中国公共预算管理改革的制度演化与路径选择，本文主要内容关键词为：中国论文,路径论文,预算管理论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如果从1999年启动新一轮预算改革算起，至今已然走入了第九个年头，尽管改革的成就已有目共睹，预算制度之于现代公共治理的重要意义，也日益得到广泛共识。然而，在现实中，仍有许多常话常新的问题，总是困扰着我们：为什么涉及无数纳税人千百亿资金的公共预算，没有能够引起广大公众的足够关注?为什么政府预算在某种意义上演变成了“政府自己的预算”，距离“依法用好百姓钱”的目标，总还存在或多或少的差距?中国公共预算改革的未来之路，到底该怎么走?
根据世界银行的观点，中国预算改革采用的“零敲碎打”的方法，与中东欧和前苏联等转型国家的改革已经采用或正在采用的方法相比，略显逊色(黄佩华、迪帕克，2003)。从，这个意义上说，预算改革走到今天，已经到了必须拿出一份相对清晰的“路线图”的时候了。在这份路线图上，需要较为清晰地“标绘”出预算治理结构转型的“方向标”，“布局顺序”、“关键节点”与“目标到站”。也就是说，需要进一步厘清预算改革的布局次序与道路规则。
一、中国公共预算改革的制度演化特点
就新一轮预算改革而言，在改革次序“孰先孰后”的问题上，呈现出这样几个特点：
第一，在理论指导与实践探索的次序问题上，预算改革的启动，主要源于立法监督机构和审计部门的外部推动，这导致改革缺乏必要的理论创新支撑。1999年6月，审计署《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》和全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》中，针对财政预算管理中存在的问题，就进一步改进预算管理工作提出了明确要求。由此拉开了20世纪90年代末期中国公共预算改革的序幕。
就预算制度变革的逻辑起点而言，似乎更多地出于外部立法监督机构的推动，而并未经过理论上的周延论证。近年来，理论上也不乏对公共预算理论创新的探讨，但大多呈现“事后追溯”的特点，在某种意义上具有“以实践催熟理论”的色彩。尽管中国公共预算在改革步骤与操作手段上，采取逐步探索、渐次推进的策略是相对现实的，然而改革的理论基础却不能逐步过渡、游移不定。
第二，在总体治理结构与局部具体操作上，更加侧重于技术路线上的规则与程序改革，缺乏对整体治理结构的综合考量。结合中国预算管理的现实，在改革之初相对薄弱的管理基础上，以渐进的方式，重点解决诸如部门预算编制流程、国库收付制度操作规范等程序层面的问题，自然是符合国情的现实选择。然而，当技术层面的改革基本完成之后，适时引向更深层次的运行机制改革，似乎是改革取得成功必须跨越的“藩篱”。
然而，不得不承认的是，中国预算改革似乎存在着这样一种倾向，那就是如果预算程序是合理的，其结果也将是正确的。然而，近20年来，诸多发展中国家引进了国际组织推荐的标准预算方法与规则，却未能取得满意的效果。这恰恰说明，单纯依靠良好的预算程序，仍旧可能会产生不良的预算结果(爱伦·希克，2000)。近年来，财政收支审计中所暴露的预算管理中屡屡发作的种种“顽疾”，也与这种过于强调技术路线，而忽视整体治理结构转型的改革路径不无关系。
第三，在改革突破口的选择上，大体沿用了“先易后难”的逐次推进方式，增大了后续改革进一步战略展开的难度。这一轮预算改革，是从部门预算、国库改革和政府采购等领域展开的，而作为基础性工作的“政府收支分类改革”，却由于种种原因直至2006年2月方始出台。而政府收支分类改革，恰恰是预算管理变革的基础性技术支撑平台。
并且，我国的政府收支分类改革似乎更多参照了IMF于1986发布的政府财政统计体系。但是，随着联合国国民账户体系(SNA)1993年版的发布，国际货币基金组织在征求各国意见后，于2001年正式发行了新版的《政府财政统计手册》，使得国际货币基金组织的财政统计核算体系与联合国国民账户体系的新标准保持一致。2001年新版的《政府财政统计手册》较大的变化是，记录交易和其他经济流量的时间，改由权责发生制原则确定。然而，我国现行政府会计体系基本上采用的是完全收付实现制，至少在短期内还不具备过渡到权责发生制的现实基础。这种现实国情难免在一定程度上，妨碍了我国的政府收支分类改革向国际政府财政统计最新口径靠拢的进程。
第四，在政府治理的纵向层级上，具有地方先行的“倒逼机制”的特点。当前的预算改革，首先是由以河北、广东、天津等为代表的地方政府率先推动的，并大体形成了“制度规范型”和“阳光财政型”两大地方预算改革主流模式(马蔡琛，2006)。如果从整个政府治理模式的视角来考察地方政府预算管理创新的现实意义，地方政府预算改革积极性的调动，对于中国政府治理结构的长期演进所产生的影响将是非常深远的。
第五，存在着政府部门资金配给自由裁量权扩大的倾向。在政府公共治理模式中，增加公共管理的透明度，革除“暗箱操作”，发展政府与民间的合作伙伴关系，逐步实现政府、社会、公民的共同治理，已成为各国政府治理的发展潮流。在中国预算管理改革中，预算透明度的增加和“暗箱操作”的减少，已是有目共睹的事实；但由于利益相关主体的共同治理模式还有待继续完善，也就未能通过构建更为完备的监督制衡机制进一步约束有资金分配权的部门(如各级发改委)预算资金配给中的自由裁量权。①在当前的中国预算管理改革中，预算资金结构性配给的自由裁量权，不仅未能受到应有的约束，反而呈现日趋扩大的倾向，严重肢解了预算管理的统一性。
在现行预算模式下，各级预算内资金中，资本性基础设施建设投资的年初计划由各资金使用者提交给同级抑或上级“发展与改革委员会”，各级财政部门确认总体的资金规模，而具体的资本性支出项目的优先次序，则由各级发改委决定。从而导致各级预算中基础设施建设等资本性支出预算的预留资金比例过大，人为地形成了某些享有预算资金再次分配权的“第二财政部”。②
众所周知，就一个政权体系而言，预算管理的职能是不容肢解的。有预算资金分配权的部门所掌握的权力日益膨胀，严重破坏了公共预算的完整性，肢解了预算管理的统一性，妨碍了构建统一的公共财政框架的进程。
二、走向“共同治理”：中国公共预算改革的路线图
近年来，在与财政预算实际部门接触的时候，时常听到对于深化预算改革感到困惑与迷茫的抱怨，甚至也不乏有“预算改革高潮已经过去”的说法。尤其是近年来，所得税共享改革、出口退税地方比例负担改革等一系列财政体制的变化，影响了地方政府对于财政体制演变的政策预期。许多地方政府总担心今后还会继续被“动了自己的奶酪”，这也增加了预算改革纵深推进与后续展开的难度。在这样的时代背景下，预算改革次序“孰先孰后”的问题，再一次呈现在我们面前。在尝试回答这一时代命题的时候，需要谋划的事情大致有这样几件：
1.在理论创新上，逐步改变预算管理研究在国内财政学研究中的边缘化地位，重构以公共预算为核心的转型期公共财政管理体系。如果将我国的预算管理改革进一步融入当代各国公共治理模式变革的宏观背景加以考察，可以发现，20世纪90年代后期启动的公共预算改革，并非仅仅是一个历史事件，也同样顺应了增加公共管理透明度、逐步实现民主政治下政府“善治”的时代潮流。在整个公共治理结构中，公共预算构成了现代公共管理的核心与关键。没有良好的预算管理，就不可能有良好的公共管理；没有雄厚财力的支持，公共管理也将难以为继。正如西方学者所指出的，预算作为政府的生命和血液，如果我们不说“政府应该怎样做”，而说“政府预算应该怎样做”，就可以更清晰地看出预算在政府公共治理中所起的核心作用。近年来，东西方各国的公共管理改革，都将预算改革作为重点之一。
长期以来，国内对预算管理问题的研究，大多从经济学的视角展开分析。在国内政治学和公共行政学界，预算问题则是一个少人问津的领域。然而，经济学受自身学科的局限，往往只能从资源配置、收入分配、经济稳定等相对狭窄的视角来分析预算问题，难免忽略预算所具有的管理工具和政治特征。当代中国预算管理改革，从政治文明建设这一高屋建瓴的角度，以及政府治理工具和管理手段的具体操作层面，对公共预算管理(乃至整个政府公共治理结构)的研究，将会填补我国公共财政研究的空白，也很可能成为今后财政学科发展的未来方向。
2.尝试改进由财政部门“单兵推进”预算改革的格局，构建具有“纵深体系”的共同治理结构；在继续鼓励地方预算管理制度创新的基础上，适时推进整体政府治理转型的配套改革。所谓共同治理结构，不仅包括政府预算部门、使用预算资金的各部门，还包括立法监督机构和审计部门，也包括新闻媒体与广大纳税人。应该说，只有建立了一个全社会都来关注公共预算的氛围，相关政府治理结构转型的配套改革后继跟上，中国预算改革才具有可持续的生命力。其关键性“节点”包括以下三个方面：
(1)总额预算控制。总额预算控制是年度预算法案权威性的体现。因此，需要切实提高年度预算编制与执行的准确性与刚性。尽可能杜绝预算超收现象，今后财政收支审计的重点，也应该适度向超收资金的使用倾斜。
(2)年度预算的分部门审议。从广东等地预算改革的经验来看，也只有走到分部门审议这一步，才可能揭示出预算管理中的许多深层次问题。部门预算改革的推进，已经为年度预算报告的分部门审议，提供了重要的技术支撑，实施立法监督机构对年度预算分部门表决的条件已基本成熟。
(3)赋予各部门较多的预算资金配置权能。应该说，预算资金如何才能用在“刀刃上”，只有具体的资金使用者才最清楚。从这个意义上讲，需要把预算资金在“人员经费”、“公用经费”和“项目支出”之间以及各项支出内部的具体配置权能，“归还”给各部门。也就是说，“各部的部长就是自己的财政部长”。我们相信，只要审计部门的外部监督和绩效审计能够加以适度的配合，这样做的风险应该不会是很大的。
3.按照正确的顺序推进“三部曲”式的预算规范化进程。当我们从政府治理的视野中，探求中国公共预算制度建设的未来道路时，这样一种大体分作“三步走”的改革思路，似乎是相对具有可操作性的。
首先，全面推广各级人大代表政府预算解读的知识普及，提升立法监督机构的预算管理权威。在中国，尤其是某些省以下人大代表的政府预算管理水平，相对于成熟市场经济国家而言，还是存在一定差距的。因而，尤其需要普及基层人大代表的预算管理与预算审查知识。
其次，在地方人大系统内部，建立预算审议专家咨询机构，由具有丰富经验的预算管理专家和学者协助人大代表审查政府预算。即使人大代表对公共预算问题有一些了解，也还是不大可能拿出大量的时间去研读每一年的财政预算报告。因此，公共预算改革的第二步应该是，在各级立法监督机构中，建立政府预算管理研究的专家咨询机构。这个专家库应该吸收财政部门的官方学者，但主要还应由来自大专院校、科研院所等非官方色彩的专家组成，以避免带有过多的部门色彩。
最后，尝试推行政府预算报告的结构化审议与分部门表决制度，全面提升政府预算的规范化和法治化水平。目前人大代表对预算的审查，采用的是总体表决的模式，是对预算报告的整体加以表决。在市场经济国家，较多采用的是结构性预算审议。中国部门预算改革，已经具备了分部门表决的技术前提。因而，公共预算改革的第三步就是，在修正案层面上，实行人大代表对政府预算报告的分部门表决制度，就某一部门的预算支出加以专门审议，逐一表决通过。
考虑中国公共预算管理的现实，出于预算改革的审慎性，从地方基层财政率先实行“三部曲”式的预算规范化进程，似乎是比较可行的。据了解，当前在某些地方政府预算审议的过程中，已然引入了结构化审议与分部门表决的初步模式。但在实际操作中，却往往由于代表和委员的意见分歧，致使预算法案审议过程难以按时完成。其实，按照市场经济国家的经验，在财政改革中，需要按照正确的顺序进行改革。所谓“三部曲”式的预算规范化进程，是具有其内在逻辑顺序的，只有大体完成了人大代表的预算知识普及和预算管理专家咨询机构的建设，才有可能推进预算法案的结构化审议与分部门审议表决。
注释：
①这里所说的“自由裁量权”(Discretionary Power)主要借用了法学理论中对行政机构自由裁量权能的界定，是指法律赋予行政机关根据具体情况进行判断，决定其行为的权力。“自由裁量权”的设定目的，在于使行政机关根据具体情况，具体对象做出一个正确合理的选择和判断，从而更加准确地贯彻政府预算管理法律法规的政策意图。
②例如，至2005年底，发展改革委未下达投资计划，结转下年国债投资58.25亿元；已拨付的国债投资有22.81亿元结存在南水北调工程项目，未投入使用．2005年度，对于354.4亿元中央预算内投资，发展改革委年初下达计划267.37亿元，扣除其中含有的可行性研究报告尚未批复和“打捆”项目22.98亿元，以及未细化的投资1.67亿元，实际落实到项目242.72亿元，占当年中央预算内投资的68％，未达到“有预算二次分配权的单位年初下达预算要达到当年预算75％以上”的要求。资料来源：中华人民共和国审计署审计结果公告2006年第5号。
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