论不同产权结构发展幼儿园的意义及分类管理_幼儿园论文

发展不同产权结构幼儿园的意义及其分类治理探讨，本文主要内容关键词为：幼儿园论文,产权论文,意义论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布以来，“基本普及学前教育”成为当前及未来一段时期我国教育事业发展的重要战略任务，也是破解“入园难”这一迫切民生问题的关键所在。普及学前教育既需要政府和社会的关心与重视，更需要从制度设计和改革上推进。为此，2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（下文简称《意见》）提出“必须坚持改革创新，着力破除制约学前教育科学发展的体制机制障碍”，建立“政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”，对于如何落实这一办园体制，《意见》一方面提出“大力发展公办幼儿园”，另一方面提出“鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园”、“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。”可见，《意见》不仅强调公办园发展，也凸出社会力量办园的重要性，尤其提出发展普惠性民办园，这对于引导我国办园体制向多元化方向发展意义重大。

对照现状，我国学前教育办园体制改革至今，已然出现了多元办园主体和多元办园经费筹资渠道，形成了多种类型幼儿园①，但存在的主要问题有二：一是分类依据的问题。目前典型的分类是对幼儿园进行现状反映式的分类，即有多少种办园主体就有多少种幼儿园，其优势在于分类依据单一、清晰，不足之处在于掩盖了各类幼儿园的本质属性——产权属性，其可能产生的消极影响是不利于在实践中对不同产权幼儿园进行分类管理，更不利于建立相应的幼儿园治理结构②。二是地方政府对待不同幼儿园的态度不同，存在政策和资源歧视，幼儿园因举办主体不同而面临不公平的发展环境。面对“入园难”的现实困境，鼓励多种产权结构类型幼儿园共同发展是当前我国学前教育改革的重要方向。为规范和促进不同结构类型幼儿园的发展，政府需要明确幼儿园产权结构的基本概念及其相应的类型归属，以此作为构建或完善幼儿园治理结构的基础。

一、幼儿园产权结构的概念与类型归属

一切研究要始于概念的准确界定。从产权结构的角度进行分类，首先要明确产权结构的概念。

（一）幼儿园产权结构

在德姆塞茨（Demsetz）看来，“所谓产权，意指使自己或他人受益或受损的权利”。产权（property rights）亦称财产权，其本质上是一种对财产的排他性的权利，确定某人对某项资源的特定产权意味着排除其他人对该资源的特定产权。产权是一组权能，包含狭义的财产所有权（ownership right）、使用权（use right）、收益权（right to income）和转让权（right to transfer）。各项权能具有可分解性，可以合一于同一个主体，形成一元产权结构；也可以发生分离，由不同主体分别拥有，形成多元产权结构。因此产权结构就是指产权的权能发生分离的方式和组合关系，不同的产权结构形成不同的产权关系（见图1）。

幼儿园产权亦称幼儿园③的财产权，是幼儿园财产（包括物质形态和非物质形态的财产）的拥有者排他性地使用财产、获得财产收益、转让财产的权利。完整意义上的幼儿园产权是包括狭义所有权（或称为归属权）、使用权、收益权、转让权在内的一组权能束。幼儿园产权内部各项权能可以有不同的组合形式，从而产生不同的产权结构，形成不同的产权关系，因而幼儿园产权结构是指幼儿园产权各项权能的不同程度的分离及其相互之间的组合形式。

（二）幼儿园产权结构类型

根据幼儿园产权内部各项权能是否发生分离，可将幼儿园产权结构分为各项权能合于一体的一元产权结构和各项权能分离后由不同主体行使的多元产权结构。在一元产权结构中，根据产权拥有者的社会属性不同，分为国有产权结构幼儿园和私有产权结构幼儿园。在多元产权结构中，根据产权权能的领有者之间社会属性相同或不同，分为社会属性相同的同质多元产权结构幼儿园和社会属性不同的异质多元产权结构幼儿园。同质多元产权结构幼儿园是指产权各项权能虽然发生分离，有多个领有者，但这些领有者的社会属性是同一的，因此同质多元产权结构本质上要么是国有产权结构，要么是私有产权结构，其与一元产权结构的区别仅在于产权权能是否发生分离，是由一人所有还是由多人分有。而异质多元产权结构是真正区别于一元产权结构和单一社会属性的多元产权结构的幼儿园，其产权权能不仅发生分离，且存在不同社会属性的领有者，即由公、私部门所分有。依此分类，我国幼儿园产权结构分为国有产权结构、私有产权结构和公私共有产权结构（见图2）。

在内涵上，国有产权结构是指幼儿园资产归国家所有，国家凭借其所有权地位排他性地拥有控制幼儿园资产的使用、收益、处置等权利。私有产权结构是指幼儿园资产归私人性质的个人或组织所有，由所有权派生出来的幼儿园资产的使用权、收益权、处置权的行使由私人决定。公私共有产权结构是指幼儿园资产归属国家和私人性质的个人或组织共同所有，由所有权派生出来的幼儿园资产的使用权、收益权、处置权或某项权能的不同属性在公、私不同领有者之间分配。在公私共有产权结构幼儿园中，又依据产权权能的具体分配不同，分为私有产权、公共控制和国有产权、私人经营两类。私有产权、公共控制幼儿园是指幼儿园的所有权归私人，但由于有国有资产进入其财产结构，使所有者尽管凭借其所有权地位仍拥有幼儿园资产的控制权和收益权，但这种控制权和收益权要受到国家的公共管制控制。国有产权、私人经营幼儿园是指幼儿园所有权归国家，国家将使用权（经营权）转让给私人，私人通过投入私有财产换取幼儿园使用权（经营权），进而享有收益权，但其收益权受国家控制。

上述四类幼儿园产权结构均能找到对应的原型（见图3），但实践中办园类型却极为复杂多样（见表1）。由于缺乏相对统一和科学的分类依据，造成的直接影响是各类幼儿园在改革发展中面临问题时难以找到特别适用的法律法规与政策，也难以得到特别适宜其发展规律的行政、社会管理。从复杂多样的办园类型中，可归纳为以下四类：国有公办园、私有民办园、国有民办园和私有民办公助园。如果将国有公办园和私有民办园作为一条数轴的两端，则形成下列的光谱图（见图4）。

（三）混合产权：小区配套幼儿园的特殊性质

小区配套幼儿园（下文简称“配套园”）是在新建的小区内配建的幼儿园，基本以划拨土地的方式建设，建设后作为公共服务设施移交教育部门使用。从办园性质上来看，配套园是一种成本分担的混合制幼儿园。[7]对于受托方私人部门来说，承办配套园可以获取多方面的利益：其一，可以扩大私人或民办园集团的影响力。私人或集团若能与政府合作办园，在一定程度上有助于提高其幼儿园的公信力。随着国家二胎政策的实行，致使原本幼儿园园数供不应求的困境加大，私人或集团借此承办幼儿园可以有效扩大其“势力范围”。其二，可以为办园者带来经济利益回报。虽然幼儿园被限定为普惠性幼儿园，收费相当于公办园收费，但这主要是对于招生范围内的幼儿园而言，对于不在属地范围的幼儿来说，还是要缴纳较高的学费，配套园还是带有某种盈利性质的。[8]

目前，配套园的产权归属有三种不同的存在形式：一是根据规定，开发商把配套园的产权移交给教育部门，由当地教育部门负责分配和管理。二是产权归开发商，开发商把配套园租赁或者转卖给幼儿园经营者。三是产权归全体业主所有，业主再把幼儿园转租出去。[9]但是产权涉及不同的内容，包括占有、使用、收益和处分。虽然国务院颁发的《意见》提出“城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园”，但对配套园的产权问题并未做出明确的阐释，对于开发商与政府之间产权移交的规定模糊。由此造成相当多幼儿园并未按规定移交和开办幼儿园，甚至一些开发商将配套园直接视为私有资产，配套园面临着产权归属不清、国有资产流失的现实问题，具体表现在开发商篡取政府对园舍的产权，一些配套园举办者通过不当手段将国有资产出租、变卖或据为己有。

二、发展不同产权结构类型幼儿园的意义

多种产权结构类型幼儿园共同发展，有利于扩大学前教育资源、优势互补、促进竞争，从而提升学前教育整体效益。

（一）调动社会各界力量及资源，促进学前教育普及

我国学前教育发展的历史经验教训表明，依靠单一办园体制来发展学前教育，无论是规模、速度都难以满足社会不断增长、变化的入园需求。建国后很长一段时期，我国政府发展学前教育的目的是解决大中城市、工业地区职工家庭的后顾之忧，学前教育福利属性明显而教育属性受忽视，举办幼儿园的主体和经费来源都比较单一，幼儿园主要是产权国有的公立幼儿园，私立幼儿园极少。相关数据显示，1952年全国幼儿园仅有6500所，1965年也只有1.92万所，广大农村地区基本无正规、稳定的幼儿园。[10]可见，单一的办园主体和经费渠道，致使全国学前教育发展规模有限、发展速度迟缓。当前我国学前教育面临加快发展和普及的时代重任，经费和资源短缺是主要难题，在这样的形势下，要解决这一难题，更有必要鼓励多种产权结构类型幼儿园共同发展，以调动社会各界力量投资、捐资办园的积极性，为我国学前教育发展和普及吸引大量财力、人力、物力资源。

（二）综合发挥多种供给机制优势，避免单一供给机制的失灵

众所周知，发展和普及良好的学前教育不仅促进儿童身心健康发展、支持父母就业，还有助于促进民族融合与社会稳定、提升国家人力资源竞争力。因此发展和普及良好的学前教育具有强正外部性，反之，学前教育产品或服务短缺、质量低下则产生负外部性。外部性决定了学前教育这类产品或服务应该由多种机制协同提供。在学前教育的提供上主要存在政府提供、市场提供和第三方提供这三种机制。政府作为公共利益的代表，以增加国民福利作为提供学前教育的目标，但政府提供学前教育往往受制于政府官员理性、政府财力投入意愿和投入能力，当这些条件不能满足，就会出现学前教育提供中的政府失灵，如政府提供学前教育资源不足、资源配置不公等；市场提供在保证学前教育资源使用效率上有明显优势。但在市场竞争条件下，交易双方遵循等价交换，优价优服务，低价低服务，无价则无服务，自由竞争的市场不对无出价或出低价的穷人额外提供产品或服务。此外，交易关系中的提供方具有信息优势，受教育者极易受提供方的价格、质量欺诈，这是学前教育市场提供失灵最常见的表现；第三方提供既具有政府提供的非营利优势、也具有市场提供的效率优势，然而，第三方提供在我国尚不具备规模优势。发展多种产权结构类型幼儿园实质上是发挥多种机制在提供学前教育上的优势，并通过多种机制并存来约束或避免单一提供机制可能产生的失灵。

（三）有助于引入竞争机制，促进学前教育质量的提升

学前教育这一类公共服务的特性在于，首先，它是一种信任品⑤，幼儿家长在事前很难知道服务的质量，只有经过体验后才能知道服务的质量究竟如何；其次，教育的生产提供涉及复杂的专业知识，且教育质量评价难以客观、充分地反映幼儿发展情况，消费者和第三方难以准确判断或验证质量的高低。理论上讲，服务是一个典型的内生道德风险变量：服务质量的好坏，主要取决于服务提供者的行为，与价格无必然相关。此时，价格就不是一个充分统计量，无法准确反映质量信息：高价未必高质，有时甚至可能相反[11]。鉴于教育独特的产品（服务）特征，只有通过竞争来激励教育服务提供者努力提高经营管理效率、改善服务质量。但单一的公办园或单一的私立园并不能产生竞争，竞争者的数量和异质性对于确保竞争的有效性必不可少，只有公办、私立、公私混合型的幼儿园并存才会促进实质性的竞争。多种产权结构类型幼儿园并存主要是通过“用脚投票”的梯布机制和基准机制⑥来促进竞争，从而提高教育资源配置效率，增加社会总体福利。当消费者是异质性时，多种产权结构类型幼儿园并存使得“消费者”（幼儿家长）可以在不同的质量和价格组合之间进行选择，即在不同类型幼儿园之间“用脚投票”，满足了不同消费者偏好，也激励“生产者”（幼儿园）提高竞争力，进而改进教育资源配置效率，这时梯布效应占优。即便消费者的需求是同质的，多种产权结构类型并存也可以起到互为标尺的“基准作用”，从而挤压了各种类型幼儿园的“道德风险”，提高幼儿园的生产和服务效率，这时基准效应占优。不论消费者是异质性还是同质性，两种效应都表明，多种产权结构类型并存优于单一的（或公或私）产权结构。

三、不同产权结构类型幼儿园的分类治理问题与建议

明确幼儿园的不同产权归属问题是探讨其治理结构的前提，幼儿园的产权归属不同，其提供的服务性质以及相应的运行模式、治理结构也会各不相同。而我国幼儿园治理结构存在的一个突出问题，恰恰就是没有基于合理区分幼儿园的产权问题而构建相应的幼儿园治理结构。基于产权对幼儿园治理结构的规定性，应该对每一类幼儿园进行明确的定位，充分考虑不同属性产权的特性、充分发挥产权自身的功能。

（一）国有公办园的治理问题与建议

按照世界银行政策研究报告对国有企业的分类：政府部门直接控制的企业、政府直接或间接地持有大部分股份的企业，以及政府虽持有少量股份但能有效控制的企业。[12]参考这一分类，教育部门办园、其他部门办园、国有企事业单位办园、部队办园、集体办园（街道、村委办园）等利用国有资产举办，幼儿园剩余资产处置权归属国家的幼儿园都属于国有产权结构幼儿园。国有产权结构幼儿园以社会公共利益为法人目标，意味着国有产权结构幼儿园不是为了某些人或某些群体服务，其法人目标具有公共理性，谋的是社会整体福利。目前国有公办园法人目标的表述中强调了“公共利益”，但并没有对目标人群加以明确解释，使这种公共利益把握起来很抽象，在实际运行中容易被“搭便车”，成为权贵人士的特权，使公共利益中的社会公正、正义等应有内涵丧失。

对于国有公办园的治理，按照2010年国务院颁发的《意见》的规定：“要建立‘广覆盖、保基本’的学前教育服务体系”，国有公办园理应发挥示范带头作用。在治理结构方面，应在原有基础上做进一步调整完善，使其在承担实现公共利益的社会使命时，能够进一步彰显出公共利益对社会公正、正义的诉求，使“公共利益”目标内涵更为完整。在这方面，我国台湾地区就对公办园的“目标市场”做出了明确规定，通过目标瞄准机制确保公办园实现公共利益。根据1998年台湾“《原住民族教育法》”第10条规定，原住民族地区应普设公立幼儿园，同时原住民幼儿有就读公立幼儿园之优先权。中国大陆可吸取台湾公办园瞄准目标人群、地域的有益经验，明确国有公办园首要服务的人群、地域，并通过立法确定。

（二）民办园的治理问题与建议

当前对民办园的产权定位上忽视了私有产权的自主性，对私有产权自主性不够尊重是当前民办幼儿园在产权问题中最迫切需要解决的问题。自主性是私有产权的基本特性，自主性体现在私人对其投入的资产（包括资金、物质资产、非物质资产）拥有所有权、支配权，产权所有者可以自主决定将其用于何种用途，可以用于私人营利，也可用于公共用途，但即便是用于公共用途，也不能改变其私有产权的性质。自主性是私有产权区别于国有产权、公私共有产权的最重要特征。但我国现有关于民办园产权的法律法规中却忽视了私有产权的自主性，没有尊重私有产权的自主选择，而是假定所有的民办园都应该是捐资办园，都应该从事非营利的公益活动。因为这样不切实际的统一假定，“合理回报”被当成“奖励”，要求回报的和不要求回报的都享受不到正当的财产收益权，不仅如此，举办者对其出资形成的学校财产能否享有剩余索取权也统一处置，相关规定也不明。在这种情况下，举办者和民办园要维持运转、保证收支平衡，必然会寻求其他替代性激励。

因此，对于民办园的治理，需要更加尊重私有产权的自主性，为私有产权的用途提供可自由选择的“归属”。国际上通常将私立园分为营利性私立园和非营利性私立园两类，我国民办园也应该参照这一分类，使私有产权的用途可以自主选择。通过对民办园产权自主性的保护，不仅可以使政府在民办园发展中应发挥的角色和作用能够区分开来，从而能够对追求不同“法人目标”的民办园进行更有针对性、适宜性的管理。其次，也能使需要回报、需要索取产权的举办者及民办园正大光明，避免“明渠不开，暗道丛生”。最后，对自主性的保护也有利于吸引更多的民间资本。

（三）公私混合园的治理问题与建议

关于公私混合幼儿园的产权问题，有的地方明确认识到其是一种不同于公也不同于私的独特的产权结构，但有的地方还是简单认为其是民办幼儿园。譬如A省H市公布的《H市公建民营普惠性幼儿园举办者招标投标管理办法》（合教[2012]269号）中指出：“本办法所称公建民营普惠性幼儿园，是指由教育主管部门通过合同方式将公建幼儿园的园舍和其他国有资产无偿提供给有合格资质的单位或者个人所举办的普惠性民办幼儿园”。而对于什么是普惠性民办幼儿园，《H市普惠性民办幼儿园认定和管理办法》（合教[2012]214号）明确说明，“是指政府通过补贴办园经费或减免园舍及其他固定资产租金等方式支持举办的、面向大众、收费较低、办园规范的民办幼儿园”。本文认为公私混合幼儿园是一种特殊的产权制度，是公私财产有机融合的一种财产组织形式。显然既不是公办园，更不是民办园，“公私合作关系是一种介于公有部门和私有部门的企业关系，它不参照其中的任何一种模式”，“公私合作并非私有化”⑦。因此，应该特殊看待、明确定位这类幼儿园，否则容易导致简单化政策和制度设计，给公私共有产权结构幼儿园的发展和治理带来理论上的制约和实践中的各种障碍。

对于公私混合幼儿园的治理，若其财产结构中含有国有财产，就必须承认其具有一定的公有特性，其法人目标就应体现一定的“公共理性”。这类幼儿园在使命上应基本等同于国有公办园，与公办园共同承担着实现学前教育“广覆盖、保基本”目标的使命，但其与国有公办园又在投入体制、管理体制上存在本质不同。当前迫切需要明确这类幼儿园的法律地位和法人属性。我国台湾、德国也有类似的幼儿园（幼儿学校），可以学习他们的做法。台湾立法明确将由政府无偿提供土地、建物及基本设施、设备，委托社会力量举办而来的幼儿园界定为非营利幼儿园，其收费依营运成本计算，年度营运有剩余款者，全数作为幼儿园设施、设备与教学质量改善；非营利幼儿园法人被界定为公益法人，以提供“优质平价及弱势优先教保服务为目的”。[13]在德国也有类似的学校——“替代性学校”（Ersatzschule），这类学校在办学条件、办学目标上受到国家限制，以保证其提供的教育产品基本等同于公立学校，但其举办主体（政府之外的其他举办者举办）、投资和管理制度并不同于公立学校，即等质不同类。德国州法律对这类学校对外的法律地位和内部法律关系均有明确规定。[14]可汲取台湾、德国的有益思路对我国公私混合制幼儿园的法人属性及权能进行合理定位及配置。

当前，我国不少地方政府对幼儿园产权结构类型多元化缺乏充分认识，重公办轻民办，对属于公私共有产权结构的幼儿园更是缺乏长远制度设计。在以地方为主发展学前教育的管理体制下，政府观念很大程度上影响政府决策，进而对各类产权结构幼儿园的协调发展和构建良性的学前教育发展生态产生影响和制约。基于产权归属问题对幼儿园治理结构的规定性，应该对每一类幼儿园进行明确的产权定位，要充分考虑不同属性产权的特性、充分发挥产权自身的功能。

①根据教育部网站公布的2013年统计数据，我国有教育部门办园45037所，其他部门办园1854所，地方企业办园1413所，事业单位办园3364所，部队办园491所，集体办园12943所，民办园133451所。

②产权结构对治理结构有内在规定性。譬如，在我国，国有公办园是非营利性公益事业单位，提供的是面向大众、非营利性的教育产品和服务，其产品与服务具有较强公共品属性，而市场在提供公共品上存在市场失灵，由政府主导利用国有资产和公共经费来提供能够保证非营利公益性学前教育产品和服务得以生产和提供。而国家凭借幼儿园资产所有者地位和权利自然享有对幼儿园的管理和控制权，要求幼儿园根据战略定位要求提供相应教育产品和服务，社会大众（公共财政经费提供者）也有相应的监督国有公办园对公经费使用的权利。

③本文所指幼儿园是招收三周岁以上学龄前幼儿并对其进行保育和教育的机构。

④本文认为，对国有公办园的投入尽管可能来自于不同级别的财政投入，但归根结底，都来自于公共税收，属于全民所有，国有公办园在产权结构上属于“一股”的独资园。

⑤“信任品”这一概念是由美国学者达比和长尼在尼尔森“体验品”这一概念的基础上提出的。尼尔森根据产品质量信息是在购买前还是在购买后获得，将产品划分为“搜寻品”和“体验品”两大类。“搜寻品”指在购买前就可以通过观察了解其质量信息的产品，而“体验品”只能在购买后通过个人消费体验才能获得其质量方面的信息。而达比和长尼在尼尔森分类的基础上进一步提出，有些产品即便在购买后，其信息也是不可验证的，他们称这类产品为“信任品”。（详见Nelson,P.Information and Consumer Behavior[J].The Journal of Political Economy,1970,78（2）:311-329; Michael R.Darby and Edi Karni.Free Competition and the Optimal Amount of Fraud[J].Journal of Law and Economics,1973,16（1）:67-88.转引自崔世泉，袁连生，田志磊.政府在学前教育发展中的作用——来自经济学理论和实践经验的分析[J].学前教育研究，2011（5）：3-8.）

⑥梯布机制和基准机制是促进公立组织和私立组织之间竞争的两种效应机制，来源于公共服务体系中公私两种所有权安排之间的互动。只有多种所有制并存，才会真正通过梯布效应和基准效应促进竞争。（详见：王永钦，徐海波.社会异质性、公私互动与公共品提供的最优所有权安排[J].世界经济，2010（4）：85-101.）

⑦蔡继明指出，公私混合产权是一种特殊的产权制度，是介于公有制和私有制之间的中介。“如果以产权是否可分以及财产收益是否可以量化到个人作为区分公有产权和私有产权的标准，那么，股份制在性质上既是一种财产组织形式，也是一种特殊的产权形式（所有制形式），它既不是纯粹的私有制，也不是纯粹的公有制，而是介于二者之间的中介，是公私两种产权制度的有机融合，是对私有产权和公有产权的扬弃，它既是社会主义初级阶段公有制的主要实现形式，同时也是非公有制的主要实现形式。（详见：蔡继明.中国发展混合所有制的理论基础是什么[J].人民论坛·学术前沿，2014（4）：58-65.）

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