农业项目绩效审计特点探讨与运用举例，本文主要内容关键词为：绩效论文,农业论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前农业项目是国家财政倾斜的重点，也是审计工作的重点，实行农业项目绩效审计对发展高效农业项目，促进农民增收，促进各农业项目的健康发展有重要意义。结合农业发展项目绩效审计工作，总结审计实践中的一些做法和经验，本文重点对农业项目绩效审计实践中有特色的审计程序、审计方法、审计标准、审计评价等进行分析和探讨，并举例说明在具体审计实践中如何运用。
一、审计程序
首先，是明确审计责任。农业项目单位对所提供的与农业项目相关的所有资料及其他证明资料的真实性、完整性要作出书面承诺，审计机关的责任是对其进行审计调查并出具审计调查报告。
第二，明确审计初步调查内容。如该农业项目计划建设期，项目协议总投资额，于何时正式启动，何时完工并出具完工报告。截至审计日，共完成多少农业项目如水产养殖、畜牧养殖、农畜产品加工和服务体系等多少子项目，实际完成总投资额等。
第三，明确农业项目审计内容。农业项目主要问题是投资布局不合理、建设规模不合理，造成损失浪费等问题比较突出，同时农业项目运营亏损现象也很普遍。在这种情况下，同时在有限的审计资源条件下，为了有效地实现绩效审计目标，我们必须对绩效审计的内容适当加以限定，应紧紧抓住农业资金流程这个主线，重点审计由于决策失误、管理不善造成的严重损失浪费问题，可以为国家节约大量资金，及时堵塞漏洞，其效果比一般的财务审计要好得多。从一些发达国家开展绩效审计的情况看，也都将严重铺张浪费和绩效低下作为绩效审计的重要内容。
第四，确定项目审计调查方式、重点和范围。可实地调查各农业项目，可采用抽查法，记录农业项目抽查比例，资金抽查比例。要对各农业项目的立项决策情况、运营管理情况、资金的拨付、使用情况进行调查。确定审计调查的重点，如某审计项目的重点是农畜产品加工类项目和养殖类项目，确定调查涉及的时间范围。
最后，关注后续审计，后续审计调查在绩效审计中具有比其他审计更为重要的意义。一般来说，审计报告的完成，审计建议的提出，并没有达到绩效审计的最终目的。农业项目绩效审计的最终目的，是被审计单位积极落实审计建议，并付诸实施，真正发挥促进提高农业项目绩效的作用。因此，农业项目绩效审计应进行后续审计调查，以便检查审计建议和增效措施的落实情况；同时检查审计建议是否切实可行，及时纠正和改进不切实际的审计建议；测算被审计单位在绩效审计后提高绩效方面取得的成果，从而最终达到促进提高项目绩效的目的。
二、审计方法
1.常用方法
可采用问卷调查和统计分析相结合、绩效审计与财务审计相结合、定量分析和定性分析相结合等方法（下文会举例说明）。可召开不同层次、不同类型、不同部门参加的座谈会，听取各方面的意见、掌握项目实际情况。绩效审计需要获取多方面的大量资料，而不仅仅局限于财务资料。
采用调查问卷的方法，可有效获取与审计事项密切相关的资料，为审计分析和评价提供大量基础数据；同时，审计人员还可能从中发现新的问题和线索。农业项目绩效审计中，审计人员可设计XX套XX张调查表。实践证明，这种方法富有成效。
农业项目绩效审计包含的范围很广，而审计人员又不可能在各方面都具备很深的专业知识。为了能对问题作深刻的分析和判断，一般来说，通过与有关人员的询问、座谈获取信息和资料，对审计极为重要。在农业项目审计中，从不同视角，分别与项目管理人员、财务人员、农业技术人员、农户等进行座谈，他们的看法和意见对审计将很有帮助。
2.农业资金审计方法
上文已说明农业资金是农业项目审计的主要内容。做好农业资金审计就要做到：首先，农业资金审计与财政财务审计相结合，重点关注涉农资金管理的规范性。通过配合财政“同级审”，及时揭示少数地方和部门为解决行政经费不足而随意挤占、挪用涉农资金和地方配套资金不到位等问题，提高资金管理水平。
其次，农业资金审计与工程项目审计相结合，重点关注农村基础设施建设资金投入的绩效性。结合项目工程施工，重点查处有无擅自变更项目计划、虚报冒领项目工程资金和截留挪用支农资金的问题。
再次，农业资金审计与经济责任审计相结合，重点关注项目决策的科学性。将国家资金审计与涉农行政部门主要负责人的经济责任审计项目结合起来，将涉农资金的管理、使用情况、涉农项目的决策依据、程序及其绩效情况，作为评价领导干部决策的重要内容之一，及时发现和揭示涉农资金运行中的领导决策问题。同时，农业资金审计与专项审计调查相结合，重点关注财政专项资金政策的执行及落实情况。要在对重点项目进行立项审计的同时，抓住普遍性、规律性的问题，辅之以专项审计调查。
最后，事前、事中、事后审计相结合。针对农业资金的各环节的阶段性特点，从事后审计向事前、事中审计的转变，采取事前介入，事中跟踪措施，有利于及时发现问题，有效地控制和减少违纪违规问题的产生和发展，充分发挥农业资金的使用绩效。
3.定性定量评价相结合方法举例
(1)项目主要建设目标完成情况评价举例
按照项目的可研报告，审计人员可通过投资实际完成情况与协议投资情况进行对比分析来评价项目建设目标的完成情况。工作底稿表见表一、表二。
表一：20XX年末农业发展项目建设完成情况表 单位金额：万元
项目名称计划投资额实际投资额绝对差额完成投资比例
基础设施及支持服务
(2)项目绩效情况评价举例
根据审计调查的实际情况，审计人员可以从项目社会绩效、项目环境绩效和项目经济绩效3方面进行综合评价。如某审计项目总体上看社会绩效较好，环境绩效尚可，经济绩效较差。具体评价如下：
项目社会绩效，该项目通过推广标准化养殖，共培训各类人员XX人次，更新了农民观念，提高了农民养殖的科技含量，促进了养殖户的技术进步。审计调查的XX县畜牧总产值由20XX年的XX亿元发展到20XX年的XX亿元，增长了XX%。同时，随着养殖规模的扩大，吸引了一批龙头企业投资建厂，形成了集加工、养殖、种植为一体的完整产业链，逐步走上了产业化规模化发展之路，带动了当地经济和社会的发展。
表二：加工项目建设完成情况表 单位期限： 年
项目名称
计划建设期开工日期完工日期拖期
A生猪屠宰加工
D大鹅屠宰加工
C玉米深加工
… …
… …
…
项目环境绩效，项目中的XX个草原区市县改良天然草场子项目在防治当地草场沙化、改良草种等方面起到了积极作用，改良后每公顷产饲草XX公斤，比改良前增产XX%，为当地的畜牧养殖提供了可持续的自然资源。同时，养殖方式由放养改为圈养也保护了耕地和农田，带动了XX小康村等一些地方通过引进生态农业的生产方式，大力开发循环经济，变原来乱堆乱放的牲畜粪便为生产沼气的原料，再将残渣作为肥料用于耕种，不仅净化了农村的居住环境，而且充分利用了资源。但是，部分加工项目因成本过高而未启动污水处理设备，对当地水资源造成一定影响。
项目经济绩效，该项目总体经济绩效较差，尤其是加工项目。XX个加工类项目实际完成投资额XX亿元，截至20XX年末实际产值为XX亿元，占可研报告的XX%；预计利润XX亿元，实际利润只有XX万元，占可研报告的XX%，尚不足支付应还利息。同时，加工项目的绩效不佳直接影响了部分地区养殖项目的绩效。
(3)项目还贷情况评价举例
由于农发项目整体经济绩效不佳、债务主体偿债意识不强和偿债管理机制不健全等原因，使得贷款的偿还情况差，多数贷款本息是由各级财政部门垫付的。截至审计日，XX财政厅已经偿还的XX万元贷款本息（本金XX万元、利息XX万元）。其中，项目单位自身偿还的仅为XX万元，占已还债务总额的XX%。
三、审计标准
在农业项目绩效审计过程中，必须有一个指导审计活动、衡量实际效果、评价绩效优劣的尺度，这就是审计标准，也叫审计依据。如《中华人民共和国审计法》，《审计机关审计事项评价准则》，《贷款协定》和《XXX省农业发展利用世界银行贷款可行性研究报告》，审计署和农业部协商的《农业项目绩效评价指标》等。
具体评价时，定性标准和定性标准相结合。一般将相关法律、规章制度和文件等，作为定性标准，据以对一些非计量因素进行考核及评价。定性标准作为辅助评价标准，是定量标准的综合补充。同时将可行性研究确定的标准、计划标准、行业平均标准、历史标准或专家推荐标准等作为定量标准。
四、主要问题原因分析
农业绩效审计有3个基本要素：一是衡量农业项目的绩效高低；二是分析绩效低下的原因；三是提出改进的建议。下文以某养殖项目绩效审计举例说明如何进行原因分析。
在某养殖项目绩效审计中，审计组针对养殖项目范围大而分散等特点，采取了抽样审计和问卷调查的方式，对养殖项目总体效果进行了推断。审计调查组延伸各类养殖户361户，发出问卷361份，收回问卷336份，其中有效问卷326份，具体情况见图一、表三。
1.经营效果总体情况
如图所示被调查的326个养殖户中有195户通过养殖实现增收目标，占被调查户的59.81%；有125户因经营失败而背上债务或减收，占被调查户的38.34%；6户扣除贷款本息后持平，占被调查户的1.85%。
2.持续经营总体情况
持续养殖5年以上的仅为60户，占调查总户数的18.4%；截至审计日仍在养殖的仅为39户，占调查总户数的11.96%。
3.原因分析
审计调查发现，部分项目可行性研究报告中的设计目标与实际不符。部分养殖户仍按陈旧的传统方式养殖，无法实现项目设计的标准化养殖和现代化养殖，2头户奶牛项目可研内部收益率为39.35%，实际上最高只能达到18%。又如，xx水产养殖基地在选址时没有考虑到所选水域的水质PH值过高、有机物含量低等因素，致使养殖效果根本达不至设计规模。
审计通过问卷调查发现，经营成功的主要原因是资金支持和技术指导，分别占48.72%和25.64%，证明了项目给农民的资金扶持和技术服务产生了较好的效果。经营失败的主要原因是防疫能力差和养殖农户自身对技术吸收能力差，分别占33.6%和24.8%，说明农村养殖方面防疫工作比较艰巨，农民家庭养殖的防疫意识和文化素质亟待提高。审计抽查中发现有的地方管理部门为了减少应由地方配套的资金投入，虚报由地方畜牧部门对养殖户进行技术指导的工作量，尤其是畜禽疫病防治服务和能力欠缺，畜禽疫情时有发生。
图二所示，48.27%的农户认为成功的原因是由于项目的资金支持，而又有18.4%的农户认为因资金不够而失败。审计组通过调查发现：一方面，对单户的贷款规模小；另一方面，农民根本没有相应的配套资金，将贷款资金过多用于土建投资，出现了花钱建舍无钱养畜的现象。农户养殖规模达不到设计要求，无法达到预期经济绩效，影响项目实施效果。如XX生猪养殖项目，养殖户的贷款规模普遍过小，大多在2000元至4000元之间，91户被调查养殖户中只有3户有自有资金投入，占被调查总数的3.2%。
图一：养殖项目经营绩效状况图
农村公共基础设施和支持服务体系长期投入不足，乡村公路、小型农田水利、草场资源保护等普遍落后，制约了世行贷款项目正常发展。如，审计发现，有的地方因农村道路交通状况较差，直接导致鲜奶等鲜活农产品运输困难，成本增加，销售困难，养殖绩效不佳，如XX市长达7公里的奶牛养殖场，因公路不畅很少有人进行养殖，大多数牛舍闲置。
图二：养殖类项目成功失败原因分析图
4.结论
(1)部分养殖项目可研内部收益率大大高于实际收益率。
(2)部分养殖项目立项时没有充分考虑当地资源条件。
(3)家庭养殖项目的防疫等支持服务工作有待加强。
(4)农村公共基础设施滞后，难以实现世行贷款的扶贫效果。
五、审计建议
上文已说明在农业项目绩效审计中，分析出绩效低下的原因后，关键要提出审计建议。下面以某农业发展项目绩效审计为例，说明如何提出审计建议。
1.加大力度盘活闲置资产，减少损失浪费
政府相关部门指定机构，制定可行的制度，采取得力措施，在清理和明晰产权的基础上，加大招商引资力度，通过产权交易市场规范运作，促成闲置资产的盘活，以避免重复建设，减少损失浪费，同时缓解地方财政因项目失败造成的还债压力，使政府和企业卸下包袱，轻装发展。
2.科学引导投资方向，培育多样化产业化组织模式
各级地方政府应积极引导投资方向，重点扶持农业发展中社会绩效和生态绩效显著的项目，如农村公共基础设施建设、国土整治、农村水利建设和生态环境保护等。对经营性项目，要因地制宜培育多样化产业化组织模式，大力发展集约化、规模化、标准化的畜禽养殖小区，积极开展循环经济建设，有效保护农村环境，充分利用农村资源，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，重点培育龙头企业带动型和农村经济组织推动型产业化经营方式，以增强农业的抗风险能力，保证农业发展的稳定性。
3.发挥政府主导作用，强化农发项目技术支持服务体系建设
针对农业发展项目中技术支持服务体系机构不健全、人员素质偏低、技术推广不到位的问题，各级地方政府应强化技术支持服务体系建设，做好机构编制、人员配备、资金保障、科技项目支持等工作，加强农业科技服务，规范农村职业技能培训，切实提高农民的文化素质和科技能力；并根据当地经济发展的目标，充分利用政府资金，增加农业科技投入，提高农牧产品科技含量，并拓宽农民信息和农产品销售渠道。
4.建立有效的担保、还款机制，完善资金管理机制
建议通过财政出资为主、民间筹资为辅的方式创立农村担保机构，委托农村信用社等金融机构对银行贷款实施转贷的商业化运作，完善还贷准备金制度，引入商业性贷款的催还款机制，完善偿债约束机制。完善项目财政管理机制，建立统一的核算标准，加强各级政府部门对项目资金的监督，规范贷款管理，杜绝层层缩短贷款期限并提高利率的做法，鼓励有条件的地方资助极度贫穷的农户或者通过贴息等方式引导农户利用贷款发展相关产业，真正发挥贷款扶贫解困的作用。
5.建立三方决策监督机制，完善中期评价、后评价和责任追究制度
建议建立银行、各级政府、贷款的最终使用者三方决策监督机制，变项目事后的结果性评价为项目建设全过程的决策制约和监督。引入专业机构与专家参与制定的项目评价标准体系和案例库，完善并认真履行中期和后评价制度，根据评价结果追究责任和调整方案，保证项目的效果性和持续性。强化项目单位的责任意识和风险意识，通过项目中期评价及时动态地发现和解决项目实施中的问题，优化项目实施方案，合理规避市场风险。
6.完善项目管理体制，提高项目决策的科学性
完善投资管理体制，解决地方政府要资金、农村缺资金、农民没资金的问题，改变发展改革部门立项、专业部门用钱、财政部门还债的项目管理方式，认真执行外贷项目例会协调机制，建立项目执行通报制度，统一各部门对项目、资金和绩效的管理，明确借用还与责权利的关系。同时，要加强政府农业投资法制化建设，科学界定政府投资的领域和功能，建立和完善立项制度，提高贷款项目的成功率。通过市场机制运营和管理项目，打破行政型投资管理体制，避免政府因短期行为和立项随意性造成的不良后果。特别是要区分加工和养殖等项目的性质，对以盈利为目的的项目要建立“出资人责任制”，明确项目立项、建设、管理和偿还各阶段的主体责任，保障项目的成功实施。
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