金融与财政需优先解决的两个现实问题，本文主要内容关键词为：财政论文,现实论文,两个论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政与金融政策是国家宏观经济政策体系中两个重要组成部分，虽然各有自己为对方不可替代的功能，但因它们的调控对象都是货币资金，故有这样或那样的联系。协调好二者之间的关系，处理好交叉部位的问题，决定着我国宏观经济形势的稳定。
一、统一国债管理政策问题
财政、金融因功能不同，立场各异，因而各有各的管理目标。一个是以最简单的方式、最低的成本为政府的预算赤字筹措资金；一个是在保持货币和信贷供应规模适当、结构合理，利率水平和结构稳定的前提下，为政府债券的发生提供便利。如何能达到两家国债管理政策上的协调呢？关键是统一国债管理政策。具体办法是建立某种专门的组织，专司综合考虑国债的管理问题，这样可做到不偏不倚。
关于国债的管理政策，应该包括以下几方面的内容。
①制定国债的规模、增加国债品种。
国债规模多大为好，值得研究。如果超出人们的购买能力，可能带来不少问题。其中突出的将是政府企业争夺资金及国债市场不景气。维系国债市场供求平衡的支柱是资金供给。鼓励商业银行、保险公司、证券公司、各种基金组织和工商企业等。机构投资者购买债券，是资金供给的重要保证。
国债品种目前还比较单一，基本上是中期（2—3年）的，1994年才增加了少量短期国债。这将使还本付息过于集中且频繁，给财政、银行带来很大麻烦。解决这一问题，有待于机构投资者大规模入市、国债托管系统的建立、国债二级市场发展、及央行公开市场操作的实施。而并不是简单地增售长期和短期品种就能解决的。在通货膨胀的环境中，长期国债能否有市场也值得考虑。因此，必须制定出一系列配套问题的解决办法，使国债品种和期限结构走向多样化、合理化，满足不同层次购买者的需要。
②制定合理的国债利率。
利率的高低，决定着政府筹资成本的高低。关系着国债能否顺利销售。从长远角度看，国债利率应因其信誉和流动性的提高，而比其它任何金融工具的利率要低。但是如果低了，是否会影响销售量呢？就目前情况，可采取浮动利率的方法，随时比照银行存款利率进行调整，在适当条件下，可用保值补贴的办法弥补投资者的损失，以吸引广大投资者。1992年的保值国债的确很有吸引力。国债利率和银行利率谁在前谁在后始终有争议。美国是国库券利率、中长期公债利率分别在银行短期和长期利率中起基准利率的作用。英国和德国是银行同业拆借利率发挥着重要作用。找固定模式是没有的。我们应尽快创造条件，使利率市场化。那样何种利率起基准作用就不那么重要了，而且对投资者将更具有吸引力。
③规范国债交易，建立有序的国债流通市场。
国债的二级市场对金融部门极其重要，因为它涉及全社会资金的分配和再分配，关系到央行开展公开市场操作业务。1990年底，上证交易所成立后国债便开始进入二级市场，但至今市场体系还不健全，倒卖国债的现象时有发生，国债的流通上存在着很多困难。因此，规范中介机构行为，建立健全二级市场交易法规，避免投机倒把现象的发生，严格监督管理国债的交易势在必行。
④调整好国债持有者的结构。
在初级市场，国债持有者能得到控制，但在二级市场，持有者结构就处在不断变化的情况中，这对央行开展公开市场业务具有很大影响。如果国债主要在小额投资者手中，公开市场操作便无计可施。如果主要在金融机构手里，尤其是主要被央行所持有，则货币供应将受到膨胀的压力。目前，我国的国债投资以个人为主，持有者结构不合理，我们应充分发挥银行及其他机构的潜能，让他们参与国债的买卖与交易，成为国债执行、持有和交易主体，为央行实行公开市场业务操作创造条件。
⑤改进单一的债券承购包销方式，引进招标拍卖方式发行国债。
我国的国债发行前10年基本上是使用行政摊派的方式发行。自1991年以来采用承购包销方式发售。这种方式与市场机制还不相适应，具体表现在：固定条件的发售使利率同票面价格的联系固定不变，缺乏竞价机制。承购者只能以承销手续费作为基本的收益形式，不能求更高的利润。引进招标拍卖的发行方式是经济发展的必然选择。招标拍卖就是在金融市场上通过公开招标拍卖推销国债。其特点是：发行条件通过招标，由市场机制决定；拍卖价格采用折价方式，购买价和票面价之间的差价构成投资者的收益；发行成本低，不需支付佣金和手续费。招标拍卖的发行方式充分体现了“高效率，低成本”的原则，与市场经济要求相适应。
⑥推广国债的托管业务。
国债的托管业务可以作为商业银行、信托投资公司、证券公司的一项业务来经营。推广国债托管业务，既能使经营者获得收入，又能使投资者减少风险。
二、建立发展财政投融资体系的问题
财政投融资既具有财政的某些性质，又有金融的某些性质。其财政性表现在：它必须按国家产业政策去进行融资投资活动；不做商业银行的业务；不以盈利为目的。其金融性表现在：资金有偿分配；资金大部分来源于负债；同企业的金大部分来源于负债；同企业的关系是借贷或投资的关系。
根据财政投融资的特性我国国情，我们财政融投资的基本原则应是：①严格限制财政投融资的范围，凡能通过市场融资的，绝对不许依赖财政投融资渠道融资，也就是说政策性银行绝不能从事商业性金融业务。②以国家产业政策为资金运用的首要目标，重点扶植农业，加强基础产业，开发高新技术产业，支持不发达地区的经济开发等。③坚持社会效益和经济效益的统一，力求保本微利。根据其金融性，资金不仅要有偿使用而且资金运用要量力而行，并注重使用效益，加速资金周转，提高增殖率。当前几个需尽快解决的问题：
从1994年三家政策银行的实际运行看，各行基本上如期完成了筹集资金的任务，并基本按国务院规定的投向及规模开展了资金运用业务，切实保证了资金供应。如：国家开发银行计划1995 年发行金融债券758亿元（其中基建708亿元，技改50亿元）， 到期发行任务全部圆满完成；全年承贷的395个大中型重点建设项目， 上半年资金到位率为53%，11底为84%，年末接近100%。再如进出口银行， 根据对已贷项目的分析，其支持出口创汇7.11亿美元， 平均每百元人民币支持出口创汇21.6美元。
但是，国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行建立初期的工作只是发展财政投融资的一个开端，一系列带有根本性的理论问题和现实问题亟待我们作更深入的探讨。
（1）解决筹资渠道过于单一问题。 凡属政策性业务，必须有稳定充足的专项资金来源。但从实际情况看，国家开发银行、进出口银行主要靠发行债券筹资。原因是财政拮据，拨款有限，其它渠道也尚不畅通。如长此以往，势必会使政策性银行陷入困境，因为“借短放长、高进低出”既无法保本，更难求微利。而且目前这种向专业银行摊销政策金融债券的方法也决非长久之计，“倒逼”机制会迫使央行再贷款，从而扩大货币供应量。因而探索筹资渠道不应仅仅在纸上，必须尽快去实践，但是，因今后发行金融债券仍将为财政投融资的一个重要筹资方式，故发债制度及债券的期限须作一定程度的变通。再有，国家开发银行在1994还向区域性银行及非银行金融机构发行了占债券总额15%的金融债券，今后这个比例可适当扩大，因为这种机构一般不承担政策性任务，资金投向上追求高利润项目，所以向其发债等于既扩充了政策性银行的资金来源，又便于加强宏观调控。
（2）提高资金使用效益。 三大政策银行的资金运用业务毕竟刚刚开始，因而暂时难以判断其效益情况，但从其贷款投放来看，潜在威胁已经形成。比如开发银行，一是资金到位过于集中，数量巨大。太强调资金到位，就忽视了项目用款实际需要。二是大多数项目严重超出概算，自筹资金严重不足。先斩后奏项目很多，要么是未批就先开工，要么是未申报就先签约。三是贷款利率一律为9.54%，对企业加速资金周转不利等等。因此，政策性银行的资产业务应当注重经济效益，尤其是在经营之初更应偏重于效益性。
（3）完善委托代理制度。 目前开发银行主要委托建行办理业务，农业发展银行则依赖农业银行办理业务。“银行委托银行”使贷者与借者无法形成直接的信贷经济约束。况且尚未商业化的专业银行自身资金十分紧张，难免有挪用政策性资金的行为。另外代理手续费无标准，不及时到位也导致代理人员积极性不高，致使信贷资产质量难于保证。因此，应尽快制定代理办法，明确代理手续费标准等，以尽快完善委托代理制度。
（4）清理工作。政策性银行成立时， 先接过来的是专业银行卸下的包袱。如：根据国务院的规定，国发银行继承了原“拨改贷”和经营性建设基金贷款的债权，这部分贷款存量估计有1000元。因为产权关系模糊，借款人资格不符企业重组或破产等多方面的原因，这部分资金将难以收回。因此，政策性银行必须将新老债务严格划清，逐笔清理。
（5）速将原专业银行承担的政策性业务分离出来。 目前各地专业银行在当地政府的干预和有关部门的要求下，不得不发放一些经济效益不佳、资金本息难以收回的政策性贷款。这种贷款有很大一部分没有规定相应的资金来源，不得不将以高利率吸收的存款用上，因而致使盈利水平下降。
（6）划清财政投融资与商业银行信用的界限。 财政投融资与商业银行信用既有共同之处，也有差别。其共同之处是两者都是以信用方式实行有条件的让渡资金支配权，而不改变它的所有权。但是两者又有本质上的区别，主要表现在资金运行的主体不同、资金的来源不同、资金的投放领域不同等。弄清二者的差别，才能从质上界定两者的政策界限，使财政投融资沿着自己的轨道健康发展，更好地发挥其宏观调控作用。
（7）协调好与有关部门的关系。
A、与政府的关系。政策性银行虽然是政府的银行， 但不能依赖于政府。政府的职责是引导投资方向，稽核审查经营业绩，在年初为政策性银行确立资金运用的基本政策，年末对政策性银行进行稽核审查。千万不应干预政策性银行的具体业务。政策性银行应享有不受政府干预的自主权，其中包括对政策性项目贷款的自主权、资金配置自主权、贷款项目监控权及资金回收权。
B、与央行的关系。政策性银行必须通过合理的业务划分， 割断政策性贷款与央行提供基础货币的联系。政策性银行应独立于央行，但央行应对其业务进行必要的指导和监督，并给予必要的帮助和支持；同时政策性银行也应尽量与央行的货币政策目标保持一致。
C、与各有关部委的关系。 有关部委作为一个行业的经济与社会发展计划的制订机构，为政策性金融机构在业务方向，具体项目等方面作为指导机构。因此，政策银行必须与他们保持密切的联系。如，进出口银行与外经贸部、开发银行与计委、农业发展银行与农业部。
D、与商业银行的关系。 政策性银行与商业银行是地位平等的独立法人机构，二者之间彼此不能替代或取代，而是相互补充与协作。
（8）策性银行监管要专门化。 政策性银行隶属国务院已经明文规定。然而国务院不可能对其具体业务进行具体确定、监管。政策性银行一般不直接吸储，不具备存款创造功能，因而对货币供应量增减影响不明显，因此央行不宜单独作监管部门。同样，不论是财政部还是各部委都没有能力独担此重任。应建立专门机构，吸纳财政部、各部委及央行的管理人才，对政策性银行实施监管。
（9）政策银行要有政策银行的法。 政策性银行因其业务活动的复杂性、狭窄性、公益性等特点，不能与商业银行执行同一部法律。这一点已为各国的经验所证实。如，日本有《日本开发银行法》、《农业渔业金融公库法》。我国三家政策银行现已都有各自的章程，今后应抓紧制订《政策银行法》、《国家开发银行法》、《中国进出口银行法》、《中国农业发展银行法》等等。