经济增长方式转变与国有经济的宏观结构改革，本文主要内容关键词为：经济增长方式论文,国有经济论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
转变增长方式必须重视国有经济的宏观结构改革
讲经济增长方式转变，首先要明确这一转变的重点所在。不论从历史还是从现实看，增长方式转变的重点都应当是国有经济部分。虽然中国经济从总体上说都有一个增长方式转变的问题，但必要性和紧迫性最突出的是国有经济。在国有经济中实现这一转变无疑有许多事情要做，当前特别应当强调的一件事情是国有经济宏观结构的改革。
国有经济改革可以从两个层次加以观察：每个企业的改革构成了国有经济微观层次的变动；千千万万个企业的改革则汇成了一种宏观景象，即国有经济宏观结构的变动。如果说单个企业的改革是“小改革”的话，国有经济宏观结构的变动可以说是“大改革”。很显然，“小改革”是“大改革”的基础，但在另一方面，如果事先缺少宏观结构变动的明确目标，不清楚改革后的国有经济在宏观上是什么样子，微观层次的企业改革就可能处在摇摆不定、徘徊不前的状态。过去一些年“小改革”改不动或改得慢，与忽视“大改革”有很大关系。时至今日，忽视“大改革”的倾向依然有相当大的影响。
举例来说，人们已经正确地指出了不可能、也没有必要把全部国有企业搞活，只能是优胜劣汰，而且只有一部分企业被淘汰，才能有另一部分企业的搞活搞好。然而，对那些一般竞争性行业中的国有企业特别是中小企业来说，即便没有到了破产的地步，甚至日子过得还不错（即所谓“靓女”），是否有必要继续留在这些行业呢？对那些通过兼并、破产等方式进行改组的企业，国有资本是仍然留在本行业，还是转向更需要国有资本进入的行业？
又如，在近来推行现代企业制度的过程中，相当多处在竞争性行业的国有企业采取了国有独资公司形式。国有独资公司的弱点或潜在弱点是不难理解的。问题是，这样的行业是否需要国有资本的介入？即便介入是否有必要采取独资公司形式，能不能采取“多元国有股”（多个国有股东联合持股）、国有控股和掺股的形式？
再如，为解决国有企业债务负担过重的问题，已提出了若干方案，其中多数方案试图把银行的债权转为国有股权（笔者也曾讨论过这个问题）。撇开这些方案的可行性不论，它们至少忽视了一个问题：在一般竞争性行业，尤其是其中的中小企业，“债转股”究竟有无必要？因为“债转股”意味着对这些企业注入新的国有资本金，意味着国有资本对这些行业投入的增加。
诸如此类的例子还可以举出一些。不论是存量改革，还是增量投入，都缺少明确的国有经济宏观结构变动的目标。而忽视了这样一个全局性并具有长期意义的大问题，在具体的改革中就难免走弯路，事半而功倍，有时还会延误重要的改革机遇。正鉴于此，我们提出了国有经济宏观结构改革，或者说国有经济“大改革”的问题。它对增长方式转变的意义在于，只有完成了这个“大改革”，国有经济才能真正与市场经济具有适应性，其自身的质量和效益状况才能得到实质性的改进。
为什么要进行国有经济的宏观结构改革
笔者曾用过国有经济宏观结构“调整”的说法，以后觉得还是结构“改革”的概念更为贴切，因为这里讨论的国有经济宏观结构变动，并非在原有的基本框架不变条件下的局部调整，而是涉及到新体制条件下国有经济职能和作用的改变，涉及到以往国有经济配置基本框架的改变，涉及到与此相关的基本理论的改变。
过去实行计划经济，在理论上有个说法，即计划经济必须建立在国有制基础之上，否则计划经济将无法有效运转。作为另一种公有制形式的集体所有制，不仅管理方法是“准国营”的，还要向国有制过渡。转向社会主义市场经济以后，我们在允许、鼓励多种经济成份的发展的同时，仍然坚持公有制为主体、国有经济为主导的方针。由于传统计划经济与社会主义市场经济是两种根本不同的经济体制，国有经济在其中存在的理由必然有很大的不同。指出这种不同及其道理是很重要的，但现在这一点却做得不够。对于社会主义市场经济中国有经济的主导作用，我们认为应主要体现为（1）在自然垄断、外部性强（以社会效益为主）、信息不对称等容易发生“市场失灵”问题的部门起到弥补、纠正作用；（2）在国民经济基础行业、支柱行业和幼稚行业的资金融集、技术进步、分散风险等方面起到骨干、引导作用；（3）在地区发展、社会保障和社会福利等方面起到协调、促进作用，等等。
现在的问题是，在上述“主导作用领域”，国有经济进入不足，有些方面几乎是空白，据粗略统计，“主导作用领域”内的国有资产不足占总量的30%。而在其他领域，国有经济的摊子仍然铺得很大。这种“配置错位”导致了一种“大而无当”的矛盾现象：一方面国有经济的摊子过大，另一方面国有经济的主导作用远没有达到令人满意的程度。例如，治安和秩序所谓“守夜人”政府都必须做好的最基本的事情，但在我国的不少地方，由于政府财力投入不足，在这两个方面存在着严重问题。现在人们对国有经济摊子过大关注较多，其实国有经济主导作用不足导致的后果更为严峻。国民经济运行中的诸多问题，深究起来都与国有经济主导作用不足有关。考虑到国有企业的总体负债率已达到90%左右，除去负债后的国有净资产规模与发挥主导作用所要求的规模相比是大还是小，恐怕还是一个很值得研究的问题。人们已经指出了国有经济比重下降的趋势，但如果不注意减去负债后国有经济的实际规模，不考虑国有经济的结构问题，简单地讲压低比重、缩小规模，很可能回避了问题的关键所在，而陷入某种误区。由此可以引出一个观点是，国有经济在宏观上的主要问题可能不是其实际规模过大，而是结构不合理。当我们说到国有经济摊子过大时，其实是指它在“主导作用领域”以外的投入过多。
对国有经济宏观结构改革更深一层的分析要涉及到经济学上所说的政府“理性有限性”的问题。任何一个人，无论他如何优秀，其“理性”或能力总是有限的，包括政府在内的任何一个组织也是如此，尽管组织在一定程度上可以扩大其“理性”或能力。传统计划经济之所以低效率，除了动力问题外，另一个重要原因就是管得过多，超过了政府自身的能力。管得过多，必然管不好、管不了。在国有经济的规模问题上，政府作为所有者“管多少”，应当限定在“需要管”、“管得了”、“管得好”的范围之内，对“不需要管”、“管不了”、“管不好”的则下决心放开。实际上，这两方面是联系在一起的，只有把后者放开，才能把前者管好。在社会主义市场经济新形势下，对政府的“理性有限性”要有清醒的认识。能有这个认识，将是政府管理经济思想方法上的根本性进步，否则，很可能发生依然用计划经济的思想方法搞市场经济的事情。从这个意义上说，所谓结构改革，就是要解决政府能力与国有经济规模的适应问题。
应当说，结构改革的理由从来没有象现在这样充分。结构改革基本完成以后，在新的体制条件下，国有经济的优势或特长究竟体现在什么地方，仍然是一个理论上说明不够的问题。打一个不很准确但能在一定意义上说明问题的比喻：国有企业好比是球场上的守门员和后卫，个别的也可充当中卫，起到穿针引线，组织进攻的作用。评价“国有企业”球员的贡献，主要看他们是否完成了防卫、组织的任务，为前锋球员创造进攻的条件，而不能只看进了多少球。在市场经济中，国有企业主要是做那些其他企业不愿做、做不好、做不了，但从经济和社会全局看不能不做的事情，其中多数是经济学上所说的“外部性”强的事情。这正是国有经济的优势或特长所在。
需要强调是，国有经济的这种优势或特长，是与经济转轨相联系的，只有在市场经济条件下才有意义。在计划经济中，预算约束不硬，基本不讲成本收益比较，大部分经济活动没有“内部化”，因而也不存在典型的“外部性”问题。所谓向市场经济过渡，在上述意义上，就是要把能“内部化”的活动尽可能的“内部化”。但总有一些成本过度而不能“内部化”的外部性问题，这些问题的解决就要依赖于国有经济。所以，在许多情况下，很可能是多数情况下，盈利率并不是评价国有企业的适当指标，尽管国有企业提高效率是理所当然的事情。国有企业大都将配置在公益性和自然垄断性强的行业，对前者而言，不论企业经营得如何好，政府补贴可能都将无法避免，对企业的效率要求只能是尽可能的减少补贴；对后者来说，仅强调盈利性，就可能导致垄断性涨价，而损害消费者和社会利益，如在城市供电、供水等部门。而在一般竞争性行业，迄今的理论和实践都无法表明国有企业具有确定的效率优势。问题还在于，在国有资本总量有限的情况下，国有资本用到了一般竞争性行业，需要国有经济进入的行业就会出现“短缺”，由此对我们通常所说的社会效益造成的损害则更大。这一认识对我们理解国有经济现状也会提供有益启示：在一个日益市场化经济中，竞争性行业中国有企业的大面积亏损与“主导作用领域”的短缺具有某种必然联系。
结构改革的标准和产业政策
在讨论了国有经济结构改革的必要性以后，进一步的问题就是按照什么样的标准进行改革。关于这个问题，最近讲得较多的是“抓大放小”。“抓大放小”强调的是企业规模标准，具有简单明确、易于操作的特点。从国有经济结构改革的长期目标看，还应有适当的行业标准加以配合。这样的行业标准可以概括为“抓关键，放一般”、“抓主导，放一般”之类的提法。这两种提法虽然在很大程度上是重合的，即“关键”或“主导”的是“大”的，但也有相反的情况，如中小城镇的公用事业一般规模较小，但仍需由国家或地方政府经营，而处在一般竞争性行业的大型企业，国家直接介入的必要性并不大，至少没有必要搞国有独资经营。在这种情况下，规模标准应当服从行业标准。也有另一种情况，在某些“关键”、“主导”行业，也没有必要全都搞成国有的，而需要用“抓大放小”的规模标准加以界定。因此，较好的办法是把行业标准和规模标准有机结合起来使用，以使结构改革能够遵循正确的目标和方向。
如何把结构改革的标准转化为具有可操作性的政策，也是一个重要的问题。为此，建议在充分、深入研究的基础上，以产业政策的形式对国有经济进入的行业、规模和企业组织形式加以规范。可考虑大致分为如下几种类型：
第一类行业：只能由国有资本进入的行业，如国防、造币、航天等，采取国有独资公司形式；
第二类行业：国有资本占主体地位的行业，主要是基础设施和部分基础产业，如城市公用事业、大型交通运输设施、大型水利设施、邮电通信等行业，采取国有独资、若干国有股股东联合持股、国有资本控股等形式，允许非国有资本少量进入；
第三类行业：国有资本适度进入的行业，主要是部分基础产业、支柱产业和幼稚产业，如冶金、汽车、化工、机电等行业，国有资本在其中的大型企业控股掺股，一般不搞国有独资公司，对中小企业基本不介入；
第四类行业：国有资本一般不进入的行业。主要指除上述行业以外的一般竞争性加工业和服务业等。
在分类的基础上，对不同行业国有资本的进入，政府可分别采取加强、鼓励、允许、限制等不同的政策导向。
以“大改革”推进“小改革”
国有经济的结构改革将是一个相当长的过程，因为这种改革不仅仅是国有资本配置结构的改变，更重要的是一系列有关的体制条件和国有经济增长方式的转换，将涉及到相当广泛的利益关系调整。即使能有一个好的关于结构改革的标准和产业政策，也不能期待一步到位，而只能是分阶段的逐步推进。但是，有一个合理的结构改革中长期目标仍然是重要的，它将为具体的企业改革提供一个正确、清晰的宏观背景。在谋划每一项“小改革”时，都应当考虑“大改革”对行业和企业组织形式的要求。这样，以上以产业政策形式表现的结构改革目标就可能产生多方面的积极作用。
——引导增量。在第四类行业，就不能再建新的国有企业或以其他方式投入国有资本了，而应使国有资本增量进入最需要其进入的行业。
——调整存量。对第四类行业中现有的国有企业，改革就不再是保持国有的前提下如何搞活企业的问题，而是国有资本如何退出，以及退出后如何进入第一、二类行业的问题。对第三类行业，现有的中小企业也有一个国有资本的退出问题；如果现有大企业是国有独资，在保持国有资本控股或掺股的前提下，应允许其他经济成份适当进入，或者国有资本部分退出。
——指导国有资本采取适当的公司组织形式。国有独资公司限于第一、二类行业，而且应尽可能少搞。如果某些企业只允许国有资本进入，可多采取多个国有股股东联合持股的办法。除此之外，国有资本的介入将大量采取控股、掺股形式，这样做可以比国有独资实际控制更多的社会资本，降低国有资本的经营风险，并且借助其他经济成份活力强的优点提高国有资本的经营效率。
——利用结构改革解决国有企业的历史包袱问题。例如企业债务问题，可考虑将第四类行业和第三类行业内中小企业的现有国有资本存量撤出，用于偿还第一、二类行业和第三类行业内大企业的债务。撤出可采取拍卖、转让等办法，也可以第一步把国有股权转为债权，到一定期限还本付息后撤出。这样做的好处一是着眼于国有资产存量解决债务问题，合理性和可行性较强，二是把结构改革和解决债务问题变为同一个过程。
结构改革的目的，是要解决在社会主义市场经济新形势下国有经济宏观结构合理化的问题。据有关资料计算，在今后十年内，我国基础设施（大体上处于上述第一、二类行业）的投资量将达5万亿元以上。据国家国有资产管理局最新统计，我国国有总资产已达4.29万亿元。如果在今后若干年内，将除去负债后的处在“主导作用领域”之外的国有资产撤出，转移到基础设施建设中去，也只占投资需求的十分之一。但若这一调整得以完成，国有企业的亏损面和亏损额将大幅度减少，整个国民经济结构以及与此相关的经济增长质量和效率将会得到长足改进。
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