国际化视野下在华境外非政府组织管理新探
马凌霁， 陆 晶
（中国人民公安大学国际警务执法学院，北京100038）
摘 要： 当前公安机关对在华境外非政府组织的管理中，与其他主管部门和主管单位之间的协调明显不足，彼此之间权责不明晰，存在管理漏洞。在全球化的背景下，管理境外非政府组织的方式与手段也应有所改进，与国际社会接轨。为促进管理的协调性，提出构建管理境外非政府组织的行政协调机制，在这一机制中，通过权力义务配置明确每一主体的职责与权限，并在权力和义务均明确的前提下，配以系统化的沟通体制和法律体系，减少管理壁垒与冲突，明确各部门职责及如何进行权利义务的配置，通过部门与职能的整合避免管理的碎片化，实现有效管理的同时，也为在华境外非政府组织的发展创造有利条件。
关键词： 境外非政府组织； 国际化； 行政协调
一、引言
受国际化与全球化浪潮的影响，国际上有诸多非政府组织不断发展起来，数量多且发展迅猛，同时，在华境外非政府组织数量增多，所谓在华境外非政府组织，是指在境外没有根据政府协议而进行注册登记后、或是在境外已经组建成立而到我国境内之后再进行注册登记、在我国境内开展活动的、不以营利为目的、致力于实现社会效益的社会组织。这些境外非政府组织流动性较强，在给我国经济社会注入活力的同时，也给国内的管理工作带来了挑战和困境，例如由于在华境外非政府组织活动的范围较广、活动具有跨区域性的特点，因此不同地域管理机关在管理过程中容易产生推诿责任或是分工不清的问题。或是在同一区域内，公安机关与业务主管机关之间在管理境外非政府组织时，存在职能交叉、机构重叠，甚至由于多头管理的双重管理体制而造成推诿责任，从而导致各自权责不清，管理效率不高。如果仅依靠当前的管理方式与手段，很难适应在华境外非政府组织当前的发展状态与国际化的趋势。因此，要对其进行有效管理，就需在境外非政府组织的管理机关之间构建起行政协调机制，行政协调机制是一种为了实现行政管理中内部协调、人际关系协调以及行政系统与外部环境之间的协调等既定目标，推进彼此促进和联系而设立的一系列相关联的体系与制度。这一协调机制不仅是完善管理手段从而实现对境外非政府组织有效管理的要求，也是推进管理方式与国际接轨的要求。而这一协调机制要解决的关键问题就是权力与义务的配置问题。对管理机关来说，其管辖权力不应仅局限于某一地域，而是应将管辖权力延伸至地域之间，也就是如何在各地方之间构建协调机制，从而增加对流动的境外非政府组织的无缝对接式管辖。对在华境外非政府组织来说，其也具有来华之后及时向管理机关报备、及时登记注册等义务。这样的权力义务共同支撑起在华境外非政府组织管理的行政协调机制。
关于境外非政府组织管理的国内文献中，赵环认为我国当前的《境外非政府组织境内活动管理法》缺乏实施细则，因此应进行整合吸纳[1]。陈晓春认为要对境外非政府组织进行跨文化的研究与管理，实现其人力资源的本土化，使境外非政府组织与政府建立起合作关系[2]。袁晓宏认为当前公安机关管理在华境外非政府组织存在临时活动备案难、对境外非政府组织认定难、业务主管机关和登记管理机关之间缺乏协同理念等问题[3]。郭徽认为影响在华境外非政府组织管理的因素除立法层次低之外，还有公安机关工作存在缺陷，如缺乏协调合作与紧迫感[4]。潘素梅认为要实现境外非政府组织的公益性积极作用、对其消极作用进行约束，需公安机关转变理念，完善相应配套机制和管理准则，加强信息管理[5]。关于境外非政府组织对中国的影响，刘贞晔认为境外非政府组织在世界和平与安全、环境治理、经济发展以及人权保护等方面都发挥出了积极作用[6]。顾建光认为在华境外非政府组织可以起到提供信息咨询、监督政府行为、协调不同利益冲突等作用[7]。韩俊奎认为境外非政府组织拥有数量庞大的志愿者，资金筹集快、运作效率高，因此在抢险救灾工作中拥有不可小觑的作用[8]。由相关文献可以得知，境外非政府组织在我国经济社会发展中具有日益不可替代的作用，但当前管理在华境外非政府组织的过程中存在诸多协调方面的问题，因此有必要研究如何在业务主管机关和登记注册机关之间以及管理机关和境外非政府组织之间构建起协调机制，提升管理效率，也为境外非政府组织创造良好发展环境。综上所述，上述文献从不同方面对在华境外非政府组织的管理进行论述，也从微观层面对境外非政府组织的管理提出有效对策。但也存在不足之处，例如一些研究仅仅是就某一地域或是某一类境外非政府组织而开展的，不具有全国的普适性。再例如所谈到的分类管理是建议从性质和目的上进行区分，但随着社会的发展形势的变迁，来华境外非政府组织数量和种类都在变化，这种分类方式就显得单一。
二、在华境外非政府组织管理现状
在境外非政府组织法治化管理方面，根据我国境外非政府组织办事服务平台的数据统计，截止2018年12月31日，已登记的境外非政府组织代表机构共有402个，所在国家和地区排名前五的分别为美国、香港、德国、日本和韩国。在这些代表机构中，选择最多的注册地分别为北京、上海、云南、广东、辽宁。在其代表机构中，数量排名前五的业务主管单位分别是民政部门、工商部门、教育部门、计生部门以及人民团体。而这些境外非政府组织从事业务活动领域最广的分别是经济、教育、扶贫、卫生和环保[9]。
在管理体制方面，我国一直沿用的是双重管理体制，所谓双重管理就是境外非政府组织要同时接受来自登记管理机关和业务主管机关两方面的管理。登记管理机关对境外非政府组织进行定期性管理，即在一定的时段内进行管理，这包括对境外非政府组织实施年度检查、对其违法行为进行查处以及防范性处罚；业务主管机关则对境外非政府组织进行经常性管理，包括境外非政府组织登记前的审查、指导监督其依国家法律政策开展活动、协助登记管理机关查处境外非政府组织的违法行为。
这样的双重管理体制尽管在改革开放初期起到了规避政治风险、有效监管的作用，防止了一些境外非政府组织的恶意渗透活动，起到了保护国家政治安全的作用。但随着境外非政府组织种类的增多以及社会发展的需要变化，双重管理所形成的“高门槛”，导致准入成本过高，大量境外非政府组织不愿主动进行登记注册而游离于管理之外。如前所述，在我国开展活动的境外非政府组织分散于诸多省份之间，有一些还有较强的流动性，而在这样的双重管理体制之下，登记管理机关与业务主管机关之间缺乏互动沟通、不同地域登记管理机关间也同样缺乏联系。同时在这样的双重管理之下，公安机关与业务主管机关之间职责的交叉与模糊地带较多，尽管有分工，但没有哪一机关进行实质管理哪一机关进行形式管理，因此往往由于协调不力而进行着重复劳动。因此，有必要对这一双重管理体制进行变革，在公安机关与业务主管机关间建立协调机制，发挥配套措施的作用，厘清登记管理机关与业务主管机关之间的职责分工。
三、在华境外非政府组织管理行政协调机制构建面临的困境
（一）多元的管理主体之间缺乏联动，没有专门机关予以协调
所以说，阅读其实是件没有门槛的事，就算是还没有认字的孩子，也能从图画里享受到阅读的乐趣。我个人的阅读体会是，不同档次的书，都可以自由阅读；人在不同的时候，需要阅读不同的书籍。课外阅读应该是一种轻松阅读。不要把课外阅读当成一件很严肃的事情，否则会让人感到索然无味，甚至畏惧。
根据整体性治理理论，政府的一个重要功能就是沟通，沟通是政府工作的重要工具。而当政府层级过多或是机构重叠、职责不清时，就容易因信息的不对称而产生“信息孤岛”现象[13]。因此，要保证在华境外非政府组织管理的行政协调机制有效发挥作用，就需建立起管理机关间的沟通机制。可以考虑在各级管理机关中都建立信息协调小组，由各级公安机关担任小组负责人，收集每一管理机关在管理中所掌握的境外非政府组织的动态以及发现的问题、遇到的难题，并定期举办座谈会和通气会，统一协商，共同解决问题。
（二）管理境外非政府组织存在明显的“碎片化”特征
而在各管理机关协调的基础上，也不能忽视公安机关内部各部门的信息沟通和协调。首先，公安部境外非政府组织管理办公室负责就境外非政府组织管理制定方针政策，同时对一些活动范围广或国际影响力较大的境外非政府组织直接行使管辖权力；地方各级公安部门境外非政府组织管理办公室则专门负责本地区的境外非政府组织管理工作。除此之外，可以在各级管理机关中建立沟通交流的联席会，并对联席会的召开时间、每年次数、内容、议程等都进行明确规定，并对每个管理机关在联席会中应尽的职责作出规定，自觉接受监督。
（三）管理机关在区域之间缺乏协调与联动
来华的境外非政府组织大多不会仅在一个区域从事活动，其活动范围会涉及到不止一个城市或省份。但是当前各个省份之间也没有建立起管理的协调机制，也缺乏合作意识，这容易使一些境外非政府组织在一个省份注册登记失败后又变换身份到另一个省份去尝试注册，有一些甚至不注册而在各个省份之间不断流动，从而逃避管理机关的管理[11]。这也容易带来不同地域管理机关间产生推诿责任的现象。例如一个在上海注册的境外非政府组织，之后又到云南省开展项目活动，但在云南时产生了违法行为，那么此时应由注册地的公安机关查处还是由活动地的公安机关查处？二者能否协调？这都是协调机制需要解决的问题。
（四）法律体系不完善，可行性低，致使协调机制一直未能拥有法律地位
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四、在华境外非政府组织管理行政协调机制的构建路径
（一）在管理机关中建立专门的协调机关，通过归口管理给予该机关宏观协调的权力
面对当前管理在华境外非政府组织“政出多门”的现象，亟须在管理体系中建立一个专门统筹负责协调各方的机关。当前诸如越南和印度等在境外非政府组织管理方面都颇具成效的国家，都建立了专门的协调机关来从宏观上进行协调，例如越南所成立的“非政府组织事务委员会”，针对各管理机关在管理中出现的协调困难问题而专门予以解决[12]。而具体到我国，由于公安机关是管理在华境外非政府组织的“源头机关”，所以可以将公安机关设置为这一专门的协调机关。即在中央层面，由公安部境外非政府组织管理办公室牵头负责，成立中央管理小组，中央层级的境外非政府组织管理机关如出现权责不清、管辖冲突等问题时，公安机关管理部门应及时发现问题及时解决。在地方层级，也应由地方各级公安机关作为统一的协调机关，牵头成立地方各级管理委员会。而当一些境外非政府组织跨区域活动时，应由中央层级的管理委员会来管理，避免出现政出多门的乱象。
在华境外非政府组织管理分别有公安机关和业务主管机关，而在业务主管机关中又包括工商、民政、国安、外事等诸多部门，这样多元的管理主体就必然导致沟通困难，每个管理主体都不能及时将其所掌握的信息与动态反馈给其他机关。尤其是当涉及到业务主管机关时，由于协调机制的不健全，且对业务主管机关的分类也过于模糊，所以就容易形成机构重叠、职能交叉，再度带来管理混乱的问题。并且在这样的管理状态下，有一些管理机关抱有“有利益就多管，没有利益就少管甚至不管”的心态，推诿责任，最终使管理工作在恶性循环中丧失活力。同时这种状况也会给境外非政府组织造成困扰，使其最终只能一直处于脱管状态。管理主体多元所带来的另一个问题就是缺乏统一的协调和管理机关，因此当出现管理的冲突而需要协调时，每个管理机关都缺乏主动性，最终很难在最短的时间内实现协调，导致即便建立起了协调机制但仍难付诸实践。根据从公安部境外非政府组织管理办公室的官方网站上所检索到的数据，2018年全国34个境外非政府组织管理办公室仅仅召开过部门间交流座谈会67次，而这为数不多的座谈会也只涉及到民政、工商等极少数部门，这就导致信息资源利用效率低，信息交换不及时。
（二）通过构建系统化的沟通制度，促进管理机关尤其是不同地域间管理机关的交流
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在华境外非政府组织从事活动时，所面对的工作对象以及合作对象都是广泛的，要实现对这些境外非政府组织的充分管理，就应在管理机关间促进实现合作和交流，建立制度化的沟通体系。但事实却是，在管理工作中，公安机关时常处于弱势，一些本应由公安机关行使的诸如注册、登记，都由其他管理机关先行行使了，但公安机关同这些机关之间却没有建立沟通机制，信息交流的匮乏更使彼此缺乏联动，淡化自身本应具有的职责，最终导致管理的“碎片化”[10]。“碎片化”同时还表现在上下级协调不足上。在华境外非政府组织有很大一部分都是在农村地区开展活动，但无论是公安机关还是业务主管机关，都缺乏上下级之间的协调机制，没有形成稳定的汇报制度，上传下达存在障碍。
虽然我国目前已经颁布了《境外非政府组织境内活动管理法》，在这部法律中尽管对各管理机关的职责进行了规定，但却没有规定配套措施，缺乏实际可操作性。关于管理机关之间具体如何分工、如果出现管辖矛盾与冲突时如何协调、如何构建管理机关之间的协调机制促进管理的高效化等，在法律中均没有明确的规定。这种缺失就使在管理实际中各管理机关即使想要协调，也会由于缺乏法律依据而感到无所适从。
随着物联网技术的快速发展，射频识别(Radio Frequency IDentification, RFID)技术因为可以实现实时无线数据采集而被广泛应用于物流、资产追踪、设备监控等领域[1]。
（三）对跨区域流动的境外非政府组织，应明确相关管理机关的权力
对于流动性较强的境外非政府组织，首先应明确，无论是注册地还是活动地的管理机关，都可对其行使管辖权，但应以注册地管理机关为主，因为注册地管理机关往往掌握其来华第一时间的动态，也是对其信息掌握最全面的。同时，为避免注册地和活动地管理机关之间产生信息不对称现象，因此应建立全国性的境外非政府组织信息库。当前有一些境外非政府组织较为集中的地区都已建立起本地区的境外非政府组织信息库，如上海的涉外民间组织信息管理系统，以这一系统为代表，当前一些地区所建立起的信息库虽然在管理境外非政府组织方面起到了一定协助作用，但由于与中央缺乏对接和有效联动，并且系统自身也缺乏严密的逻辑性和时效性，所以还有较大的改进空间[14]。因此，要建立全国性的在华境外非政府组织信息库，应着重考虑到以下两点内容：第一，信息库应确保其全面性，从内容上来说，不仅要涵盖境外非政府组织的名称、国别、性质、宗旨等基本信息，还应包括其年度检查报告和年度工作报告，从时效上来说，信息库内容应及时更新，境外非政府组织的相关重大活动也应及时上传，从而有利于管理机关对之实行合理的分类管理。第二，注重对信息库进行定期的维护与更新，及时进行信息的反馈与追踪，避免管理过程中出现失误。
（四）在法律中对管理机关的权力进行明确划分，增加协调机制的内容
在《境外非政府组织境内活动管理法》中，对公安机关和业务主管机关具体可行使哪些权力进行明确规定，可增加公安机关协调各机关管理工作的权力，以及上级公安机关对下级公安机关所管辖的流动性较强境外非政府组织的管辖权力。除此之外，可在《境外非政府组织境内活动管理法》中，可以增加“管理协调”这一方面的内容。在纵向上应明确规定上下级公安机关在管理境外非政府组织时，是绝对的领导与被领导的关系，下级公安机关应多询问、多请示，主动与上级公安机关加强联系。在横向上，也应明确规定公安机关与业务主管机关各自是何性质，如何划分职责，以及业务主管机关内部各部门如何划分职能，例如民政部门可以着重负责公益性质的境外非政府组织，宗教部门可以着重负责宗教类境外非政府组织，科教部门着重负责教育类的境外非政府组织等。同时，在法律中也可以增加“协调机制”的内容，规定公安机关为协调机关，并规定在什么样的条件下可以启动协调机制，协调机制如何发挥作用等。另外，在完善内容的基础上，也应提高法律的适用性和可操作性。首先，关于境外非政府组织登记注册、年度检查等工作应作具体详细的规定，避免不同管理机关因理解偏差而出现分歧，可以考虑推出模板。其次，可将完善后的法律制作成手册向各管理机关进行发放，更好地对法律内容进行理解。
（五）明确义务配置
在对管理机关权力进行合理配置的基础上，在华境外非政府组织管理的行政协调机制要解决的另一个问题就是义务的配置。这里的义务是就在华境外非政府组织而言的，在这一协调机制中，境外非政府组织应尽到来华之后自觉及时注册登记、如开展跨区域活动时，主动向注册地及活动地管理机关报备的义务。同时，为避免管理机关的管理出现误差，境外非政府组织也应定期向管理机关进行工作报告，并将在管理过程中所发现的管理机关存在的问题及时上报，与管理机关加强交流合作，主动参加管理机关所召开的通气会，主动提出意见建议，在为境外非政府组织管理提供便利的同时，也为其自身在我国境内开展活动创造良好条件。
参考文献：
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A New Probe into the Management of Non-Governmental Organizations Abroad in China from the Perspective of Internationalization
MA Ling-ji， LU Jing
（People's Public Security University of China，Beijing 100038）
Abstract： Under the background of globalization，the way and means of managing non-governmental organizations abroad should also be improved and be in line with the international community.In order to promote the coordination of management，it is proposed to construct an administrative coordination mechanism for the management of non-governmental organizations abroad.In this mechanism，the responsibilities and powers of each subject are clearly defined through the allocation of powers and obligations，and on the premise that powers and obligations are clear，with a systematic communication system and legal system，management barriers and conflicts are reduced.To clarify the responsibilities of various departments and how to allocate rights and obligations，avoid fragmentation of management through the integration of departments and functions，achieve effective management，and create favorable conditions for the development of non-governmental organizations outside China.
Key words： overseas NGOs； internationalization； administrative coordination
中图分类号： D813
文献标识码： A
文章编号： 1671－9743（2019） 08－0043－04
收稿日期： 2019-06-18
基金项目： 中国人民公安大学基本科研业务费项目“一带一路视角下我国非政府组织国际化策略研究”（2018JKF502）。
作者简介： 马凌霁，1995年生，女，山西运城人，硕士生，研究方向：涉外警务，非政府组织管理；陆 晶，1972年生，女，吉林长春人，教授，博士，研究方向：涉外警务。
标签：境外非政府组织论文; 国际化论文; 行政协调论文; 中国人民公安大学国际警务执法学院论文;