劳动力市场变化与中国的社会养老保障制度改革——基于对养老保障制度的历史考察，本文主要内容关键词为：保障制度论文,中国论文,化与论文,劳动力市场论文,社会养老论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，中国经济社会变革导致现有社会养老保障制度困难重重，无法满足国民的社会养老需求，改革势在必行。学术界对养老保障制度改革的目标与模式，改革进程及路径等问题仍然存在诸多争议。实际上，中国养老保障问题与发达国家创建养老保障制度时有很多相似之处。与19世纪末20世纪初的发达国家类似，中国面临着日益旺盛的社会养老需求，庞大的医疗卫生需求和住房保障需求等。此外，中国又面临着发展中国家养老保障制度构建过程中的普遍问题，比如养老保障的覆盖面低、养老保险金的运营与监管存在问题等。本文从人口与劳动力市场变革的视角，着重探讨国外社会养老保障制度改革与运行中的经验和教训，在此基础上对构建具有中国特色的覆盖城乡的养老保障制度体系提出合理性建议。
一、社会养老保障制度是工业化过程中劳动力市场转变的产物
从历史进程看，社会养老保障制度是工业化、城镇化过程中，劳动力市场转变导致的民众养老、退休需求社会化的必然产物。19世纪末20世纪初，发达国家先后建立社会养老保障制度，而在第二次世界大战以后，发展中国家也纷纷建立现代养老保障体系。虽然各国具有不同的意识形态、民族特性、产业结构及经济结构特征，但大多创立和发展了现代养老保障制度。
(一)工业化、城镇化推动了就业模式的转变
在西方传统社会，一般存在三种养老保障方式。其中，在农村，家庭既是实物的生产者，又是实物的消费者，农民通过土地在一定程度上获得医疗、养老等方面的保障。在城市，城镇人口通过行会或基尔特兄弟会获得保障，而贫困人口、流浪者等弱势群体则通过教会等组织获得救济。17世纪以来，工业化导致就业模式发生巨大变化，以农村和农业就业为主的传统就业模式逐渐被以城市和非农就业为主的新就业模式取代，与此同时，人口大量从农村涌向城市，城市化水平迅速提高。就业模式的转变和城市化导致了传统养老保障方式的不适。随着人口从农村迁移到城市，从农业转向非农部门，农民丧失了作为主要生产资料的土地，成为出卖劳动力的雇佣工人家庭。而逐步开展的机器大生产又导致家庭手工作坊逐渐衰退，家庭的实物生产功能逐渐丧失，其保障能力下降；在加速的工业化进程中，城市行会和基尔特也逐渐消亡，从而使得传统保障方式已经无法满足快速发展的社会养老需求。
(二)工业化、城镇化改变了劳动者的职业生命周期
传统社会以自我雇佣和家庭就业为主，工业社会则以雇佣工人为主。农民和家庭手工业者的职业生涯较长，相对于流水线上的简单重复作业而言，他们可以根据自己的生活节奏和工作习惯进行耕作和经营，而且如果他们愿意，可以一直工作到自己感到无力工作时为止，其工作的生命周期相对漫长而自由，自我保障能力也更强，对社会养老保障的需求相对较弱。但是在工业社会中，工业部门的雇佣工人则不仅必须学会一些新技术和新技能，还必须适应新节奏和工作时间安排。比较而言，青壮年容易适应这种新的工作方式，老年人则存在较大困难。达到一定年龄(法定退休年龄、生理和心理退休年龄)后，老年工人的生产能力逐渐下降，雇主会雇佣更富生产率的青壮年劳动力来代替老年工人。当老年工人离开原有工作岗位后，很难找到新工作，因此工人的职业生命周期相对短暂而固定。随着工业化、城镇化进程的深入，越来越多的工商业就业者在退出劳动力市场时，其工作积蓄根本无法满足老年生活需求，从而迫切要求建立社会养老保障制度，以保障他们在老年阶段拥有相对体面而有尊严的生活。
(三)工业化、城镇化伴随着人均预期寿命的延长
工业化既依赖于科学技术，又促进科学技术的进步。医疗技术的进步与生活水平的提高延长了工业化国家的人均预期寿命。19世纪以来，欧洲工业化国家的人均预期寿命逐渐延长。随着预期寿命的延长，老龄人口的比例也逐渐上升。在1850年，发达国家65岁及以上人口的比例在3-6％之间，到1900年左右，法国、瑞典和丹麦率先进入老龄社会，而到了20世纪上半叶，多数发达国家都进入了老龄社会。在预期寿命较低的年代里，大多数人工做到五、六十岁，和儿女度过一段短暂的退休生涯之后便会去世。但是随着人口预期寿命的延长，大量老人在退休之后还有较长的生命，仅靠子女和《济贫法》规定的救济资源，已经远远无法满足这些人体面而有尊严的老年生活需求。社会养老需求逐渐强烈，社会养老保障也应运而生。
(四)对老年人提供退休和养老保障符合工业化国家各方的利益要求
工人不是机器，其劳动生产率受到生理和心理的影响。长期超负荷的、高强度劳动导致工厂工人精神与肉体的折磨，进一步导致工伤事故、职业病或者其他问题，使得(中)老年工人的生产率被严重削弱，无法满足资本家榨取剩余价值的强烈需求。如果可以建立一种社会制度，有序、安全地组织老年工人(病残者)退休，便能够为劳动力的再生产提供便利，从而使雇主获得更好的经济收益。除此之外，雇主们担心因解雇老年工人而引发严重的社会后果(工人革命或者社会动荡)，而政府想尽量防止老年贫困，维护社会稳定和政党统治，有效降低工人罢工的可能性，都愿意建立这种新的保障制度。可以说，社会养老制度的建立无论是在经济上、政治上，还是在道德上都符合整个社会的要求，它是工业化国家各种社会力量进行博弈后形成的多赢均衡。
二、劳动力市场的困境带来社会养老保障制度的危机
1970年代以来，发达国家的养老保障制度陷入危机，拉美国家的社会养老保障制度改革在1980-1990年代也逐渐暴露出诸多问题。从历史角度分析，老龄化、劳动参与率下降以及非正规就业趋势等劳动力市场因素既是世界范围内养老保障制度困境的重要原因，也是养老保障制度改革能否实现预期目标、取得预期成果的重要影响因素。
(一)人口老龄化与发达国家养老保障支出的膨胀
20世纪下半叶，发达国家的人口老龄化加剧，导致领取退休金人数快速增长和劳动适龄人口负担加重，给社会经济发展带来了不利影响。随着老龄化日益严重，发达国家养老金支出占国民收入的比例逐渐增加。到老龄化最严重的2040年，养老金支出占国民收入的比重也将达到最大。比如，1984年德国的养老支出比例为13.70％，到2040年则将达到31.10％；1984年美国的养老支出比例为8.10％，2040年则将达到14.60％(卡特琳，2003：328—330)。此外，老龄化往往伴随着预期寿命的延长，也意味着个人领取养老金的时间延长。1935年确立养老保障体制时，男性领取退休金的时间平均才11.9年，妇女平均为13.4年，到1990年，相应的时间则变为了15年和18.8年。
(二)老年劳动参与率下降与养老保障赤字上升
第二次世界大战之后到1960年代末，发达国家经济发展进入了黄金时期。但进入1970年代后，随着经济衰退的来临，发达国家的失业率逐渐提高，充分就业和养老保障的压力增加。大量失业不仅使得国家失业补助明显增加，损害了国民经济的增长，还潜在减少了养老保障收入，成为养老保障制度危机的重要病因。与失业率攀升同步，发达国家大龄劳动者的劳动参与率明显下降，出现大规模的提前退休现象。1960-1985年间，主要发达国家的老年男性劳动力退出劳动力市场的比例迅速增长，导致55—64岁男性劳动力的劳动参与率迅速下滑，普遍从1960-1962年的80％—90％下降到了50％—70％。高失业率和较高的退休金水平是大规模提前退休的主要原因，而大规模提前退休使得发达国家社会养老保障制度的财政紧张问题变得非常明显，财政赤字扩大的趋势很难逆转。
(三)劳动力市场和家庭结构的变化对养老保障制度提出挑战
1950年代以来，发达国家的妇女大量进入劳动力市场。1990年代，英国和法国妇女的劳动参与率为70％，挪威则达到80％。不仅如此，单亲家庭数量也日益增多，1999年，挪威约有49％的新生儿的父母未婚，英国、法国、美国则分别为38％、41％和31％。近30年来，由于离婚率不断上升，加上女性拥有更多的职业选择和生活方式选择，英国核心家庭逐渐减少，已婚者家庭的比例从1971年的68％下降到2001年的45％。
妇女大规模进入劳动力市场，离婚率提高以及单亲家庭的增加使发达国家男性(家庭)为主的传统养老保障体系受到严重挑战，迫使发达国家对遗嘱抚恤制度和养老保障制度等进行改革。另外，大量妇女就业导致养老保险的需求不断增长，扩大养老保障的覆盖面被提上日程。而且，由于女性生育期间退出劳动力市场，然后重新进入，并且非正规就业的比例高，其劳动参与率的生命周期和就业方式与男性不同，使得如何保障女性就业者的老年生活成为发达国家面临的突出问题。
(四)非正规就业与发展中国家养老保障制度的缺陷
1970年代以来，发展中国家非正规就业现象迅速增长，对社会养老保障的影响非常大。发展中国家较早建立社会保险制度的部门往往是正规部门，社会保险金的缴纳和支付也是按照正规就业模式设定的，强调雇主和雇员的共同责任，对享受养老保障的条件有比较严格的规定。与正规部门就业者相比，非正规就业者的流动性强、劳动合约关系松散、平均收入较低，往往缺乏缴纳社会保险金的能力，也难以达到领取养老金的资格条件，其社会保障覆盖率非常低。发展中国家需要更多的探索和尝试，走出一条适合非正规就业者的灵活保障制度，更好满足数量众多的非正规就业者的养老保障需求。
三、世界各国养老保障制度变革的教训与借鉴
从以上分析可以看出，人口与劳动力市场的变化与养老保障制度的变革之间存在千丝万缕的联系。因此，我们可以通过劳动力市场的比较来探讨养老保障制度体系的构建问题。从人口与劳动力市场来看，中国在城市化、工业化方面与欧洲国家建立养老保障制度时有相似之处，人口老龄化、知识化与20世纪中后期的欧洲有相似之处，而在劳动力市场结构、非正规就业者的规模和特点等方面则与发展中国家存在颇多相似之处。
(一)养老保障制度的刚性与可持续发展
发达国家养老保障面临的主要问题是如何调整养老保障体系，以应对老龄化危机，保证养老保障制度的可持续发展。为了维持高标准的福利水平，发达国家逐步建立起了一个庞大的公共开支体系。在1960-1992年间，OECD国家的养老保障支出占GDP的比重从4—5％上升到10—12％，北欧福利国家则接近GDP的20％。由于养老保障的覆盖面无法缩小，大幅下调给付标准可能导致政治风险，高额养老保障支出在短期内难以降低。这种刚性又迫使发达国家政府实行赤字财政政策，通过发行巨额公债来弥补日益扩张的养老保障支出，导致社会养老保障制度比较脆弱。一旦面临冲击，比如经济衰退和人口老龄化的加剧，养老保障制度便难以为继。
由于养老保障制度的刚性较强，养老保障政策在发达国家成为政治高压线，往往决定着政党政治，削减养老保障支付的政策面临巨大的政治风险，而且，养老保障支出短期内的剧烈波动也会严重损害全体国民的福利水平。这就要求政府在制定和执行养老保障缴费标准和支付水平方面，在领取资格和支付项目上，在普惠与家计调查之间，在长期与短期之间寻找一种平衡，构建具有弹性的社会养老保障制度体系，使养老保障能够经得起各种长期的干扰冲击和短期的激烈冲击。
(二)养老保障模式的选择
无论是世界银行倡导的三支柱(1994年)和五支柱模式(2001年)，还是国际劳工组织偏好的结构多元的养老保障体系，都表明国际养老保障趋向于多元化，以分散和降低养老保障的风险。但是从国际养老保障理论与实践的争论来看，在如何构建多支柱的养老保障体系上，学者和政策制定者们似乎并没有形成一致的结论。比如，对个人账户积累制和现收现付制的优劣认识还不明确。通常认为基金积累制不受赡养率变化的影响，基金积累制计划中总有足够的财力来支付其他成员的养老金。问题在于，基金积累制计划虽然可能拥有足够的财力以支付所有的货币索偿，但现在的基金积累制计划的参与者(未来的退休者)能否获得足够的商品和服务，最终取决于他退休时整个社会的商品和服务的数量。除非基金积累制能够增加未来的产出水平，否则现收现付制与基金积累制具有完全相同的结果。世界银行的经济学家在提出三支柱养老金制度时，更多考虑了它对储蓄、激励和经济增长等经济方面的影响，但对养老保障制度本身的福利(再分配)功能的重视不够。因此，在构建中国社会养老保障制度模式时，需要认真思考现收现付制和个人账户积累制的优劣所在。
(三)养老保障覆盖面与逃费问题
当前发展中国家养老保障面临的最大问题是覆盖率偏低。比如，拉美国家在实行养老金制度改革之后，缴费人口都出现了下降趋势，拉美国家总体养老保障的覆盖率从改革前的38％下降到了2002年的27％，非正规部门养老保障的参与率则从1980年的2/3下降到了2002年的1/3。此外，发展中国家还面临养老保险逃费的难题。1980年代，巴西的逃费率达到60％；1990年代，阿根廷的逃费率达到49％，秘鲁达到33％，智利低收入雇员的逃费率则高达55％，拉丁美洲的逃费率也普遍在40％—50％。养老保障覆盖面不足的原因多种多样，其中，非正规部门的逐渐扩大是主要原因。非正规就业者和自雇者多不愿或者没有能力为养老进行缴费和投资；大多数发展中国家在向非正规部门扩展养老保障时持谨慎态度，政府为了管理方便对非正规部门参与养老保险也设置了许多限制；同时，许多发展中国家的政府往往缺乏与养老保障制度及养老保险基金运行有关的管理能力。这些因素都使得非正规就业者无法有效参与养老保障。
(四)养老保险金管理与投资的高成本问题
多数拉美国家采用私营养老金计划，获得了较好收益，比如智利在1981-2005年的25年间的养老金年投资回报率为10％，阿根廷在1994-2002年之间的年投资回报率也达到10％。但是养老金私营化带来了一些问题，比如拉美国家对养老金企业的市场准入、投资工具与范围、投资收益率等制定了严格的监管措施，导致市场垄断趋势加强、养老金公司投资策略出现“羊群效应”，以及产生高额的管理成本。
除了高额成本外，许多国家的个人账户在收费和支出的行政管理、以及AFP(养老金管理公司)的其他活动上的透明度不高，账户资金容易被挪用，资金安全性让人担忧。阿根廷养老金个人账户的管理者(养老金管理公司)可以随意划分保险和管理费，哥伦比亚的养老金管理公司则对个人的失业保险和自愿性保险额外收取费用。私营的养老金还可能出现管理公司对个人账户持有人进行欺诈和误导的问题，因为直接的风险往往不是由养老金管理公司承担，而是由账户持有人来承担。在政府缺乏有效监管的情况下，养老金管理公司为了某种利益而可能出现上述行为，比如1988-1993年英国个人养老金计划由于管理不善，导致英国寿险业出现150亿英镑(折合245亿美元)的巨额损失。
四、中国社会养老保障制度的改革
对世界各国社会养老保障制度的历史考察表明，财政危机只是1970年代欧洲社会保障危机的表面原因，其深层次原因是劳动力市场的困境和危机。比如，人口老龄化的确导致领取养老金人口的增加，但它更重要的影响则体现在劳动力市场上。概括起来看，劳动力市场与社会保障之间并非简单的单向或双向作用，而是复杂的系统过程，其机理是：工业化过程中人口与劳动力市场的变革等因素创建了社会保障制度，接着已形成的社会保障制度和其他经济社会制度又反作用于劳动力市场，引起劳动力市场的演变，而劳动力市场的演变又进一步引起社会保障制度的变化。同时，劳动力市场的基本特征也是社会保障制度基本特征形成的重要基础和演化动力。因此，我们不仅需要关注中国人口与劳动力市场的现状与趋势在构建社会养老保障上的作用，更需要关注社会养老保障制度对未来劳动力市场的潜在影响，避免最终出现劳动力市场和社会养老保障制度的双重危机。
(一)构建多层次的社会养老保障体系
国际养老保障的实践表明，没有一成不变的、放之四海而皆准的养老保障模式，任何养老保障模式的构建过程都是与本国社会经济发展水平、人口与劳动力市场结构和政治构架动态协调的过程。中国应该在强调养老保障再分配功能和可持续性的基础上，建立一个保障水平和资金筹集渠道多层次的、覆盖城乡的社会养老保障体系。其中，第一层次专为最低收入或无收入的老年人设计，资金来源于税收，无需缴费(最低收入者也没有能力缴费)，保障对象是经过家计调查后确定的生活水平低于最低贫困线的老年人，使他们达到最低生活标准；第二层次是现行的现收现付制；第三层次是强制性个人积累账户；第四个层次是自愿退休储蓄和非年金收入(政府提供政策优惠)；第五层次是中国传统的家庭、邻里和社会互助养老。与中国传统社会养老保障体系相比，多层次社会养老保障体系突出了政府社会养老保障责任主体的身份和养老保障框架的一致性(城乡二元但有效衔接)，将“社会统筹与个人账户相结合”的养老保险体系扩展为国家、社会(企业)、个人(家庭)共担风险的养老保障体系。
实际上，多层次养老保障制度是包含了现收现付和基金积累制的混合体系。现收现付制的优势在于可以迅速建立全额的养老金领取权，并使处于支付阶段的养老金免受通货膨胀的影响，还可以根据经济增长情况来改变养老金的实际价值，但它容易受劳动者与领取养老金者的相对比例减少的影响，它还使得养老金领取者依赖于未来的劳动力。由于现收现付制将是目前和将来一段时间内大量老年人获得养老收入的主要来源，政府也需要对退休者的养老保障信守承诺，不能在短期内取消现收现付制；此外，快速老龄化将是中国不可扭转的一个人口现象，因此，强制性的个人积累账户已经是个人与社会共同承担责任，降低老年收入风险的一个重要渠道。
(二)构建灵活而安全的劳动力市场
世界各国都试图在劳动力市场的灵活性和安全性之间寻求平衡，即追求灵活安全性(flexcurity)，中国也不例外。中国劳动力市场虽然局部保护过度，但总体上还是过于灵活，目前需要适当加强劳动力市场的保护，提高其安全性。这就需要提高社会养老保障的覆盖面，主要是提高非正规就业者和农民的社会保障覆盖率。加快新型农村社会养老保险制度建设是提高农民社会养老保险覆盖面的主要措施，通过强调政府、集体和个人(家庭)的多方责任，到2020年将新农保覆盖到农村所有目标人群。另外，中国现有城镇社会养老保险即将实现转移接续，但它不能从根本上改变非正规就业者收入低、工作不安全等基本特征，因而难以从根本上解决非正规就业者的养老保障问题，直接将城镇社会养老保险扩展到非正规就业者和自雇者也行不通，需要结合非正规就业和自雇者的特点对现行养老保险制度进行重大改革，包括重新设计缴费基数、缴费率和支付条件，帮助多数非正规就业者参与社会养老保险。
劳动力市场的灵活性要求社会养老保险体系多元而有效衔接。发展中国家社会养老保障的碎片化特征值得我们深思，过度碎片化无疑导致养老保障体系的混乱和无效率，但也要看到一定程度的碎片化对发展中国家有积极影响。中国城乡、地区和行业间的收入差距相当大，适度碎片化可以化解养老保障制度的刚性，满足不同收入水平的社会养老需要。我们可以在适当保持养老保障体系的支付水平差异(城乡差异和地区差异)现状下，化碎片化为多元化。如社会养老保障的第一层次可以分为城乡二元体系，第二层次可以分为农业就业者、非正规就业者和正规就业者三元体系①。但需要注意，不能继续以往的多元分割制度，而要形成多元、有效衔接的城乡社会养老保障制度体系，目前主要是实现流动人口社会养老保障的有效衔接。
(三)提升政府养老保障的管理能力
任何一个成功的养老保障体系都离不开政府强有力的支持和监管，包括政府养老保障体系的构建能力与执行能力、财政支出的效率及养老金的监管能力。不同类型的社会养老保障制度对政府的治理能力要求不同，现收现付制对政府缴费收取能力、缴费和支付待遇时所需要的数据管理能力有较高要求，而积累型缴费制除了以上要求外，还需要政府有资本市场和监管金融机构的经验积累。
多层次养老保障体系首先需要政府构建和完善一个以目标定位为基础的家计调查制度，针对个人经济状况(收入和资产状况)进行调查，以确定是否需要给申请人以收入扶持。根据中国国情，可以授予当事人对某些社会救助待遇法律上可实施的申请权，个人在经济状况低于法律规定的下限时提交申请，有关机构对申请进行调查，然后确定是否发送补助及补助标准。但家计调查中需要严格防范最低收入制度的逆向选择效应和道德风险问题。最低收入支持政策可能会促使低收入、资产少的人故意减少自己的经济收入，以使自己符合该制度的收入要求；降低民众储蓄和就业的积极性；鼓励老年人将财产转移给子女等；它还可能促使一些人利用欺骗手段来获取待遇。
政府还需要提高养老保障政策的执行力。扩大养老保障的覆盖面与政府的行政管理能力密切相关。从理论上讲，中国相关法律要求非正规部门的雇主和雇员缴纳养老保险金，但实际上，与一些发展中国家相似，中国非正规部门养老保障的逃费率比较高，特别是农民工的参保率并不高，2008年，参加基本养老保险的农民工仅4000万，不到全部农民工的30％。究其原因，这与农民工受到社会排斥有关。雇主不如实登记雇员数量，或者不为所有雇员登记，少报雇员的收入，或者只登记而不缴费；雇员也往往缺乏远视，他们可能更关心自己暂时的收入、疾病风险或者子女的教育投资；由于监管困难、制度局限、以及经济增长方面的考虑，地方政府往往缺乏足够动力(成本较高)去追缴这部分逃费。因此，政府一方面要强化自身养老保障责任主体的身份，严格监督雇主的养老保障缴费行为；另一方面要加强宣传和教育，鼓励、监督非正规就业者和自雇者参与养老保险计划。
(四)构建有效监管下的竞争性养老金基金管理和投资体制
多层次养老保障体系的重要一环是个人积累(强制和自愿)的养老金账户。积累制养老金主要存在四种运作模式：投资管理公司的分散管理与投资、公共机构的集中管理和投资、职业养老金模式(发达国家)，以及养老保障信托基金。而积累制养老金模式的选择则取决于净收益率与风险之间的权衡，主要问题在于基金投资的公共政策选择和公司投资策略设计。
在社会保险金的运营方面，私营养老金和政府运营养老金都存在问题。发达国家多采用基金会形式管理职业养老金，实行“审慎人”的监管规则，由于交易活动不很频繁，养老基金会的运营成本较低，且其平均收益率一般相当于或者高于智利的基金管理公司所获得的收益率。但是由于没有收益率的严格要求和较少的投资组合限制，这种模式(基金会形式)的成功与否在很大程度上取决于信用制度和监管制度的完备程度，一旦缺乏监管，这种模式就可能出现巨大的委托代理问题。鉴于中国信用体系不甚完善，诚信制度比较薄弱，养老金基金会的运营模式代理成本很高，我们应该采用基金管理公司的养老金运营模式，同时努力完善信用体系，加强政府监管，促进基金管理公司之间的竞争，努力在养老金管理机构的管理与投资成本、政府的监管成本以及养老金的收益率之间建立平衡关系。另外，可以预先建立一个养老保障信托基金或缓冲基金，用于预防现收现付和过快的老龄化带来的财政压力，等到中国深度老龄化时使用该基金，而在安全度过该阶段之后便可以逐渐取消它。建立信托基金的资金可以来自于出售国有资产的部分所得，也可以来自于对一些垄断企业征收的特别税收(暴利税)等。
注释：
①国内对劳动力市场与社会保障变革关系的研究不多，但这个问题非常重要，甚至关系到我国社会养老保障基本模式的选择。社会保障以社会保险为主体和核心，而社会保险又是针对劳动就业者的保险，那么，劳动力市场特征便决定了社会保险的特征。中国构建城乡二元社会养老保险制度的根据在于城乡农业和非农就业的巨大差异，农民工等非正规就业的社会保障困境，也源于正规就业与非正规就业在职业稳定性、收入等方面的差异。
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