治要求下级对上级绝对甚至是盲目的服从，这与现代官僚制所要求的合法性基础上的服从明显不同。[3]现代科层制背后的理念是“下属并非服从于领导者个人，而是服从那些非个人的制度”；人治背后的理念则是“下级必须服从和忠诚于领导他的那个人”。
(3)亲缘性即费孝通所描述的差序格局，人与人之间的关系根据血缘、亲缘、感情的远近而不同，比如将周围的人分为自己人与外人、圈内人与圈外人等。[4]人们对待自己人和外人的行为明显不同。
由于传统制度的惯性，这些特征不同程度地存在于当前的行政机关。
(二)行政机关内导致不公平的因素
行政机关因为其组织结构特征，特别是权力关系特征，往往造成内部的不公平，特别是上下级之间的不公平，等级低者是不公平的承担者。机关内导致不公平的因素主要有以下五个。
1.权力自我服务
权力者拥有分配经济资源和职位资源的权力，自我服务表现为较多地将这些资源分配给自己，自己人，关系好的人，以及有资源可以交换的人。[5]这些资源包括职务晋升、职务调任、考核等级、荣誉称号、奖励奖金、办公室和办公设备、职务消费、住房等等。
资源分配包括“正分配”，即“给予”；也包括“负分配”，即“剥夺”。前者包括以部门权力为本部门人员安排职务，属于带有“工作需要”性质的自我服务。一些部委下派大量挂职干部到属下单位任职，同时晋升行政级别，为本部门低层人员的上升提供了机会，却挤占了属下单位人员的提职机会，导致对属下单位人员的不公平。后者包括降职、免职及辞退，该评优秀而不评优秀等。
自我服务可以通过合规合法的途径表现，也可以通过违规违法和不作为的途径出现，比如对于高官和亲缘者该查处而不查处。
还有一种“为了单位工作”、“为了班子正确”的自我服务。法律规定，公务员如果对所受行政处分不服，可以向原处理机关、上级行政机关或同级政府人事部门、行政监察机关申请复核和申诉。然而，这些行政机关之间具有千丝万缕的联系，上级行政机关为了得到下级行政机关的工作支持，甲机关为了得到乙机关的工作支持，往往牺牲公务员的个人权利，置公务员的申诉和所受不公平处分于不顾，维持原机关的处分决定。一些机关在处分之后发现证据不足，适用条例有误，但鉴于这是领导班子集体做出，不能让人据此认为领导班子有错误、无能力，而将错就错。
2 权力自由扩张
孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”[6]
首先，行政机关领导与普通公务员之间存在权力关系的不对等，前者享有对后者的管理权。在实际中，这种管理权转化为领导者的纵向支配权，对中下层公务员的命运与待遇产生绝对的控制力。
其次，领导者常常出于某些原因而产生扩张权力的冲动。例如，追求短期的突出政绩，提高机关效率。因为社会的民主化，民众对政府的要求增强，这些对政府的压力会被行政机关转嫁到公务员身上。
第三，领导者权力(单位权力)与下级的权利之间存在弹性空间。公务员在劳动关系上属于雇员，受雇意味着只保留劳动力的所有权而将使用权交给管理者。由于对于劳动力如何使用不可能在合同或规章中详尽列举，这就给负担管理责任的权力者留下了较大的扩张空间。公务员属于国家公职人员，负有无条件服从国家的义务。只要法律无严格的禁止性规定，行政机关就可以根据“无法律保留原则”自由设定其义务，以致有可能对公职人员的公民权利进行剥夺。
我国具有源远流长的家长制传统，上级对下级拥有绝对的支配权力，以下级是否顺从作为评价其工作态度的标准和决定是否提升的最主要依据。下级以服从上级为本职和获得恩宠的主要途径，服从于个人而非服从于制度，服从于权力而非服从于规章和法律。由是，行政权力往往要求绝对享有，一旦下级提出分享就被视为野心家；行政权力要求绝对服从甚至盲从，不允许触犯和违抗；权力者喜欢奉迎、恭维，不允许质疑和批评；权力者的错误只能由自己认识，不能由别人指出和要求认错，否则就报复、穿小鞋。一些权力者还向下级推卸责任，转嫁风险，寻找替罪羊。
3 有限信息、有限理性
权力者与下级之间信息不对称，权力者信息不完全，是不公平待遇的重要根源。科层制组织内存在不同的职等职级，不同职位有不同的工作内容、职责规则和权力范围，工作人员有不同的工作关联对象和私人交往途径，这些都可能导致信息的有限性和不对称。高层职务者与低层职务者之间的社会距离越大，下层越是没有发言权和影响力，高层所掌握的信息就越贫乏，也就越是不知道或不理解下层的信息和观点。
有限理性包括知识不足、知识缺陷，理念缺陷，对规律的认识不足，预见性不足，智力的有限性等等。
4 制度的副作用
制度的设计和规章的制定是为了达到某些正向目的，但是在达成正向效果的同时几乎必不可免地会产生负面的作用，导致对公务员的不公平或者权利损失。
行政部门的内部规章具有统一性、一般性，针对所有本机关的公务员，并不针对特殊性、小概率、复杂多样的情况。公务员的个人特点却是千差万别，当用同一把尺子适用不同个人的时候，就会出现对某些人的不公平。
公务员的工资由国家的法律法规以及政策规定，而法规和政策具有稳定性，不可能频繁调整。但是，行政机构的外部环境却瞬息万变，比如物价上涨等，都会导致公务员的相对收入降低。出于政令的统一，国家不能不在全国实行统一的薪酬标准，然而这忽视了地区收入水平和消费水平的差异，导致经济发达地区公务员的不满。可是，如果允许各个地区根据经济发展水平自定薪酬标准，经济落后地区的公务员又会不满。
为了适应社会的发展和变化，国家的人事制度和人事政策必须不断调整。但是，这些调整往往使在先前政策下有较多机会的人在后一政策下失去机会。不断调整的人事政策往往缺乏衔接，使某些公务员中断发展进程。
在职务晋升上，一个非法律性做法是，提拔干部必须具备大学本科学历，这是为了保证领导干部的高素质。但是，一些不具备相应学历的干部工作能力很强，工作成绩突出，却被排除在晋升之外。另一个做法是，到达某一年龄的干部不能再提拔，结果将很多道德、知识、能力适合高一级职位的公务员排斥在外。
当前的人事制度中，非领导职务根据机构的不同行政级别和规格设置不同的晋升路径。初始条件相同的人依所在机构行政级别和规格的不同，发展空间迥然各异。越是基层、行政规格越低，晋升空间越小；同一非领导职务，越是上级机关，行政规格越高，晋升时间就越短。[7]
行政机关的工作复杂多变，难以数量化，考核评估标准也显得抽象、粗放。一些部门领导者在评选优秀时要么搞轮流坐庄，要么没有优秀，全体都“称职”。这造成了干多干少一个样，干好干坏一个样，对能力强、成绩突出者不公平。
各种规章制度在产生正向功能的同时还直接对公务员造成伤害，导致马克思所说的异化。这包括：以规章制度管人，人变为制度的支配对象，失去自由本性；越来越依靠绩效评估和考核管理，使人并非自由自觉地劳动，而是为达到某个指标操劳奔忙；职务标志着地位、权力和收入，迫使人为晋升而操心费神；公务员必须服从上级指挥和任务安排，下级由此感到卑微、被动、被约束、不自主、俯首帖耳，哀叹人世间不平等。
5 制度功能的非完全性
行政组织的建立属于社会分工专门承担社会管理、公共安全等功能，并非被设计为满足人的全部需要的全功能组织。在理论上，行政组织对于任职者所需要的是工作能力或人力资源，而不是“人”或人的全部。在马克斯·韦伯的科层制中，公务员只是个照章办事的机器，私人感情、私人事务都不能容纳其中。这些，都造成了对个人丰富性需求的忽视。
(三)公务员可能遭遇到的不公平
1 结果不公平
所谓结果，指的是行政机关工作人员从单位得到的“资源”或“收益”，主要有收入福利、职位权力、晋升机会、考核等级、荣誉称号、业务培训、职务消费、住房福利、自由平等、人格尊严等。
结果的不公平是根据特定标准衡量的结果，即应该得到的类别和数量没有得到或者没有完全得到。[8]社会公认的公平标准首先是公务员的贡献、能力、经验和勤力。某个公务员的贡献大，能力强，工作积极肯干，却没有得到应该得到的东西，就是一种不公平。在收入方面，中央国家机关与北京市机关的干部，同样的行政级别、同样的工作内容、同样的物价水平，收入却相差一大截，这是以贡献为标准的不公平。在职务晋升方面，贡献大、能力强、态度积极的干部不被提拔，贡献小、能力差、与领导关系好的却得到提拔，也是以贡献为标准的不公平。
2 程序不公平
程序指的是制定分配决策的过程和工具，即分配决策是怎么做出的，分配结果是怎样出现的。[9]判断某个程序是否公平，主要有以下六条标准：[10]
(1)一致性。程序应该平等地对待所有受它影响的人；每次使用该程序时都应该遵循相同的规则并按相同的方式执行。
(2)禁止偏见。决策制定者应该不偏不倚，如果决策制定者在该决策中拥有既得利益，如果决策建立在教条主义基础上，程序就会不公平。
(3)信息准确性。决策应该使用准确的信息，否则该程序将被视为不公平。
(4)修正性。所做出的决定应该具有被重新审查、修正的机会，比如应该设置上诉程序。
(5)代表性。决策的每个阶段都要考虑所有相关人员关注的基本事务、价值和观点，决策制定者群体中的各子群体应该有代表性。
(6)伦理性。分配程序应符合人们的道德和伦理标准。
程序公平的实质是当事人的“过程控制”水平，即受到程序结果影响的人是否能够对事件的过程进行参与和施加影响，不同当事人的控制力是否相等。“过程控制”程度越高的程序被认为越公正。过程控制又包括三个方面：一是意见参与，是否有机会参与到决策当中去，表达自己的观点；二是参加表达，影响最后的决定；三是申述沟通，比如可以投诉。[11]
目前的干部选任基本是人事或组织部门封闭运作，即使是竞争上岗，其决策环节也不公开，被选择者既没有表决权、参与权，也没有知情权。当感到不公平的干部去领导那里了解情况的时候，领导的回答往往是“这是组织部门的事情，决策过程是不能公开的”。
3 互动不公平
互动公平指人们在行政机构和工作过程中彼此发生关系、相互作用中所得待遇的性质和质量。[12]即，一个公务员受到了领导者的什么样的对待，是否平等，是否关爱，是否尊重，是否看重，是否有价值。人们把自我看成是神圣的，对这种自我神圣感的任何侵犯都会激起不公平感。
互动公平主要由三个方面组成：[13]
(1)领导公平。领导是否公正正直，是否平等对待工作人员，是否结交小圈子，是否腐败。
(2)人际公平。领导者执行程序、布置工作、纠正错误时对下级的礼貌和尊重的程度，即领导者是否将下级也当作“人”来对待。
(3)信息公平。领导者是否向工作人员传递有关信息，解释为什么采取某种分配程序和为什么是这样的分配结果，在这样做的时候是否通情达理。
行政机关内部的互动不公平有：地位不平等，领导者高高在上，普通人员地位低下，自诩为“被奴化”；信息封闭，上级不提供有关信息，不说明有关过程和原因；粗暴蛮横，本应该针对事情却否定人，当众责骂；玩弄手腕，设置圈套，翻手为云，覆手为雨；言行不一，轻易许诺但不兑现；侵犯隐私，窃听电话，私拆信件；性骚扰。
4 不能满足
不能满足指行政机构不能够满足工作人员的某些需要，或者不能比较合理地满足需要。如果以工作人员的需要和期望作为标准，不能满足也属于“需要满足，但不提供满足”的不公平。不能满足有两种情况。一种是“制度功能的非完全性”所引起的“不能满足”，一种是根据现代管理的理念，应该给职工提供但是未能提供的“不能满足”。
5 难题和风险
难题指工作人员生活中出现的各种困难，比如生活贫困，没有住房，生育后小孩无人照料等。风险指工作人员及其家属遭遇的损害和伤害，比如发生灾荒、车祸、火灾、水灾等等。
《宪法》规定公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，包括应对困难和风险，但是《公务员法》并未规定公务员在机关单位享有这样的权利。难题和风险也属于“制度功能的非完全性”引起的“不能满足”。
(四)公务员遭遇不公平时的行为类型
亚当斯(Adams，1965)的不公平理论(theory of inequity)透视了工作人员对组织中不公平感的行为反应。不公平对工作人员产生困扰和压力，迫使其采取措施降低不公平。这时的行为方式主要有五种：一是降低自己的投入，如降低工作积极性；二是提高自己的结果，如要求增加工资；三是对管理者采取行动，使其投入增加，如增加生产成本、损坏产品；四是对“他人”采取行动，使其结果减少，如使雇主的利润减少、使管理者的收入减少；五是离开那个地方，即退出。[14]
根据我们的资料，行政机关工作人员在不公平下的行为方式比亚当斯提出的五种类型广泛得多。其主要行为类型可见表1。
对于上表中的行为类型，应该强调以下三点：
第一，多源性。不能说它们只是由不公平所引起，但不公平确属原因之一。以官员腐败、索贿受贿为例，公务员在机关内部越是因为不公平而被侵害权利，就越会扩张对于民众的权力。在较少可能采取其他方式，比如降低自己的投入，对领导者采取行动，也不愿意退出行政机关的时候，其更可能采取针对自己所管理的社会上的弱势者的行动。
第二，交互性。不公平与其他原因之间存在着交互作用。当物质贪欲不足以启动贪污行为的时候，加上不公平因素之后贪污行为就可能被启动，这是相加效应。当性的因素启动了寻求刺激、包养二奶的行为之后，不公平因素可能进一步加强这种行为，这是助长效应。
第二，隐蔽性。公务员属于高智商人才，不会将自己的不满情绪完全暴露在外，对不公平的行为反应往往是“细微末节”，似有似无，不容易被识别。但是，“细节决定成败”，往往给单位和社会造成潜移默化、后果严重的影响。
第三，高理性。蓝领工人在遭遇不公平时往往采取强力和暴力行为，公务员群体极少直接攻击，较少盲目性、情绪性，而是有较多的转移性行为，比如投入转移、转移获取、转移攻击等，把气发到老百姓身上。
(五)公务员不公平下行为的共损性效果
行政机关的公职人员的行为范围比企业工人宽广得多，不仅可以在单位内部、针对单位内的人和事进行反应，而且可以将行为“溢出”于单位之外，在社会上采取行动。这就决定了他们应对不公平的行为不仅会在行政机构内部产生作用，而且具有明显的外溢效应，对民众、政府和执政党产生不可估量的负面影响。
对民众的影响。公务员的消极怠工、工作对抗会减少公共产品的提供，使公民应该享有的权利得不到保护；公务员的挥霍补偿、转移获取行为会浪费纳税人的资财，侵害公共和私人的财产权利，破坏市场交易规则；其转移攻击、情绪发泄行为会侵害公民的人身权利和人格尊严，甚至造成身体伤残和死亡。
对社会的影响。公务员寻求刺激、贪污腐败、挥霍浪费的行为会恶化社会风气。
对政府的影响。公务员的转移攻击、转移获取行为会干扰政府服务民众的方向，让政府被视作谋取私利的机构，降低政府的合法性；其消极怠工、抱怨发泄、工作对抗、投入转移会降低政府的效率，疏远政府与民众的距离(“门难进、脸难看、事难办”)，造成政府与民众之间的不良关系；其铺张浪费、不热心学习、投入转移会降低政府的效能、执行力和执政能力，引发民众对政府能力的怀疑；其挥霍补偿、形式主义、弄虚作假、转移获取会降低政府的公信力，酿成政府的道德和诚信危机。
对执政党的影响。公务员属于执政群体的重要组成部分。公务员的不公平感会导致对执政党的支持度和忠诚度的下降，以及执政群体内部的不和谐。公务员的消极怠工、挥霍浪费、以权谋私、敲诈勒索、贪污腐化、侵权渎职会侵害其他社会群体的权利，造成公务员群体与其他会群体之间的社会关系紧张。其他社会群体往往将自己所受侵害和关系紧张归结为执政党的原因，导致对执政党信任和支持程度的下降。
归纳起来，公务员应对不公平的行为具有“共损性效应”，无论对于民众、社会还是政府、执政党，以及对于公务员本人，都具有利益和权利的负面效果。能够从中受益的，只是那些造成公务员处遇不公平、给公务员权利造成侵害的行为者，包括以权力自我服务者和放任手中的权力自我扩张者。他们借助于权力获得了各种各样的“超值好处”，也获得了众多的“超值享受”，但是却通过损害一般工作人员的权利，损害了社会整体的利益。(参见图1)
图1 机关特征、公务员不公平及其社会后果
二 工会目标与执政党目标、机关行政目标的重合性
(一)工会作为公平组织的公平行动
根据著名学者波兰尼的历史性分析，工会自它产生之日起就是一个“组织起来，获取公平”的组织。[15]在政治层面，工会以所形成的行动能力影响政府的政策，实现政府政策对于社会各群体尤其是对于弱势群体的公平。在市场层面，工会通过促进社会福利、社会保险建设和互助合作等，弥补市场对劳动者造成的损害。在企业和机关等组织层面和行业层面，工会通过抑制组织管理权力，实现员工与管理方之间的权力和权利的相对平衡。
1 政治层面(国家层面)：影响法律和政策
工会在政治层面对国家的立法、执法、政策制定及执行产生影响。其行动一般包括以下环节：
(1)意见收集。工会听取会员的意见，了解他们所遭遇的不公平。
(2)诉求理性化。从众多个人诉求中梳理出代表性的诉求。这包括：将个人性意见转化为群体性意见、代表长远利益的意见，将模糊的意见整合为清晰的意见，将情绪化的意见转化为理性的意见，将各种实现程度的意见梳理为有实现可能的诉求，将复杂、抽象的愿望和意见转化为可操作性的措施。
(3)意见传输。工会将意见通过制度化或非制度化的途径传输给政府决策机构，比如通过在立法机构、协商机构的代表或者在专门委员会中的委员等，以求政府在制定政策时融入这些诉求。工会还可以要求政府出面听取意见，比如要求举行听证会、听取情况反映等。工会也应政府决策机关的请求，对某些专门政策的制定和实施发表意见。
(4)决策参与。工会通过民主途径(立法机构、协商机构或者专门委员会等)参与政府的法律、法规、政策的制定过程，在一定程度上掌握涉及会员公平待遇的法律、规章、政策的决定权。工会一般主动提供可供选择的方案，论证和评价各种可选方案的可能效果，提出建设性意见。
(5)决策纠偏。法律、法规和政策出台并实施之后，工会通过意见收集和调查研究等，分析其实施的效果和对于所代表会员的影响，提出改正建议、补正措施。当政府法律、法规、政策对会员群体造成不公平时，工会代表其成员向有关部门交涉，减少政府部门的不当行为。
(6)行政监督。工会代表其成员群体监督政府的执法和执行行为，避免政府及其官员因为自我服务和有限理性出现不公平。
工会还通过影响媒体、影响舆论、提供调查报告等，进行意见传输和政策纠偏活动。
2 单位和行业层面：参与协商，制衡权力，充分信息
在表1中，机关公务员在不公平情境下的行为包括了“表达协商”。实际上，这种行为方式很少被个人采用。除非所受到的不公平过于明显和突出，或者是过于情绪化而失去理智，公务员个人一般不会直接向领导者表达不满，协商交涉。我国的集体主义、国家主义的意识形态，权力的自我服务和自由扩张，公务员的官员身份，官场的历史习惯等都限制了个人性的表达。
工会则是“表达协商”的组织设置和正式途径。第一，工会是合法的社会组织，在行政机关具有“半私半公”的身份，其代表公务员的利益和与行政机构管理者之间的表达协商，同样是为国家、部门服务，不存在个人主义、自私自利问题。所以，工会将被认为不具备合理性的个人要求转化为工会意见之后就具备了合理性。第二，工会具有组织起来的力量，以中介和中立立场的身份出面，所反映的是一般性和普遍性问题，具有正义性和力量性。第三，工会是一个节约沟通和交涉成本的制度设置，通过多渠道收集意见，以统一的口径与管理方交流和协商，可以降低公务员向管理方表达、协商的成本，也可以降低管理方收集公务员的意见、接待公务员表达和调解的成本。
表达协商的主要内容是“结果公平”和“互动公平”。在行政机关涉及职务任免、考核评估、荣誉称号、奖励奖金、业务培训、工作条件、职务消费、休息休假、住房分配、罚款扣款、粗暴对待、侵犯隐私、行政处分，以及各种不合理的强制行为时，进行意见表达和出面协商。
导致工作人员处遇不公平的主要是权力、信息、规章三个因素，工会的公平行动同样是凭借组织起来的权力、充分信息和规章制定的参与，以组织起来的权力和法律授予的权利与机构权力相平衡，以所掌握的较充分信息和组织理性校正行政机构的信息不完全和理性不完全，以对于规章制度的制定和修改过程的参与减少制度的副作用。
表达协商所通过的机制，与政治层面的行动机制类似，在机关和行业内部也是通过意见收集、诉求理性化、意见传输、决策参与、政策规章纠偏，以及协商合作等过程实现。
表达协商得以实现的保证，是双方良好的沟通，在观念和理念方面的共识，在利益方面的协调，以及宽容和妥协，达成权力与权利之间的平衡。
3 工会层面：自我规范，形成集体理性
权力的自我扩张和规章制度副作用的出现，在一定程度上与公务员的非合理性行为有关。自由自在是人的本性，人们有一种冲破管束的潜在冲动。[16]对此，为了保证机关的协调和政令的统一，领导们往往以权力扩张进行抑制，以严格规章进行约束。然而这就造成了一个不良循环，权力越是扩张、规章制度越是严格，人们的冲破管束的冲动就越是强烈。结果，日益扩张的权力和逐渐严密的规章导致对工作人员处遇的不公平。如果工作人员能够进行自我约束，就减少了权力自我扩张和规章制度产生副作用的某些必要性和所声称的合理性。
单靠公务员个人不大可能实现这种自我约束。个人只能增加个人理性，不能形成集体理性。很多政府公务员都明白，自己的利益是与政府的长期执政联系在一起的，而政府要长期执政，公务员队伍就必须高效、廉洁、服务民众。但是，公务员队伍内总是出现为数不少的害群之马，结果有可能是大家一锅烩。
工会组织为建立集体理性提供了手段。工会代表会员的整体利益和长远利益，引导成员为了靠个人力量不能实现的利益和长远利益而牺牲暂时利益；工会形成内部规范，约束成员行为；进行思想教育和行为指导，形成对约束行为必要性的认同。
4 会员层面：互助合作，自我满足需要
行政机构因为功能的特定性，不可能满足公务员的所有需要，比如私人交往、爱情婚姻等。而且，如果对公务员的私人要求满足过多，就会有“以公权谋私利”之嫌。对于这些机构“不能满足”的需要，工会可以提供直接满足。
要完全消除权力自我服务、权力自我扩张的影响和规章制度的副作用是不可能的。但是，工会对此并非只能听天由命，而是可以通过提供其他补偿满足，对工作人员受到的不公平待遇进行补偿和抚慰，以及提供发泄和心理调节的渠道。
工会的直接满足和补偿满足包括多种形式，比如帮助解决子女的入托、入学问题，对困难或遭遇风险的人提供救助，建立医疗互助会，开展文化体育活动等。
(二)工会的公平功能与三方目标的重叠
如前所述，行政机构是以权力的纵向等级制为中轴、以亲缘的差距性为两翼的社会结构。这种结构看起来有助于加强控制，实现整合，但它也有一个致命的弱点，就是不能实现权力的内部平衡。权力自我服务、权力自由扩张再加上有限信息、有限理性，几乎必然导致各种类型的不公平。不公平引发的懈怠、抗争、攻击等则导致或加剧了低效率、潜规则、腐败等诸多问题。
工会一类的群众性组织的作用就在于形成群众性的力量，对正式权力产生影响，抑制权力自我服务、权力自由扩张，改善有限信息、有限理性状况，实现行政组织内部权力的相对平衡：
(1)对于纵向结构中的等级性，工会以自下向上的力量相平衡；
(2)对于纵向结构中的人治，工会以民主参与和程序嵌入相平衡；
(3)对于纵向结构中的亲缘性，工会以法理性和平等性相平衡。
对于上文分析的导致行政部门不公平的五个主要因素，工会通过影响政策、参与协商、自我规范和自我满足等四个方面的途径和措施，能够产生有效的“缩减因素影响范围、降低因素影响力度”的作用。(参见表2)
表2 工会的公平行动对导致不公平因素的影响
导致不公平的因素 群众组织对机关内不公平因素的影响途径或措施
影响政策：以政策约束权力，争取利益，自我保护
权力的自我服务 参与协商：以民间权力约束管理权力
自我规范：通过缩减管理权力的必要性范围来克减权力
自我满足：通过缩减管理权力的必要性范围来克减权力
影响政策：以政策抑制权力，自我保护
权力的自我扩张 参与协商：以民间权力抑制管理权力
自我规范：通过缩减管理权力必要性的范围来克减权力
自我满足：以缩减管理权力范围来克减权力，以互助合作对权力所致损害进行补偿
影响政策：以政府政策增加机关行为的理性程度，减少肓目性对公平的损害
有限理性有限信息参与协商：以参与过程提供信息，提供智慧和建议，增加公平性
自我规范：补偿信息不完全产生的控制扭曲和失灵
自我满足：补偿有限理性和有限信息导致的满足缺陷
影响政策：以政策减少或补偿制度的副作用
制度的副作用参与协商：以民间权力修正制度或者新建补偿性制度
自我规范：通过行为自律减少制度及其条文的数量和严格、僵化程度
自我满足：以适应性的自我满足弥补制度的僵化，补偿制度的副作用
影响政策：以政策调整提高国家和单位功能的完全性和对会员的满足程度
制度功能的非完全性 参与协商：以民间权力增力机构满足会员需求的功能
自我规范：以自我调整和约束减少对于单位功能的依赖
自我满足：以自我提供满足弥补制度功能的不完全
1 工会目标与执政党目标的重叠
执政党的目标是增大民众的拥护度和支持度，提高执政的正当性与合理性，实现稳定执政和长期执政。为此，党必须让政策代表包括公务员在内的最广大人民群众的利益，给他们提供增量性的需求满足；同时，调节各社会群体之间的关系，实现社会的公平与正义。
要做到这些，党必须具备和充分以下条件：了解、听取民众的需要和意见；使政策代表和融入不同社会群体的利益；纠正政策的偏差与失误；动员民众执行党的政策；保持清正廉洁。
政府机关工会的目标与执政党的目标之间具有相当的重合性。工会在政治层面影响国家法律和政策，希望它们代表机关公务员群体的利益，这属于党的政策代表人民群众利益的组成部分(代表不同社会群体的社会组织的共同的公平行动，将使党的政策代表所有社会群体的利益)；机关工会在单位层面(或行业方面)通过参与协商调节与机关单位及其管理者之间的关系，促进待遇的公平，这属于党调节各社会群体之间关系、实现公平和正义的组成部分(代表不同社会群体的社会组织的共同的公平行动，将调节各社会群体之间的关系，实现社会层面的公平正义)。
工会的意见收集、诉求理性化、意见传输等行动，与执政党的“了解、听取民众的需要和意见”的需求相匹配。工会的决策参与，以及提供信息、咨询、建议和方案等行动，与执政党的“使政策代表和融入不同社会群体的利益”的需求相匹配。工会的政策纠偏、意见反馈、改正建议、补正措施等，与执政党的“纠正政策的偏差与失误”的需求相匹配。工会把执政党的意图转达给会员，加强公务员对政策的理解和认同，与执政党的“动员民众执行党的政策”相匹配。工会参与政策制定，参加对领导干部的民主测评，进行民意调查，与执政党“保持清正廉洁”的要求相匹配。此外，工会的扶危济困、分散风险等，为党分担了任务；工会的自我管理、自我教育，可以减少党的社会控制量。
2 工会目标与行政机关目标的重叠
根据现代行政管理理论，政府行政机关的目标是回应和满足民众的需求，提供数量多、质量高的公共产品，主动和积极地国家、为人民服务。
在这一总体目标下，又有以下具体目标：(1)效果。政府机关的法律、政策和执政行为确实倾听和符合了民意，回应和满足了民众的需求，为国家、为人民提供了应该提供的公共产品。(2)效能。政府机关有相应的能力来制定政策、实施计划，以达成所期望的结果。其中包括，拥有管理国家和社会的知识体系，掌握和不断认识社会的普遍规律和特殊规律，有正确的理念，有远见和预见性。(3)效率。在单位时间内能完成较多的工作数量和较高的工作质量，有较低的成本或代价。(4)公信。信息全面、真实，政策公平公正，相对稳定。(5)廉洁。不以权谋私。
政府这些目标的达成起码需要两个方面的条件，一是科学的机构设置、权限设置、办事方式设置，二是工作人员的高水平的能力和动力素质。
根据《公务员法》、《法官法》、《检察官法》以及其他法律法规，国家对公务人员素质的基本要求是：为国家和人民服务，维护国家利益和人民利益；忠于职守，积极工作，勤勉尽责，工作高效率；清正廉洁，不以公共权力谋取私利；公正正派，秉公执法，恪守职业道德；遵守法律和纪律，服从和执行上级依法做出的决定和命令；努力学习，提高政治、道德、业务、知识、能力素质；节约，勤俭，爱护公共财产，节约国家资财。
公务人员的整体素质提高依赖于业务学习、思想教育等等，但是也与公平待遇直接相关。对比表1的内容可以发现，公务人员在不公平感下的行为与国家对公务员的要求之间存在明显的反向关系：转移获取、转移攻击与为国家、为人民服务相反；消极怠工与忠于职守、勤勉尽责相反；转移获取与清正廉洁相反；抱怨发泄、投入转移、转移攻击与公正正派、秉公执法相反；工作对抗与遵守纪律、服从命令相反；挥霍补偿与勤俭节约相反。这些对比说明，公务人员所遭遇的不公平恰恰障碍了其整体素质的提高，障碍了政府目标的实现。
工会对公务人员公平的争取和权利的保护，有利于减少负面效果，包括负面态度和负面行为。更重要的是，工会可以增强正面效果。
(1)结果公平的作用。工会促进以贡献、业绩和能力、勤力作为标准的内部分配，会直接强化贡献和业绩的出现，促使公务员提高能力、勤勉尽责。
(2)程序公平的作用。工作人员通过工会组织参与决策、表达意见、影响最后决定，会更倾向于接受这样的决策，对决策积极执行。
(3)互动公平的作用。工会促进领导行为的公正正直、平等相待、尊重下级，工作人员会更积极地接受领导的任务指派，主动承担份外的任务，提高工作效能和效率。
(4)对“机构功能不能满足”予以满足和直接提供满足的作用。工会的工作有助于免除工作人员的后顾之忧，避免他们的精力分散，转移和释放平时积累的消极情绪，同时也是一种感情投资，从而为单位效果、效率和效能的提高奠定基础。
(5)工会对会员的自我规范和约束，提升职业道德，有利于公务员队伍的建设，促进和简化行政组织的内部管理。
3 工会对公务员的保护和促进成长
工会对公务员队伍建设、对执政党长期执政和行政机关建设的促进，有助于维护公务员队伍的整体利益和长远利益。
工会的自我规范，对会员的知识技能培训、思想教育和业务经验交流等，有助于公务人员的自身成长。
工会的公平行动可以保护公务员误入歧途。在不公平状态下或当其与其他因素共同作用时，公务人员可能出现的以权谋私、索贿受贿、滥用职权、鱼肉百姓、涉入黄赌毒等，都可能使他们受到行政处分乃至法律处罚。即使是小的挫折，也可能改变其未来的命运。工会的公平行动可以减少这样的人生风险。
(三)工会的公平行动与三方共赢
归纳上述，从处遇公平和公平感的角度，工会可以促进和实现公务员、执政党和行政机关三者的共赢，同时也能给社会增加公共物品的提供。这与不公平所导致的三者共损形成鲜明对比。
有观点认为，机关单位和企业最重要的是效率，工会的公平行动会障碍效率，所以对工会必须予以限制。本文的分析则表明，没有公平就没有效率。不仅没有贡献和业绩标准下的公平就没有效率，而且在不公平下的工作懈怠、工作抵制和投入转移行为也会大大降低效率。我国市场经济的近期历史表明，尽管忽视公平可以在短期内取得效率的提高，但是在长期内公平和效率必须取得平衡，否则就会障碍效率。以效率的说法障碍公平的实现，实际上是制造不公平者的借口。
有观点认为，工会如果力量过于强大，有可能使公平走向平均，而平均主义是效率的大敌。本文认为，平均主义是可能的，但这并不是工会力量的结果。我国计划体制下的分配接近平均主义，就不是工会力量的结果。在市场经济条件下，即使工会力求使分配趋于平均也不可能实现。行政机构、企业是更为强大的力量，不可能允许和放任工会的绝对平均。或许，公平恰恰是行政机构、企业的单纯效率要求与工会的公平、平均要求相互作用、彼此均衡的结果。工会公平行动的实际结果，是将非贡献因素(比如权力)挤出决定分配的因素之外，或者降低某些贡献因素的超标准分配比例(比如生产资料)。然而遗憾的是，工会不可能让非贡献因素的分配趋向于零。
三 体制特征、制度封闭下机关工会的功能残缺
当考察目前行政机关工会的实际状况时，可以发现工会无论是组织还是功能都不够完全，具有残缺性。行政机关工会当前所扮演的角色，主要是党的助手、行政的帮手和会员福利提供者，而在矫正不公平的领域发挥作用不足，甚至未能进入这一领域。
公务员实际遭遇和希望解决的不公平包括：领导人对待下属的不公平；工资待遇的不公平；培训机会的不公平；考核与评价的不公平；竞争上岗、晋级晋升和调动的不公平；精简和撤销部门、干部安置的不公平；民主参与方面的不公平和不到位；规章制度内容及其制定程序的不公平；工作负担和休假的不公平；处分、辞退、不胜任辞退的不公平。
然而，目前的机关工会未能满足这些需要。
有关部门的机关工会工作办法规定，要“保障职工的知情权、参与权和监督权”。这些权利的最重要体现，就是对薪酬和职务晋升的知情、参与和监督。政府机关的工会在这些方面都“说不上话”。
工作人员需要对机关事务的发言权，最起码享有说真话的权利，但是这很难做到。
有关文件规定，“机关工会应在本单位党组织的统一领导下，积极参与对机关干部年度考核中的民主评议、民主测评工作，对机关干部特别是领导干部实行民主监督”。但实际上，一些单位不进行这样的工作，一些单位能够参加此项评议的人是由领导圈定的，一些单位所采取的形式因为容易暴露评价者的身份而使其不敢讲真话。
一些工作人员希望工会介入干部竞争上岗工作，以促进程序的公平，但是各机关的工会干部几乎都没有以工会代表的身份参加这样的活动。“任用干部都是行政领导说了算，明明不合理，但还是通过”；“虽然也走了民主渠道，不合理的地方还是多，因为上级官大，没有办法”。
有关文件规定，“工会有权就涉及职工合法权益的问题进行调查，有关单位及人员应当予以协助，如实提供情况和材料，对发现的问题，接受调查单位应当及时处理和答复”，“职工合法权益受到侵害时，工会应当支持职工依法提出申诉控告、申请仲裁、提起诉讼，并协助提供法律帮助”。现实情况是，一旦工作人员上门求助，工会无能为力。“工会最多是反映意见，至于解决则是行政方面的事情”；“工会反映意见，领导不解决也没有办法”。
机关工会在关键的公平领域基本未能切入。从逻辑框架方面分析，机关工会的功能缺位可用下表来表示：(参见表3)
表3 机关工会当前的实际作用和功能缺位
层面 具体维度 实际功能
对权力自我服务的作用很小
对导致不公平的因 对权力自由扩张的作用很小
素进行抑制、调节和对有限信息、有限理性的作用 较小
补偿 对制度副作用的作用 一般
对制度功能的非完全性的作用 较大
对结果不公平的作用 小
对各类不公平和不 对程序不公平的作用 很小
满足的抑制、调节、对互动不公平的作用 很小
满足和补偿对解决不能满足的作用较大
对应对难题和风险的作用 较大
政治层面的影响政府法律和政策少
抑制、调节和补偿不单位(行业)层面的参与协商、制衡权力、充分信息少
公平的行动工会层面的自我规范、形成集体理性少
会员层面的互助合作、自我满足多
(一)机关工会功能残缺的原因
1 政府机关的特殊性
公务员是政府机构的工作人员，必须首先服从国家和民众的利益。工会维护会员的利益、追求公平待遇时，不能伤害国家和公众的利益。然而实际上，伤害国家和公众利益的情况是存在的。比如，有的机关工会将行政机关的对外收费转化成公务员福利(所谓“国家利益部门化，部门利益个人化”，结果是刺激行政机关向公众乱收费)；有的利用机关的行政权力兴办经济实体而将盈利作为福利发给公务员；有的在国家停止福利分房之后依然变相福利分房；有的用机关权力和财政经费与学校搞“共建”，以使子女在就学方面得到特殊待遇；有的利用公共经费搞帮扶、扶贫、文体活动。这些或许是“福利工会”的必然结果，即当机关工会在其他方面的行动受到限制时不得不以增加对会员的福利来提高凝聚力和动员力，但是也意味着公务员工会的行为力度应该被限制。
法律规定，政府机关实行行政首长负责制，公务员有服从指示和领导的义务。有观点认为，政府机关担负着国家和社会的管理职能，关系到国家的全局，民主管理会造成混乱。这也并非全无道理。
公务员是国家执政群体的成员，其利益与执政群体基本重叠。当一部分公务员遭遇不公平的时候，这种不公平实际上表现为群体内部关系，而内部关系问题的解决不能对整体造成不良影响。这个时候，如何解决不公平问题，以及公务员工会如何行动问题，就变得微妙和需要智慧。
2 行政制度的封闭性与惯性
尽管市场经济国家的公务员工会在细节上有所不同，但各国都是在模拟市场。像经济市场中存在多个市场主体(老板、劳动者、消费者)一样，社会和政治生活中也存在多个主体，比如政党、政府、工会、雇主协会等，各个主体相互独立，彼此竞争，讨价还价，威胁利诱，交换交易，在力量相对均衡时达成妥协。公务员工会与作为雇主的民选政府的关系，同样是这样的横向关系。横向的主体之间因为必须发生关系(比如交易)而不能不具有开放性，比较容易建立类似市场原则的横向关联，比如集体谈判或集体协商，通过政治交易争取有利的立法等。
中国的社会结构一直不具有市场性和横向性，而是呈现纵向性的大一统特征。权力是唯一性和单一性的，不允许“第二权力”、“多元权力”的出现，单一权力下的人员自成体系，就像一位军长指挥着他的一帮人马，这帮人马都不能接受别人的指挥，这位军长也不能指挥别的部队的人马。每个人的地位不独立而是均有其上级，平行的个人或单位之间缺乏直接关联，如果需要发生关系必须通过其共同上级。由此，任何没有共同上级的体系之间都没有横向的接口，导致了体系的封闭性。公务员工会与政府机关管理部门也是这样。政府机关是权力单一性和封闭的，只接受上级的指令和下级的汇报，不接受外在于政府行政系统的工会的影响。政府的组织和人事部门独立运作，对公务员的任命、考核等行使唯一的职权，既不接受工会作为其部门成员，也不接受工会的信息流进入，更不接受横向的集体谈判。工会要么“插不上手”，要么进入系统之内成为其组成部分(职能科室)。而成为组成部分的结果就是听从行政领导的指挥，为行政机构担负“拾遗补缺”的助手、帮手和服务职能(这里并不是说，工会不应该担负这样的职能)。
中国社会结构和文化传统下的人们对于“第二权力”、“多元权力”以及“第二立场”、“第二思维”都十分陌生，缺乏此种情境下的行为规范，害怕其间哪怕是一丁点的对抗，因为不习惯、不善应对而予以排斥(顺便提及，这也是著名的中国历史周期率的原因)。正是行政系统的封闭性，将机关工会屏蔽在“政治层面的影响政府法律和政策”、“单位层面的参与协商、制衡权力、充分信息”之外。工会不能对组织人事方面的制度和运作发生影响，也就难以对结果不公平、程序不公平和互动不公平产生消减作用。
我们还没有找到一种处理多元化权力的方式，比如互相制衡和有主有从，所以也就不能建立工会与行政机关之间的横向接口和沟通。
3 权力者恋权与集体理性缺乏
对于机关工会为什么会出现功能缺位或残缺不全，一些被调查者归结为一些领导者恋权。“有的领导不愿接受群众监督，怕影响自己行使职权”；“不能站在全局的高度而是站在部门利益或领导者个人的角度”。
权力者恋权、独揽大权，实际上是为一己私利，为了借权力实现自我服务，或者为了行使权力的方便、降低个人成本(体力脑力支付)。他们都打着为了国家、为了单位的旗号，声称集中权力是为了工作，为了单位，为了国家，为了把事情做好。
领导者恋权揽权，排斥工会，是缺乏国家意识和集体理性的表现。如上文分析，领导者独揽大权的结果很可能使公务员遭遇不公平，诸多的不公平则会造成执政党、政府机关和公务员的共损，这与国家利益和民众利益背道而驰。领导者独揽大权也不符合领导者群体的利益，以及包含其在内的公务员群体的利益。当独揽大权造成的不公平效应波及到广大民众，而民众对领导者群体和公务员群体严重不满的时候，这些群体及其揽权者个人就会失去权力和利益。这就是著名的“公共牧地”问题。
4 他治传统与自治传统的欠缺
中国社会缺乏自治传统，民间组织不习惯自我管理、自我约束，也是工会问题的一个原因。长期以来，领导与下级的关系就是中国父亲与儿子之间关系的翻版，父亲总是管束儿子，家长作风严重，儿子时常感到不公平、不满意，要求自主、自治。然而，当某一天父亲放手不管时，儿子因为没有自治和自制能力，难免胡作非为，招是惹非。看到儿子这样的情况，父亲不得不收回自治权。儿子总是得不到锻炼，自治能力不可能在老子的管教下形成，也就不可能冲破这个“父子怪圈”。问题在于，如何找到一条路经，能够冲破这个不良循环。
四 机关工会的再设计与对行政体系的制度性嵌入
因为纵向化体制特征和公务员的不公平状况，工会这样的社会组织有必要建立和存在。但是如果工会维持现状，其生命力也不会长久。所以，应该找到一条在特定国情和特定部门下，使工会得以有效开展公平行动而且不“出圈”的路径。
(一)加强和改善党的领导
工会与执政党的关系应该纳入科学发展观的分析框架。科学发展观表现为在历史经验和现实实践中不断消除认识盲点、不断认识此前未被认识的因素和未被认识的相互作用，不断完善规律表述和规律运用。
科学发展观的核心是以人为本，这是对众多历史和现实的经验教训的总结。我国计划经济时期倾向于以“显示社会主义制度的优越性”为本，结果发展遭到障碍与迟滞。我国长期以来在政府的建设中突出国家目标、领导者的政绩目标，结果是一些公务员遭遇不公平待遇，其应对不公平的行为不仅造成公务员队伍中广受诟病的众多问题，而且对国家、单位、领导者和民众产生了负面影响。“一个人生活得不好，别人也难生活得好”。
由谁来设计和实现对公务员的以人为本？在传统社会中，像父亲实现对儿子的人本关怀一样，是由机关的领导者实现对公务员的以人为本。领导者英明、开明，不谋私利，不滥用权力，足够客观、洞察秋毫而没有任何盲点。他具有相当强的能力和自信，相信能够做出正确、公平的决策，一碗水绝对能够端平，公务员提意见不仅不必要而且是添乱。然而，就人的本性和天分来说，这些是不大可能的。法庭中的原告不可能完全了解被告的所思所想，也不可能主动关照被告的要求，所以被告必须出庭申辩，还要请律师辩护。对公务员的以人为本必须由公务员来主张，通过公务员自身的努力来实现。
公务员的个人行动能否实现以人为本？由于诉求和行动的成本高昂，个人行动在总体上是难以成功的。而且，个人行动常常是非理性的、情绪化的、破坏性的，不但达不到目的，还会损害他人、社会、国家和单位的利益。这就要求，工会等社会组织应该担负代表公务员实现以人为本的功能。
工会怎样才能代表公务员实现以人为本？在传统的大一统体制下，工会被纳入该体制，成为其中的一个构件，在导致公务员不公平的行政领导的领导之下工作，其结果必然是工会功能的残缺。工会应该成为相对独立的主体，才能担负对公务员的代表功能。
从长远看，公务员工会应该还原为真正的代表和维护公务员利益的群众组织，在组织、人事和经费上相对独立；在政府民政部门以社会团体法人形式注册，根据《工会法》和《工会章程》开展工作，独立承担民事和法律责任。公务员工会的干部应该由内部选举产生，候选人根据一定规则由会员提名或者自我提名。
应改善党对公务员工会的领导。执政党对公务员工会的领导是方针政策的领导，要求工会在代表和维护公务员群体的利益的时候，不损害国家的利益、执政党的利益和人民的利益，不损害其他社会群体的权利。执政党在未来应该善于在多元权力、交叉权力甚至多少有些冲突的权力下进行社会整合或社会统合。
(二)改进公务员工会的组织形式
目前政府机构的工会一般以行政部门为单位设置，单位设立机关工会委员会，同级政府各单位的工会进行联合，成立工会联合会。单位的所有工作人员包括公务员和工勤人员都是自然会员。如果政府部门有下属事业单位，这些单位同样成立工会，与行政部门的机关工会共同建立机关直属工会。单位工会的干部由本单位的公务员专任或兼任，各类活动以单位内部为主。
这样的设置存在一个不可避免的问题：工会干部都是本单位行政领导的下属，由单位的组织人事部门任命和管理，因为职务等级较低，在民主管理和监督方面有很多人事程序不能参与；因为被行政领导和组织人事部门掌握命运，对于会员的权利和不公平问题不可能有较强的行动力度。未来应该加强工会联合会的工作，工会联合会应成为独立的社会团体法人，成为维护公务员权利、促进公平待遇的核心机构，担负国家和地方层面的相关法律法规和政策的制定，以及跨机关和机关层面的参与协商的工作，比如参与内部管理规章制度的起草制定、担任干部竞争上岗领导小组成员等。单位机关工会则担任工会联合会布置的任务，提供相关信息，以及自我规范和互助合作的服务工作。
未来的公务员工会应该发展为一个地区性乃至全国性的行业工会，不同部门、不同层次、不同地域的公务员组合为一个大的系统，与人民代表大会、党的组织部门和政府人事部门进行横向沟通和人事法律、法规、政策的源头参与。
(三)实现工会工作的制度化、规范化、程序化
行政机关不同于企业之处在于“依法行政”。一种机构设置如果有法律法规或上级文件规定就执行，没有法律规章和文件的规定就不执行。当工会提出某些新的要求、开展某些活动的时候，行政部门问的往往是“你有什么法律依据？”
公务员工会应该实现工作的制度化、规范化、程序化。应对机关公务员工会的设置、工会干部的产生程序、工会源头参与的途径、机制和组织形式，工会与行政部门参与协商的途径、机制和组织形式，工会参与公务员考核、选任、处分等工作的途径、技术和组织形式，都通过实践和借鉴经验“立法”，制定规章和规则。这些制度和规范应该尽可能详尽、具体、可操作，规定当某种条件和情况时，各方应该如何行动；当一方提出某种要求时，对方应该如何行动，以此促进各方的回应、合作和行为协调。
上文提到，我国工会功能残缺的一个重要原因是欠缺自治传统。能够打破这一不良循环的就是制度化、规范化、程序化民主，既动员和放手民主，又通过民主程序制定出公平、透明和可操作化的行为规则，通过教育和实践引导民众认识和遵守这套规则(村民委员会选举的实践证明，只要投入运行，民众就会主动监督这套规则的实施，并根据所出现的问题不断修改和完善规则)。通过制度化、规范化的途径，既可以避免“大民主”所出现的无序混乱和彼此冲突，又可以避免“一管就死”、不得不回到单一权力体系的弊端。
(四)机关体制的开放与机关工会的制度性嵌入
词典对“开放”的释义是“张开”、“展开”、“使关着的打开”，即提供一个通道以允许外来的信息、诉求、人员等进入，接受其影响。机关体制的开放就是提供正式或非正式的通道以接受工会的影响，同时对工会施加影响，实现彼此的良性互动。
工会在历史上刚刚出现的时候，无论政府还是企业对其都是封闭的。遭遇不公平的工人只能在这一封闭体系之外进行街头抗争，罢工、游行和破坏机器，殴打老板、纵火烧老板的住宅，以致进入共损局面。当政府和单位对工会开放之后，双方从街头走到谈判桌前，通过逐渐成熟的规则协商沟通，行为走向有序化、合作性。开放、接收、接受影响，是各方共赢的必要条件。
“开放”不同于“领导”。“领导”是把工会至于机构内部，成为接受命令的下属单位；开放是相对平行、平等的关系，而且是相互的。
“开放”的表现是设置端口，此端口能够与对方的端口匹配并实现对接。端口是对领导、指令关系的替代。公务员工会与行政机构和执政党的机构之间，都应该建立这样的端口，建立能够保证端口匹配和畅通的“协议”(例如计算机的端口协议)。
在近年来的工作中，机关工会与行政部门已经初步建设起这样的端口和规则。例如，一些单位建立的工会与机关后勤部门的联席会议制度，即规范了参加联席会议各方的行为，包括在什么时候或者当什么约定条件出现时应该召开会议，工会方和行政方应该有哪些人参加会议，应该讨论哪些问题，应该怎样形成决议，应该怎样执行决议等等，避免了“领导想来就来，想听就听，想解决就解决”的随意状态。规则还是一种约束和责任，规定了相关各方应该如何做，不应该如何做。
机关工会与行政部门的互通端口应被用来传输合作与友善的信息流和行为流，工会应该做的是提供信息，反映情况，说明意义，说明理由，说服行政，争取理解；对相关事宜进行沟通、协商和协调，或者参加意见、参与决定，对发生的纠纷进行调解，而不能采取非法律允许的行动。[17]
注释：
[1]戴维·比瑟姆.马克斯韦伯与现代政治理论.杭州：浙江人民出版社，1989：65.
[2]孔子在两千多年前提出的“君君、臣臣、父父、子子”就奠定了这样的关系。
[3]余英时.中国传统思想的现代诠释[M].南京：江苏人民出版社，1995：121.
[4]费孝通.乡土中国[M].北京：北京大学出版社，1998：31，26.
[5]石秀印&许叶萍.中国社会分化的悖论及正论达成路径[J].江苏社会科学，2004(1)；许叶萍&石秀印.市场化进程中的社会结构：横向化、层级化与失衡[J].江苏社会科学，2007(2).
[6][法]孟德斯坞.论法的精神[M]，张雁深译.商务印书馆，1997：154.
[7]郄鹏.基于斯金纳强化理论的公务员激励机制研究.重庆大学硕士学位论文，2006。
[8]Colquitt,J.A.Conlon,D.E,Wesson,M.J,Porter.Justice at the millennium of 25 years of organizational justice research,Journal of Applied Psychology,2001,86:425-445.
[9]Thibaut J W,Kelly H H,The Social Psychology of Groups .New York:John Wiley,and Sons,1959:21-32.
[10]Leventhal,C,S.What should be done with equity theory? New approaches to the study of fairness in social relationships[A].In K.Gergen.M.Greenberg,& R.Willis,social exchange:Advances in theory and research [C].New York:plenum,1980.
[11]Byrne,Z.S.and R.Cropanzano 2001,"The History of Organizational Justice:The Founders Speak." In R.Cropanzano (ed.),Justice in the Workplace:From Theory to Practice.pp.11-14.Mahwah,New Jersey:Lawrence Erlbaum Associates,Inc; Tyler,T.R.,R.J.Boeckmann,H.J.Smith,and Y.J.Huo 1997,Social Justice in a Diverse Society.Chapter.
[12]Bies,R.J,& Moag,J.F.Interactional justice:Communication criteria of fairness.InR.J.Lewic B.H.Sheppard,M.H.Bazerman,Research on negotiations in organizations,Greenwhich,Cl,Ja1.1986,1(1):43-55.
[13]Geenberg,J.Organizatonal Justice,Yesterday,today,and tomorrow.Journal of management,1990,16:399-432.
[14]转引自 Folger,R.and R.Cropanzano 1998,Organizational Justice and Human Resource Management.chapter 1.Thousand Oaks:Sage Publications,Inc.
[15]博兰尼.巨变：当代政治、经济的起源[M].黄树民等译.台湾：远流出版事业股份有限公司，1989.
[16]曾仕强.中国式管理[M].北京：中国社会科学出版社，2005。
[17]文内对公务员使用了不同的词汇，包括职工、干部、工作人员、公务人员等等，这只是为了照顾上下文和日常用法，实际上指的都是公务员。
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