中央与地方政府的非正式财政收入行为，本文主要内容关键词为：地方政府论文,财政收入论文,中央论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央与地方之间的财政收入分配，在现实经济运行中是连结不同层次政府的纽带，在财政研究领域里一直是近年来理论探讨的热点，因而文献丰富、论著博大。有鉴于此，笔者将尽可能避免过多地重复已有的关于财政收入变化的描述，而将本文的重点置于分析政府非正式财政收入行为所隐含的种种利益关系上。
但凡提起财政体制改革，已有的文献几乎都要涉及政府与国有企业之间的收入分配。其实，政府与国有企业之间有两种性质截然不同的经济关系：其一，政府作为企业资产所有者的代表与企业经营集团发生联系；其二，政府作为公共产品和服务的供给者而企业则为消费者。改革前，这两种关系在政府与企业之间的行政履属规定下以及“指挥与服从”的操作过程中混淆在一起。政府作为投资者从企业应得的资本收入，与它行使公共权力应从企业征收的税费，也没有清楚地区分开来。因此，企业的财务似乎成了国家财政的一个组成部分，论及国家财政收入分配，总免不了要牵涉国家与企业之间对利润的处置。这不能不说是公有制计划经济下公共财政研究的一个特色。在向市场经济转折的过程中，国有产权分化为中央的、地方的和企业的公有产权等多种形式，非国有企业和国有控股企业等各色企业类型百花齐放[①]，政府与企业之间的各类经济关系在具有种种参照物的情况下，从原来的那种混沌状态中相互分离或独立出来。因此，在笔者对中央——地方财政收入分配的探讨过程中，只是在必要时才提到政府与企业的收入分配。
说到财政收入分配制度改革，有相当数量的论著都是从中央政府对企业放权让利和扩大地方自主权谈起，常常忽略这些举措由以产生的动因，好像最高决策层平白无故就想起来要以此调动各方积极性似的。其实，在转折中的原计划经济国家，财政改革的起点状态都是相对于支出责任而言，政府面临着巨大的收入缺口。如果稍微留心一下我国的国民经济统计就可以推测出，80年代初中央与地方之间财政收入分配制度的改革，最初不外是最高决策层在收入缺口的沉重压力下，所采取的调动地方政府和国有企业分担财政困难的应急措施。只不过所采取的财政承包手段类似一把双刃剑，它既能有效地激励地方政府努力增加财政收入，又使它们有可能自行其是，限制和损害中央财政收入来源。结果，中央财政在改革的起点面临的是收入缺口压力；在改革过程中依然处于类似的压力之下；而且，这种压力随着中央政府支出责任的增加还越来越大。如果说改革伊始财政收入缺口是各级政府普遍面临的问题，到目前则就演变为中央政府和欠发达地区的政府（特别是乡村区域的地方政府）所特有的困难。这种局部性或结构性的财政困难，正是改革进程中财政管理制度所具有的重大缺陷的一种反映。
从80年代的财政承包制到1994年开始实行的分税制，中央与地方之间的财政收入分配不包括预算外资金，这就不免为相当一部分本该属于预算内的资金逸出预算管理开了一个缺口。由此，一片可供各级政府机构纵横驰骋的非正式财政天地逐渐形成。这也许可以视为迄今为止财政体制改革（包括分税制实施）中一个最大的制度性漏洞。简单说来，非正式与正式财政的最大区别，就在于后者的运作依据法律程序（预算法）进行、受执法机构常规监督（审计）；前者的运作虽然也有规定（例如预算外收支），但对这些规定的实施缺乏法律强制；而且对非正式财政的监督也是非正式的，例如中央对地方进行不定期的财税大检查。从现有的统计资料来看，在预算外资金中政府所占的份额并不大。1992年，地方财政的预算外资金仅占2.36%，事业行政单位的份额为22.97%，余者皆属于国有企业及其主管部门（74.67%）。即使在1993年关于预算外资金的统计不再包括国有企业和主管部门那一部分的情况下，地方财政所占的份额也只不过8%，如今占大头的是事业行政单位（92%）[②]。然而如果在对照和比较中仔细观察预算外资金和预算内资金的变动趋势，深入探究每一种分项预算外收入所反映的经济现实，就会发现那些统计概念尚不足以充分表达的更为复杂和丰富的内容。
这里有必要先澄清统计项目分类所造成的概念混淆。在预算外资金分项目收入统计表中，国有企业和主管部门的资金在统计中被归为一项，这大概是计划经济下政企不分的现实在统计资料上的反映。但是在转向市场经济的过程中，前者变成独立的生产者和纳税法人，其部分预算外资金原本就属于企业的生产费用，例如折旧和大修理基金，另一部分则是利润上缴之后留给企业的部分。这两个项目与主管部门的预算外收入显然是性质不同的资金，因为无论是中央还是地方的企业“主管部门”都是政府的组成部分，或者说是政府机构，它们所得的预算外资金或许包括本该属于企业支配但却被调集上来的部分基金。然而依据它们与企业之间的经济关系，主管部门的预算外资金可能还既有代表国家从企业获得的投资回报，也有行使公共权力从企业收取的管理费用，这些资金实乃一笔国家财政收入，只不过未被纳入正规财政管理罢了。根据企业抽样调查数据估算，80年代中期在全国预算外资金总额中属于主管部门的大约占15%，在企业和主管部门的共同份额中后者的比例不足1／5[③]。
另一个容易引起迷惑的统计项目是“事业行政单位预算外资金”。这里的“事业单位”概念，无论是指从事文化、教育、科学和艺术活动的团体，还是指那些提供卫生保健、体育和社会福利服务的组织，都与“行政单位”的范畴本质上风马牛不相及，因为后者是国家机关，或曰行使国家权力的政府机构。“事业单位”和“行政单位”之所以在统计中合二为一，看来也是计划经济下行政管理与业务操作不分的遗产。尽管二者均以收费来弥补各自的部分支出，但行政单位的收费却不免包含着它们作为政府机构由于其公务的不可替代性而对付款者的强制，而事业单位则就没有实施这种强制的权力，因为消费者对它们的产品或服务尚有自由选择的余地。所以，行政单位的收费更接近于一种专项税，也是一笔理应纳入财政管理的政府收入。这笔资金在预算外资金总额和在事业行政单位预算外收入额中所占的比例均无从查寻。这样，可供使用的统计资料中政府机构的预算外收入项目与国有企事业单位的预算外收入项目便难解难分。若要试图说明政府的非正式财政收入行为，只能在明了这些概念混嚣的背景下参考这些总量统计，并借助于典型调查和实例分析，否则总难免会依据混乱的信息得出混乱的结论。
首先值得注意的是，在预算收入占国内生产总值的比率持续下降的情况下（从1978年的31.2%下降到1994年的11.9%），无论以何种口径统计的预算外资金都呈猛烈扩张之势，成为一种不受正规财政管理约束、却又足可以影响国民经济增长及结构的经济变量。70年代初，预算外资金只不过相当于预算收入的15.2%；到1978年，它对整个经济的影响也极为有限，仅占国内生产总值的9.6%[④]。可是自从实行财政承包制，它的增长就犹如脱缰野马狂奔一般迅速，除了1981年和1990年，增长率都在12%以上。到1992年，预算外资金几乎是与预算内收入平分秋色。1993年的统计口径调整虽然使这二者的比率看起来将近下降70个百分点，1994年预算外收入大约增长31.2%的速度，还是使之对国民经济有举足重轻的影响，因为它与预算内收入之比相对于上年又有显著提高，达36%之多[⑤]。假定企业主管部门的预算外资金与事业单位获得的数额大致相当，将二者在分项统计中的位置代换，以统计中的预算外资金总额代表所有政府机构（地方财政、行政单位和企业主管部门）的预算外收入，那么游离于预算管理之外的财政收入还是高达1800多亿元，这种管理松散的财政不能不说是一种畸形财政。
其次，以收费为主要手段的政府机构预算外收入不仅成为一种“准税收”，而且与正常税收相比还是一种征收成本极高的筹资手段。不可否认，预算外收入对于近年来弥补财政收入缺口、满足那些新生的或扩展的公共需求（例如公路养护、城市建设、教育投资，等等）的资金需要发挥了重大的作用。以收费作为筹集财政收入的一种手段也并非是中国的独创。但是它在其它国家的财政中属于纳入预算管理的科目，一般来说所占的份额也不大。例如在美国，来自收费的资源大约总共占政府财政收入的14%，这个比率在联邦一级为10%，对于州财政则是13%，在次一级的地方财政（Local）比率最高，为26%[⑥]。相形之下，收费在中国就颇具泛滥成灾之势。且不论各收费机构如何支配征收的资金，仅仅是征收的手段就足以大幅度地降低直接生产过程的运营效率。以公路建设筹资为例，发达市场经济国家一般都采用征收燃油税的手段，我国的办法则以收取养路费为主，辅之以过路过桥费、公路建设基金以及贷款等。各地政府为此纷纷在公路上设卡收费，甚至不修路也以此为生财之道而在通衢上置路障，使得车辆通行效率下降400—600%乃至更多。海南省的测算表明，在海口到三亚的300公里路程上一辆汽车需通过20多个关卡缴纳规费或接受检查，行程长达12—13个小时，撤销这些关卡后则仅用2—3个小时[⑦]。
再次，尽管每一项预算外资金在设立之时即有指定用途，但由于获得授权的单位可以自收自支，在缺乏有效监督的情况下，它们就有可能自行其是，使得有关专款专用的规定几近一纸空文。虽然提取的资金必有投向规定用途的部分，可是资金提取机构在对支出项目的排序中，也必将把改善本单位的职工福利置于优先地位。据财政部分析，80年代后期全民所有制单位的奖励支出大约有3／4来自预算外资金，企业将预算外资金中的生产性基金用于住宅建设已非个别现象[⑧]。政府机构又何尝不是如此呢？否则各部门为什么要争相巧立名目集资、摊派加收费，而且经常还会有几个部门同时拼抢某一种收费权呢？企业的支出行为并非本文的研究对象，政府机构挪用专项资金则属于笔者正在论述的非正规财政行为。政府机构将专项资金用于大幅度增加本部门工作人员实际收入，近年来已是屡见不鲜。虽然这部分地是由于公务员工资水平较低，却尤令百姓不满，因为此种作法属于滥用公共权力。
当然，还有相当数量的资金被挪用于政府机构、特别是地方政府优先选择的投资项目。这类现象可以从地方对中央一些近乎于捉迷藏的游戏手法中得到反证：每当中央政府实行紧缩基建规模的政策时，就有大批基本建设项目改头换面挤入为政策所支持的更新改造项目行列[⑨]。政府机构以预算外资金支持投资的结果，自然也如一枚硬币的两面。它既创造了新增就业岗位并有可能促进当地的经济增长，又为投资单位涵养或扩大了财源，还有望增加地方政府的财政收入。问题是截止目前政府机构直接参与或干预的投资项目并不局限于基础设施和社会服务领域，而多半是利大税高的竞争性产业。由此而产生的弊病已广为人知：投资项目缺乏互补性和规模经济、各地产业结构趋同并因此导致恶性竞争和资源浪费，甚至刺激相当数量的地方政府、尤其是欠发达地区的政府动用行政权力设置贸易壁垒，或向外地产品变相征收附加税，或限制原材料流出，以便保护本地企业，从而严重妨碍了全国统一市场的形成。也许正是在这个意义上，世界银行学者DavOOdi和Zou基于计量模型分析作出的“中国财政过于分散化，对经济增长产生了负作用”的论断[⑩]，可以说是符合实际的。
进一步讲，通过各种正规或非正规方式利用预算外资金汇集贷款、拨款和其它资金直接或间接办企业的，并非只是地方政府，中央所属的机构也不乏类似行为。小的如办宾馆开饭店，建立一系列预算外企业；大的则推出航空公司、开发公司、租赁公司、咨询公司等众多“新国有企业”，甚至重演翻牌公司的老把戏。这类新型国有企业与传统国有企业的显著区别，就在于它起源于单个政府机构权力的滥用，投资用的是公共资源，赢利的大部分留作小团体的福利，亏损由政府机构承担，还能享受减免税费的优惠。说到底，这或多或少地不过是借预算外资金这个管理的“黑洞”之便，以非正式财政／财务支出谋取更多的非正式财政／财务收入罢了。这些行为引起的弊病早已超出财政范围，因为它演变出对国民经济运行更具腐蚀性的政企不分格局，扭曲了政府职能，为公务人员创造“寻租”机会，扰乱了市场经济秩序。曾有学者建议通过将地方政府职能机构原有的计划权利和计划义务货币化和产权化，从而实现企业职能和政府职能的分离。然而企业化了的原政府机构虽然有了相对于政府的独立利益，却并不放弃只有政府才拥有的公共权力。而且，这些企业如果赢利，多半还正是由于利用原有的权力；倘若亏损，留下的则是比长期亏损的传统国有企业更难收拾的摊子。事情的症结在于，作为政府工作人员的人们，虽然注定要执行公务，但也并不因此而遗忘谋取一己私利或合谋追求小集团利益的动机。这些动机在监督制约机制失效的情况下，就会付诸实践，变成滥用公共权力的行动，由此而产生的结果也就超越了学者的善良愿望和想像。
基于对预算外收支过程所包含的非正规财政行为的了解，反回来再重新审视与此有关的地方政府对财政收入分成所作出的对策性反应，不难发现，地方财政在预算外收入总额中虽然只占小头，地方政府对预算外资金的控制权之大实际上却无出其右。这是因为，地方财政征收的预算外资金与地方政府所有机构收取的预算外资金是两个不同的量，后者获得的数量远远大于前者。不少作者在讨论中央与地方关系时，往往只把每一级政府的最高决策层和财政部门视为“政府”，而将其它同级职能部门划在某一特定层次的政府之外[（11）]，这样就难免混淆上述两个数量。如果把相对于企业和个人的政府行政首长、办公机构和其它职能部门都理解为“政府”，也许就更容易看清各级政府非正式财政行为的症结所在。
世界银行在其发布的1996年世界发展报告中，曾以政府支出占国内生产总值的份额为指标将处于转型期的国家相互比较，又以市场经济下该指标在不同人均国内生产总值水平上的正常数值连结出一条标准线。经合组织（OECD）国家即发达市场经济国家的指标从1989年到1994年恰好都在这条线上滑动，在此期间，俄罗斯、乌克兰、罗马尼亚、中东欧其它原计划经济国家和独联体国家的指标虽然都有所下降，但除了哈萨克斯坦外还都在这条线的上方。相比之下，中国的这一指标下降得最为剧烈，从1978年的35%以上，滑落到1994年的20%以下，而在此时的人均国内生产总值水平上这一指标的正常值应为25%。据此，世界银行的报告认为中国政府的规模已急剧缩小[（12）]。这似乎意味着与其它转型期国家相比，中国向着市场经济所需求的政府“精悍化”（better and slimmer government）目标前进得更快一些，只不过为了履行社会发展支出的责任，这一指标还需要提高到正常水平线上罢了。
可是，且不论预算投资支出“拨改贷”造成的部分财政职能向银行转移的问题，政府支出指标下降这一现象，至少在中国是不足以说明政府规模缩小的。实际情况是，政府的规模在市场化的进程中依然不断扩大，它自身逐渐提高的运转费用与新增和扩展的公共支出需求，日益依赖于预算外收入和制度外收入，而且，越是接近于基层的政府对制度外收入的依赖性越强。例如，1994年全国乡镇财政支出中自筹资金达211亿多元，所占的份额将近37.2%[(13)]。虽然尚未见到关于其它层次的政府自筹资金统计，但是仍然可以肯定，如果将各级政府所有机构的预算外资金和制度外收入都纳入计算，世界银行的结论就该有所修正了。
制度外财政收入，是指那些连预算外资金的名目都不具备而由政府机构征集的资金。最先广为人知的制度外收入项目，来自于财政承包制实施之后地方政府对国有企业采取的先予后取策略：首先减、免企业税收以缩小与中央共享的收入额，然后从企业集资或指派企业执行地方政府的某些公共支出职能。财政承包制自上而下推广，于是省政府对中央采取的对策手段也就上行下效，每一层下级政府都对其上级政府运用相似的谋略。与此相联系，集资、摊派甚至将本机构的支出费用拿到企业报销的作法，渐渐地从国有企业延伸到乡镇企业。乡镇企业虽然被视为非国有企业[(14)]，可是它与乡镇政府的关系却与传统国有企业与其所属政府的关系没有什么本质区别，因此在乡村社会常常称为“二国营”、“小全民”[(15)]，更被乡镇政府当成自家的摇钱树，随意从上面摘果子。进一步讲，绝大多数乡镇企业问世，本就是当地政府的财政收入动机与农村过剩劳动力就业需求共同催生的结果。
随着合资企业、个体企业以及其它企业种类的成长，正规财政收入来源趋于多样化[(16)]，地方政府的制度外筹资亦不再限于国有和集体企业，而是以收费的方式延伸到所有企业和农户。1988年，北京市各种行政事业性收费就高达8000多项，其中只有908项（占11.1%）是由国务院和市政府正式下文批准的，余者皆为各部门增设项目[(17)]。收费名目之多在首都尚且如此，到了那些“天高皇帝远”的地方情况就更严重了。据国家计委、经贸委和统计局1996年上半年对全国500万元以上建设项目所作的调查，概算外收费达百种以上，其中有支教费、用水押金、墙体基金、占道费、档案保证金、过路过桥费、地名标志费、交警配合费、精神文明费以及体育彩票、运动会捐款等各种赞助费。湖南某国家重点建设项目仅赞助、资助费就达131万元[(18)]。政府职能部门对国有企业和乡镇企业税外收费达上百项已经不成其为新闻，近年来一些地方对外商投资企业的收费也接近于这个水平[(19)]。与此相比较，乡镇政府对农户收费则是无奇不有，例如有的按农民家庭人口征收生猪税，有的乘年轻人领结婚证之机筹款等等，招致农民怨声载道，促使中央政府一而再、再而三地下规定要“减轻农民负担”。可是如何查禁那些不断花样翻新的苛捐杂税，至今依然是个正在讨论的问题。
这里必须要再次申明的是，税外收费项目并非全都出于不正当理由，相当一部分自筹资金投向的是公益事业。但是轻徭薄赋无疑有助于刺激投资，而类似目前这样繁多的收费实际上将厂商农户都置于重税之下，其功用无异于竭泽而渔、杀鸡取卵，因为它不仅削弱企业和农户的发展潜力，而且抑制生产者和经营者的投资偏好，结果或是降低厂商农户的总体纳税能力，或是迫使它们逃税避费，以非正规纳税行为对付非正规征税措施，从而也就减少政府的财政收入来源。
由此可以看出，国家预算收入缺口与非正式财政收入行为之间形成的恶性循环：在收入缺口的压力下中央与地方对预算内资金实行承包制；地方政府在二者的收入分割博弈中，采取将预算内资金引向预算外并促使预算外资金扩大的对策，从而增强了对本地财源的控制；预算外收入毕竟有增长的边界以及使用方向的限制，自筹资金便是政府机构突破这些边界和限制、逸出预算外资金管理的结果。然而非正式筹资行为造成的沉重税负扼制企业的成长和投资的增加，从而削弱经济活动参与者的纳税能力，减少财税来源，最终导致国家财政收入缺口不断增大。近两年实行的分税制以及设立国税局的措施，虽然有利于中央政府征集收入[(20)]，却无助于解决非正式财政扩张的问题，因而也就难以使整个国家彻底走出财政困境。所以，建立有效监督政府财政行为的机制，设置保护纳税人权利的制度，实现公共财政的规范化和民主化，将不但是进一步调整中央与地方财政关系的根本举措，而且还是推进政府职能改革的关键。
注释：
[①][（14）] 张署光：《90年代的中国改革和宏观经济》，《经济研究》1996年第6期。
[②][④][⑤][（13）][（16）] 参见中国财政年鉴编辑委员会：《中国财政年鉴（1995）》，第421、422、425、426、398页。
[③][⑧][⑨][（11）][（17）] 参见邓英淘等：《中国预算外资金分析》，中国人民大学出版社1990年版。
[⑥] Musgrave,R.A.and P.B.Musgrave(1987),Public Finance in Theory And Practice,McGraw-HiLL BOOk Company,New York,p.30.
[⑦] 杨连成：《海南：交通收费改革会夭折？》，《光明日报》1996年9月9日年第4版。
[⑩] Davoodi,H.and Hengfu Zou(1996)Fiscal Decentralization and Economic Growth:A GroSS-Country Study ,Mimeo,Policy Research Department,World Bank。
[(12)] World Development Report 1996,Oxford University PreSS,Inc.New York.
[(15)] 慎海雄：《乡镇企业如何还权于民》，《经济参考报》1996年9月21日。
[(18)] 项慕：《重点建设项目何以成了“无底洞”》，《中国信息报》1996年8月26日。
[(19)] 林云丽、龚剑：《江西将整顿对外企业乱收费现象》，《经济参考报》1996年9月18日。
[(20)] 张忠诚主编：《中国税收制度改革》，中国财政经济出版社1994年版。
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