WTO保障措施在现代贸易保护中的应用及我国对策，本文主要内容关键词为：对策论文,保障措施论文,贸易保护论文,我国论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F20;F045.51 ［文献标识码］A ［文章编号］1671-1696(2001)05-0039-03
一、WTO“保障措施”概述
保障措施俗称WTO规则的“安全阀”，全称为“免受进口损害的保障措施”。其基本含义是：如果WTO某成员方由于意外情况或者是因为承担GATT义务，从而使某种产品进口数量急剧增加，严重损害或威胁国内相关产业时，该成员方可以在适当的时间和程度内，暂停履行它承担的义务，或修改关税减让，以消除、减轻这种损害或威胁。其目的在于使缔约方所承担的条约义务具有一定的灵活性，以便使它们在特殊情况出现时免除其在条约中承担的义务，从而将已经造成的严重损害降低到最低程度或避免严重损害之威胁可能产生的后果。
与反倾销相比，保障措施具有如下特点：
1.保障措施是WTO成员方在公平贸易条件下保护国内产业的唯一手段。而反倾销、反补贴等却是针对不公平贸易所采取的保护手段。
2.保障措施具有非歧视性。据乌挂圭回合《保障措施协定》第2条第2款规定：“各项保障措施应对正在进口的产品适用而不问其来源”。相反，进口方征收反倾销税针对的是出口厂商或出口方，带有明显的选择性。
3.保障措施可采用的手段较多，如增加关税、实施关税配额、实施数量限制、举行双边或多边贸易谈判等。而反倾销主要手段是征收反倾销税和价格承诺。
4.保障措施实施的条件比反倾销严格。WTO《保障措施协定》规定一成员方实施保障措施必须符合下列条件：有关产品的进口大量增加；进口增加是因意外情况和承担总协定义务造成的；对国内产业造成严重损害和严重损害威胁；客观证据表明，进口增加与国内产业损害有着因果关系。
5.保障措施在结果上讲求利益的平衡，要求给予出口方补偿，且出口方有报复的权利。对于进口方而言，这是一项相当大的经济代价，尤其是当它和非歧视相结合时，其政治代价更是相当昂贵的。因此，一般国家不敢轻易采用保障措施这种贸易保护手段。而反倾销案的发起以及反倾销税的征收不必付出那么高的代价。
二、保障措施在现代贸易保护中的应用情况及发展趋势
1.保障措施立案数量总体上少于反倾销案，但近几年保障措施案件却持续快速增长。1995～2000年全球提起的保障措施调查案件数量统计如下：
年份 1995
1996
199719981999 2000总计
案件数量 2 5 3
10 1526 61
从上列数据可以看出，近三年来保障措施立案呈明显上升趋势，仅1999年就达15起。2000年保障措施立案数从1999年的15起跃升到26起，升幅为73%，是近几年来立案最多的一年，而同期反倾销立案数却比上年降低了26%。
2.印度和美国一直是使用保障措施最多的国家。在过去的6年中已立案的61起保障措施案是由21个国家提出的，其中：印度11件，美国9件，韩国4件，阿根廷3件，埃及3件，萨尔瓦多3件，日本3件，委内瑞拉3件。欧盟、加拿大、澳大利亚等传统反倾销国家至今未实施过保障措施。到目前为止，印度和美国一直是使用保障措施最多的国家。这两个国家提起的此类案件占案件总数的1/3。
3.更多国家拿起保障措施这一武器。2000年共有7个原先没有进行保障措施立案的国家提起了保障措施立案，这是一个重大的发展趋势。这些国家是萨尔瓦多、日本、委内瑞拉、摩洛哥、保加利亚、约旦和波兰。其中自GATT成立以来从未采取过保障措施的日本为保护本国农产品，从去年12月开始进行农产品损害的调查，且已从今年4月份开始对中国出口的洋葱等三种农产品实施保障措施。正在进行产业损害调查的23种商品有7种商品已采取临时措施。在已实施保障措施的纠纷中有5件上诉到WTO，其中4件已由WTO的纠纷解决机构(DSB)做出裁决，1件正在审理过程中。这预示着保障措施案今后将持续增长。
4.畜产品、食品和化工品最集中。近6年来，保障措施针对的产品也比较集中，其中最多的是畜产品、食品和化工品。自1995年以来，涉及这类产品的保障措施共25件，占案件总数有41%；化工品及塑料橡胶制品共17件，占27.9%。以上三类产品占全部保障措施案的近70%。（注：上述资料根据2001年6月10日《国际商报》《2000年全球反倾销反补贴及保障措施案件综述》整理）
三、保障措施对我国的影响
1.中国已经成为保障措施的受害国。2000年5月31日，韩国财政经济部发布141号部令，宣布自6月1日起对进口大蒜采取保障措施，对进口大蒜征收315%的高额关税。中国是韩国大蒜的主要出口国，韩国此举实质上是针对中国大蒜出口而采取的保障措施。实际上，韩国所谓“进口大蒜增加，导致韩大蒜市场价格下跌、产业受到损害”是不成立的。韩大蒜产业受到损害，完全是其国内产量激增所致，而非少量进口增加造成的。韩方在未与中方磋商的情况下，单方面采取保障措施不符合世贸组织规则，给中国的出口企业和农民造成了极大的损失，并严重影响了中韩双边经贸关系的发展；2001年4月23日，日本政府以进口激增对国内产业造成严重损害为由，对大葱、鲜香菇、蔺草席三种主要来自中国的农产品启动临时保障措施，实施关税配额管理，对超过限量的进产品分别征收256%、266%、106%的高额关税。日方称此举援引的是WTO《保障措施协议》，日方是完全按照WTO规则操作的。事实上，日方在选择调查产品时采取国别歧视，选择的三种农产品90%以上来自中国，而对主要来自WTO成员的进口激增的农产品不予调查，此举违反了WTO的非歧视原则。而日本三种农产品产业不景气是日本产业结构不合理、农业缺乏竞争力造成的，不是进口增加造成的，因此，日方使用保障措施根本不具备WTO所规定的基本条件。迄今为止，日方仅向中方提交了在进口增加和产业不景气两方面的统计数字，而未向中方论证进口增加与产业损害之间存在的因果关系，而这些却是《协议》规定保障措施所必不可少的。日方多次声称，尽管中国目前还不是WTO成员，但日方愿意在WTO框架内处理两国的经贸关系。在已举行的多次双边磋商中，日方屡次提出要将已实施的临时保障措施转为正式保障措施，但却从未提及就此对中方造成的损失协商补偿问题，可见日方并不是真正按WTO规则行事。
2.加入WTO后，更多的国家可能会针对中国产品实施保障措施。
(1)1999年11月15日中美两国达成的《中国入世协议书》中规定：中国入世后12年内，美国可以对中国出口的、造成或可能造成市场混乱的特定产品实施保障措施，这是一种“选择性保障条款”，据乌拉圭回合《保障措施协定》第2条第2款规定：“各项保障措施应对正在进口的产品适用而不问其来源”。“不问其来源”实际上就是非歧视性原则或最惠国待遇原则在保障措施方面的具体化。因而相对于乌拉圭回合的精神而言，这种选择性保障条款带有一定的歧视性。中国入世后，美国在实施该不平等条款的同时，还会将其本国大量有竞争力的各类商品销往中国，而中国目前却缺乏应对外国（特别是美国）实施保障措施的策略、经验和能力，更缺乏主动根据WTO的规定对外实施保障措施的法规、人才等。虽然我国1994年7月1日开始实施的《中华人民共和国对外贸易法》第29条规定“因进口产品数量增加，使国内相同产品或其直接竞争产品的生产者受到严重损害或者严重威胁时，国家可以采取必要的保障措施，消除或者减轻这种损害的威胁。”但这一保障措施的基本条款只是一个原则性的条款，该条款如何运用，如何操作尚未确定，人才、机构等相关配套性规定尚未出台，至今无法实施。一旦中国加入WTO的最终议定书文本引入“选择性保障条款”，则中国民族产业和国内市场将面临不公平贸易风险。
(2)加入WTO后，我国的一些出口产品因享受关税减让的成果和自身资源、成本的优势，竞争力将进一步提高，有关国家为了保护国际竞争力下降的国内产业和维护相关利益，会采取各种贸易保护手段如反倾销、反补贴、保障措施等，而保障措施是在公平贸易条件下WTO允许采取的唯一合法的保护手段。与反倾销反补贴不同，保障措施案从法律和程序上都相对简单，由于保障措施调查不需要证明贸易过程中存在“不公平”，因此，其调查分析也比较直接了当，只需要证明进口的增长给本国产业带来“严重的”损害，但对保障措施中“严重”的理解，仍有相当的弹性，《保障措施协议》中对“严重损害”并未规定量化标准，因此，保障措施本身存在被WTO成员滥用的可能。此外，由于保障措施操作比较简单，也比较省钱，发展中国家很可能越来越多地使用这一手段。例如，最近印度宣布，对中国300种进口产品实施监控，预计中国加入WTO后，会有更多的国家包括发展中国家或其他世贸成员可能援引WTO规则，对中国产品采取保障措施。这将影响我国对发展中国家市场的开拓。
四、中国应采取的对策
保障措施在当今的国际贸易活动中日渐受到许多国家的关注。随着我国企业国际化程度的逐渐提高，特别是我国加入WTO后，如何应对保障措施、如何利用保障措施成为我国政府相关部门及企业必备的常识。为此，建议采取下列对策：
1.认真研究并运用法律保护我国的合法权益。当外国政府对我国出口产品采取保障措施时，分析其适用的合理性，对其歧视和不公平的做法予以必要的反击，通过政府的外交努力以及向对方施加压力，避免对方发动保障措施以及削弱对方发动保障措施的力度。即使对方发动保障措施是合理的，也要积极与对方谈判补偿问题。在加入WTO后则可将相关争议提交世界贸易组织进行处理。为此，有必要尽快培养一大批谙熟WTO规则的经贸法律专才，特别是国际贸易反倾销与保障措施相关知识的人才。
2.开通信息渠道，建立预警机制。利用先进的网络技术和电子商务，政府有关部门要跟踪一些产品的进出口贸易，尤其是进口与出口激增、进口与出口价格急速变化的产品；贸易主管部门、国内相关产业主管部门之间建立联席会议机制，及时相互通报产品国内生产、销售与进出口贸易情况；相关企业的行业组织如进出口商会、行业协会及时通报、提供有关情况。政府部门做好对企业的服务，政府和企业都要掌握世贸组织规则，共享各种资源，更好地建立预警机制，在贸易争端发生之前、发生之际尽快提出各种可能的预处理方案。当由于外国的进口产品大量涌入到我国，对我国的企业造成严重损害或严重损害的威胁时，我国的企业应该将自己由于外国产品的大量涌入而遭受损害的详尽材料提交我国政府的有关机构，以便在非常紧急状态下，政府能快速做出反应判断，及时动用保障措施以保护我国的民族产业。
3.尽快建立健全运用保障措施的有效机制。为了合理运用保障措施，根据WTO《保障措施协议》及相关协议，结合我国产业发展的具体情况，并借鉴WTO成员的经验，尽快制定我国的《保障措施条例》。该条例应该是可操作、实用性的法规，它应列明保障措施的内容、实施保障措施的机构、保障措施的调查方法、认定实施保障措施的条件和标准等，以便对国内产业的保护法律化、规范化，并与《保障措施协议》等WTO有关规则相适应。同时尽快着手建立保障措施的组织机构，以反倾销、反补贴措施框架下的产业损害调查与裁决为基础，修改并完善现有《产业损害调查与裁决委员会听证规则》，把保障措施与反倾销、反补贴措施综合起来运用，使之适应全面开展产业损害调查的需要。
［收稿日期］2001-09-10