服务型基层组织建设——中国共产党的功能创新与调适，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,服务型论文,基层组织建设论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在政党政治发展成为现代政治的主流的时代，中国共产党作为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，肩负着推动中华民族伟大复兴的历史使命，在领导人民建设社会主义现代化国家的同时，也面临着政党现代化的问题。这就要求各级党组织从执政的逻辑出发，积极探索服务型基层党组织建设，实现长期执政条件下基层组织功能的创新与调适。
一、政党功能及政党功能的创新与调适
在政治学研究领域，普遍认为政党功能就是政党在现实社会生活中所发挥的作用和所承担的角色。但就政党功能的具体构成而言，又存在许多认识上的分歧。例如意大利学者萨托利简单地将政党功能概括为：表达、引导和交流。①美国芝加哥学派代表人物查尔斯·E.梅里亚姆将政党功能归纳为：官吏与议员的选择、公共政策的形成、政府的组织运用与批评、作为国家化与教育性的机构、作为人民与政府之间的媒介。②针对学术界对政党功能要素的多样性表述，美国学者巴托里尼和梅尔首次将政党功能综合为两个层次：包括利益表达、整合及政策制定等内容的代表性功能；包括政治领导的录用及议会和政府的组成等内容的程序性功能。③国际政治学会主席贝米(Beyme,Klaus.von)也做过这方面的努力，他将政党功能综合为目标制定、利益表达、社会化和动员、精英的形成和遴选等四个方面。这一观点被《布莱克维尔政治学百科全书》引用，并在学术界获得较为广泛的认同。
国内政治学界对“政党功能”的研究起步较晚，对政党功能构成要素的认识也不尽相同。有些学者赞同西方关于政党功能的一般观点，有的学者主张从现实针对性出发，具体分析中国共产党的政党功能。其中，林尚立的观点为多数人认可并引用，他认为社会主义国家执政党特别是中国共产党应主要承担六大功能：国家建设、社会整合、政策供给、价值分配、利益协调、全局调控。④
尽管学界存在对政党功能要素的多样性解释，但在政党功能的创新与调适问题上却保持高度一致。马丁·P.瓦坦伯格等人在研究中将政党分为选举中的政党、组织中的政党、政府中的政党。他们认为处于不同时间段落的政党，由于所负历史使命的不同，其政党功能也将相应的发生变化：选举中的政党功能包括简化选民的选择、塑造政党认同、政治动员；组织中的政党功能包括遴选培训政治精英、争取政府职位、表达及整合政治利益；政府中的政党功能包括组织政府、贯彻施政目标、保持在政府中的多数及政策的稳定性。⑤国内学者也均赞同执政党功能始终随其所处社会生态的变化而发生着变化。
二、中国共产党及其基层组织功能创新与调适的重点
在中国共产党的发展历史上，有三次重大转型：第一次是中共四大前后，中国共产党由知识分子建立的“精英党”转向“群众党”的发展目标；第二次是随着新中国的建立，中国共产党从革命党转变为执政党；第三次是在推进以市场经济为导向的改革后，中国共产党开始从全能型政党向服务型政党转变。这一转变的历史坐标较社会主义市场经济体制改革的发端更为晚近，大约在20世纪90年代末才形成大体的思路，其动力来源于改革所导致的深刻的社会生态变化。正是这种深刻的社会生态变化带来的焦虑感和压迫感，使中国共产党的功能创新与调适成为一种政党自觉。
社会主义市场经济体制改革的直接后果，一方面是人们享受到了改革所带来的红利；另一方面是整个社会步入以大规模结构分化与分层重建为特征的转型阶段，在以工农等同质人口为主体的简单阶级划分中分化出各种新社会阶层，在单位制与街居制的覆盖缝隙中涌动着大量新型劳动者，在公共权力部门之外出现形态迥异的社会组织。也就是说，在中国共产党政党功能的对应面，在传统的政治(国家)领域、经济领域、文化领域之外，出现了一个以异质的人的生活为中心的领域，即社会领域。社会领域虽与政治领域有所交叉，但总的趋势是越来越脱离政治(国家)领域，成为相对独立的系统。
在党政关系高度同构的计划经济时代，中国共产党凭借强大绵密的行政权力系统，对社会生活各个领域发挥强大的社会管控能力。例如，通过单位制和街居制，将各种垄断性资源按照所有制属性、行政级别等不同分配标准落实到岗位和户籍。这一做法使执政党得以牢牢掌握依赖资源分配的社会人群，并在他们中轻易实现政治引导、社会管理、组织动员、利益协调等各项政党功能，而党的领导核心作用也在“直接管理一切”中得到体现和强化。新的历史条件下，中国共产党仍部分保有通过行政权力在机关、事业单位、国企等部门人员中“直接管理一切”的能力，但这种能力正随着党政关系、政企关系的改革而不断弱化。至于机关、事业单位、国企等部门之外的社会领域，执政党可以凭借的行政权力本身发生了深刻变化。社会主义市场经济的发展，内在地要求政府行政职能的重心向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面转移。在政府职能重心尚需转移的情况下，执政党通过行政权力系统“直接管理一切”的空间遭到挤压，其在社会领域的领导核心作用遭遇新的挑战。相似的情况在20世纪60年代的西方国家也曾出现过：国家与社会的交流是通过大众媒体，而非政党的刊物；社会与国家的交流是通过民意测验甚至全民公决，而非政党集会；政治社会化绝大多数是在国家的教育体制中进行，而非在政党的暑期学校或青年俱乐部中进行；利益表达和利益聚合日益被利益集团、政策小组、智囊团或者专门调查委员会来控制；新社会运动蓬勃发展，而政党自身的党员人数却日益下降，公众对政党的信任程度下降。⑥西方国家的“政党衰弱”，其实质就是由于政党占据与政府相似地位而导致通过党员、思想交流、社会化、利益表达和利益聚合而建立的社会基础的萎缩。⑦因此，目前中国共产党及其基层组织功能创新与调适的重点，是不再以传统的手段和方式体现自己的领导核心地位，而应回归社会，进驻政府行政权力退出的空间，以非权力方式体现自己的领导核心地位。在现代社会，最能让人民接受的非权力方式就是服务，党的组织只有充分发挥自己的服务功能，才能在权力所能达到的范围和权力不能达到的范围都保持自己的凝聚力。⑧1985年5月，邓小平在全国教育工作会议上指出：“什么是领导？领导就是服务”。这一论断，充分说明执政党的生命力、活力、战斗力，创新的源泉，均来源于服务功能的贯彻落实。
需要指出的是，在服务型政党建设的大趋势下，中国共产党及其基层组织由于层级差异，所担负的服务功能的侧重点并不相同。对中国共产党来说，服务功能的侧重点在于发展理论的创新、社会价值观的引导以及宏观政策的供给。例如，构建中国特色社会主义理论体系，为领导人民投身各项建设事业提供政治保障；推行社会主义核心价值观，提升不同层次人群的思想觉悟，实现社会价值观的整合；建设社会主义和谐社会，建立健全社会分配及保障制度，为缓和社会矛盾、协调各方利益提供解决方案。对于中国共产党的基层组织而言，服务功能的侧重点在于发挥党员的模范带头作用，引导人民为实现党的路线方针政策而奋斗；积极领导基层民主，推进公民参与，建立区域性的利益表达和协商机制；结合各地实际，推动基层政府职能变革，建立服务人民的载体和平台；加强党员的服务意识和服务能力，培育扶持各类群众公益组织，形成政党基层组织与社会的合力。
三、服务型基层党组织建设的目的与发展向度
服务型基层党组织建设的根本目的不是在与社会的妥协中削弱党的领导，而是在向社会回归中改革和完善党的领导。基层党建的现实表明，没有党对于基层社会的领导，基层党组织服务社会的功能体系便无从谈起，而基层党组织如果不以服务社会为根本宗旨，党对基层社会的领导基础就会面临不断流失的危险。因此，不仅要从政党功能被动适应社会发展要求的角度看待服务型基层党组织建设，更要从主动维护党长期执政地位的高度看待服务型基层党组织建设。目前，各地形态纷呈的服务型基层党组织建设的基本向度，都不约而同的建立在这一逻辑基础之上。
首先，服务型基层党组织要充分发挥党员先进性，成为社会价值观的引导者。相对于政党的统一性，社会的特征就是自愿性和多元化的结合，这决定了异质人群在社会价值观上的不同偏好。对于这些偏好中的低俗、落后成分，党的基层组织要拿起批判武器进行抨击驳斥；要向社会成员不断灌输执政党自身的理想信念、价值标准；还要通过党员的先锋模范作用，具体地而不是抽象地为群众树立价值判断的样本，提供价值判断的导向。例如，杭州市在社区楼道党建中推行党员“四亮相”工程(亮党员身份、亮服务岗位、亮义务责任、亮工作措施)，以及衢州电力局企业党组织和丽水庆元县农村党组织推行的“党员标杆管理”，都是用榜样的力量教育人、感召人，以期在相对应的微观社会领域实现价值观的有效整合与提升。
其次，服务型基层党组织要充分发挥桥梁纽带作用，成为社会利益的代表者和协调者。中国共产党是中国最广大人民利益的代表，基层党组织不仅是社会与公权力间的桥梁纽带，而且在社会不同利益群体间发挥着“黏合剂”的作用。在第一个层面上，党的基层组织就是把社会中思考和讨论的水流导入政治体制的水车并使之运转的导管和水闸。⑨党的基层组织要像列宁说的那样“善于考察群众情绪和影响群众情绪”，同时也要积极发展社会民主，努力拓宽群众利益的表达渠道。例如，杭州古荡街道莲花社区党组织建立议事亭制度，让居民通过固定规范的渠道参“政”议事，并帮助解决居民提出的实际问题。台州温岭市各级党组织积极推动民主恳谈会建设，使之成为群众与政府平等对话的新的方式和机制，甚至通过与乡镇人大的结合，推动地方政府公共预算的改革。在第二个层面上，党的基层组织应对的是在社会发展中出现的而社会本身又无力解决的利益冲突，防止各方因利益切割导致社会的分裂。目前，“疆域社会”内的政治协商制度已相当完善，党的基层组织的任务是如何将民主协商的基本原则，运用到基层“面对面社会”中，以弥合社会利益各方的裂痕。例如，宁波北仑区建立由区域党组织“召集”——“赋权”的区域议事会，引导区域内各种利益代表进行充分协商，共同致力于区域内各项事业的健康发展。
第三，服务型基层党组织要充分发挥组织优势，成为社会自我管理服务的培育者、监督者。从历史发展的角度来看，近代中国社会的成长缺乏有效的自主性，需要强大政党力量的介入、培育和监督。中国共产党在民主革命时期，曾积极帮助群众组建各类社会团体，使它们在政党外部发挥积极的辅助作用。建国后，中国共产党“借助强有力的政治力量，将自己对社团组织的价值判断付诸实施，对当时存在的组织进行选择。那些不符合新价值判断的组织，被当成‘封建组织’或‘反动组织’而被取缔。那些符合新价值判断的，则在党的领导下改造成适应新的经济社会环境的组织，并且获得一定的发展”。⑩受政治“内卷化”的影响，保留下来的工会、青年联合会、妇联、文联、侨联等，也逐步被整合到党的组织体系中，失去了基本的社会属性。进入新时期以来，各级党组织出于对政治风险的考量，一度对市场经济条件下产生的新社会组织表现出高度防范的姿态，形成“新关门主义”。由于存在严格的民政登记制度及准入门槛，“县以下的各类民间组织至今没有正式的统计数字”。(11)目前，服务型基层党组织的努力方向是：一方面要帮助社会团体开展活动，赋予它们在特定领域的代表地位；另一方面，作为交换，要使这些社会团体的“需求表达、领袖选择、组织支持等方面的行动受到国家的一定控制”。(12)例如，宁波北仑区党组织推动政府通过“年检”的方式对社会团体加强管理，通过筹措“和谐共建基金”的方式解决社会团体最为头痛的经费问题，使它们在社区治安调解、社会保障、文化娱乐、体育健身、科普教育等方面发挥积极作用，成为承担社会公共服务的重要载体。
第四，服务型基层党组织要充分发挥核心地位，成为基层政府职能转型的驱动者。“政党驱动政府”是当下中国政治的基本逻辑：政府中的党组织发挥着领导核心的作用，政府中的中共党员占据着绝大多数重要职位。在服务型基层党组织建设过程中，党组织必须将党的执政理念贯彻到基层政府中去，一方面要推动政府通过教育、培训的方式，强化公务人员服务人民、服务社会的意识和能力；另一方面要推动政府从传统的、官僚制的、缺乏弹性的行政模式向以“为人民服务”为宗旨、民众需求为本位、“管理就是服务”为理念、多元参与为形式的行政模式转变。例如丽水庆元县委从2004年开始倡导“技能型政府建设”，根据政府履行服务职能的具体要求，建立“宽职能、少机构”的大科室制，改变了传统官僚制超稳定结构的效率耗散，同时从各级机关选派“一员四助理”，即“农村指导员、企业助理、科技助理、金融助理、平安助理”，到乡镇、农村和企业提供技术服务。宁波海曙区委从2001年开始筹划建立81890公共信息服务平台，由政府提供运行成本，全天候24小时为市民提供全方位服务，并对服务质量实行全程跟踪监督。
第五，服务型基层党组织要充分发挥关怀机制，成为基层党员权益的维护者。执政党的路线方针政策需通过政党成员个体的行动得以实现，党组织的作用发挥同样离不开党员个人的努力。因此，党组织“服务群众”的组织前提是“凝聚党员”。一方面，基层党组织要加强党内民主建设，关注党员民主权利的落实，从而激发党员参与党的活动的积极性。例如台州温岭推行党代表常任制、宁波宁海县推行党内重大事项票决制、嘉兴海宁市推行基层党代表列席全委会制度、宁波江东区试点社区书记海选等等，都属于这个层面的改革创新。另一方面，基层党组织要加强帮扶工作，关注党员私生活领域困难的解决。十七大通过的党章修正案把“对党员进行教育、管理、监督”的表述修改为“对党员进行教育、管理、监督和服务”。事实上，“教育、管理、监督”本身也是一种服务，只是这种服务较多关照的是党员的“政治身份”而不是“社会身份”。党章修正案增加的“服务”，则主要针对党员的“社会身份”，是为了“关心和爱护基层干部、老党员、生活困难党员”。例如，杭州市采荷街道为流动党员建立“阳关家园”、嘉兴市嘉善县实现党员关爱资金三级覆盖等等，都是党内关怀互助的生动体现。事实证明，只有实现对党员政治利益与社会利益的有效维护，党员才会不仅在组织上皈依政党，而且在情感上皈依政党，自觉投身于党服务社会的事业中去。
四、结语
服务型基层党组织是中国共产党为了适应社会变迁，自觉进行政党功能创新调适的直接产物，是现在乃至未来党的基层组织建设的主要发展趋势。从目前的实践情况来看，服务型基层党组织建设切实解决了传统党建领域“功能虚置”、“功能空转”的问题，破解了党建工作在党内循环的怪圈，通过完善领导方式、强化服务职能，正逐步演变成为执政党利益(领导核心地位)与社会利益(公共服务)的“倍增器”。
注释：
①G.萨托利：《政党和政党体制》，商务印书馆，2006年，第83页。
②Cherles.E.Merriam and Harold.F.Gosnell,The American Party System,New York:Macmillan,1950,p.470.
③Larry Dimond and Richard Ghnther,Political Parties and Democracy,Baltimore:Johns Hopkins University Press,2001,p.145.
④林尚立：《执政党执政的功能体系》，《学习时报》，2001年1月8日。
⑤Ressell Dalton and Matin.P.Watterberg,Parties without Partisans,Oxford:Oxford University Press,2000.p.28.
⑥柴宝勇：《政党功能：涵义与内在逻辑》，《长白学刊》2011年第3期。
⑦让·布隆代尔：《政党政府的性质：一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社，2006年，第45页。
⑧高新民：《中国共产党活动方式研究》，浙江人民出版社，2006年，第288页。
⑨R.Harmel and K.Zandana,Parties and It's Conditions,London:Longman Press,1982.p.2.
⑩王颖、折晓叶等：《社会中间层——改革与中国的社团组织》，中国发展出版社，1993年，第31页。
(11)俞可平：《中国公民社会的兴起与治理的变迁》，社会科学文献出版社，2002年，第200页。
(12)张静：《法团主义》，中国社会科学出版社，1998年，第23页。