电子民主对我国现阶段廉政政策执行力影响分析，本文主要内容关键词为：现阶段论文,执行力论文,民主论文,政策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1001-5981(2009)03-16-04
20世纪90年代中期以来，随着信息通讯技术和互联网在国家管理和政治事务中的应用，电子民主伴随着电子政务的发展应运而生。在过去的15年间，蓬勃发展的电子民主对我国现阶段廉政政策执行力产生了深刻影响。本文分析电子民主对我国现阶段廉政政策执行力的影响，并对如何利用电子民主提高廉政政策执行力提出对策建议，以期可提供有益参考。
一、电子民主的内涵、发展形式及其发展领域
电子民主是信息时代的政府和公民以信息通讯技术和互联网为工具和平台，增强公民在政府管理和政治参与中的知情权、表达权、参与权和监督权。我国电子民主的发展形式主要表现为十种：政府官员博客、官员在线访谈、政府网上调查、公民议政网站、公民反腐网站、政府会议网络直播、网上听证、网上投诉、电子投票、电子监察。我国电子民主在以下四个领域有较大发展。
首先，在知情权方面，电子民主提高了公民了解和获取政府管理相关信息的能力。电子民主载体之一的政府网站已成为政务公开的新途径和公民与政府决策者沟通的重要平台。我国先后出台了两部法规，对如何利用电子邮件和政府网站增强公民在政府管理中的知情权进行了明确规定。2004年颁布的《行政许可法》明确规定，行政许可申请可以通过电子邮件等方式提出。同时，该法第33条规定，行政机关应当在行政机关的网站上公布行政许可事项；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。2007年公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》明确规定，行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府网站等便于公众知晓的方式公开。在十届全国人大四次会议期间，超过1500万网民通过网站收看了温家宝总理作政府工作报告的网上直播。十届全国人大五次会议期间，上海市人大代表团将该团审议中央政府工作报告的会议，通过东方网进行了网络直播。
其次，在表达权方面，电子民主提供了前所未有的机会。2006年，温家宝总理向全国人大作政府工作报告的同时，我国民众通过网站给政府工作和温家宝总理提出了几十万个问题和建议①。在过去十多年时间里，各级政府投入巨资建设政府门户网站，建立了中央、省、市、县四级政府电子邮箱和电子投诉渠道，为公民与政府交流提供了一个全新、简便、快捷的渠道。在郑州市十二届人大四次会议期间，郑州市人大常委会专门为人大代表在互联网设立了人大代表与市民互动博客。通过该博客，郑州市478名人大代表发表了自己的议案草稿，市民对议案自由发表评论。经过与市民讨论，郑州市人大代表进一步修改完善议案并在人大会议上正式提出。除了帮助公民向政府和民意代表更直接、有效地表达意见之外，电子政务的发展也给公民政治参与提供了一种全新的选举工具——电子投票。2004年，四川省委规定采取电子表决方式决定干部任免，制定了《中共四川省委常委会讨论决定干部任免投票表决暂行办法》和《中共四川省委常委会讨论决定干部任免电子投票表决实施细则》。2006年1400余位选民在上海市闸北区宝山路街道居委会换届选举中，首次采用了新型投票方式——电子投票。
再次，在参与权方面，电子民主提高了公民在政府管理中的参与能力，扩大了公民政治参与范围。正如马歇尔·麦克卢汉所说的，“随着信息技术的发展，政治变化的趋向是逐渐偏离代议制民主，走向全民可能立即参与中央政府决策的政治。”近年来，江西、湖南等省委和省政府专门就本省社会和经济发展的重大问题问计于网民，并将网民所提出的合理建议列入了省委省政府的议事日程。在第十一届全国人大代表和政协委员中，已经有一百多位建立了自己的博客，和百姓就国家治理问题进行直接交流，通过互联网搜集民众对国家大政方针的意见和建议，然后将其整理成议案提交给全国人大，从而使间接民主融入了更多直接民主的元素。2008年6月，胡锦涛总书记第一次公开通过人民网强国论坛与民众进行在线交流。2009年2月，温家宝总理和网民直接进行在线交流，就政府管理中的若干问题交换意见。上述发展标志着电子民主已成为政府决策者了解民意、汇聚民智的重要渠道，中国社会主义民主的重要平台和公民参与国家治理的重要工具。
最后，在监督权方面，电子民主提高了公民对政府部门和政府公务员行为进行全程及时、同步监察的能力。目前，在政府预算内资金使用、行政事项审批、干部任免、政府编制管理等方面，应用信息通讯网络技术进行电子监督，已经取得了初步成效。在行政审批方面，已有广东、广西、湖北、湖南等省开始在部分城市建立和使用了行政审批电子监察系统，对各部门的行政审批项目进行全方位的实时监控。2007年9月，广西建立了区、市、县三级联网政务管理与电子监察系统。该系统由政务服务通用软件、行政效能电子监察监控平台、行政效能电子监察系统和服务行为视频监控系统四部分组成。湖南省湘潭市启用行政审批电子监察系统。从2008年7月起，率先使用该系统的23个部门90个行政许可审批事项的办理流程、承办人员、承办意见、办理实效都被电子监察平台全程及时、同步监察，正式接受监察部门和上级业务主管部门实时电子监控[1]。上述实践说明了电子民主给公民和政府提供了一个对行政效能进行监督的全新平台，大大提升了公民进行监督的能力。
二、电子民主对我国廉政政策执行力的影响
廉政政策执行力是指廉政政策经过方案规划、可行性论证和合法性审查等决策程序之后，国家廉政政策执行机关通过教育、宣传、组织、实施等一系列执行活动和必要的技术手段使廉政政策目标得以实现的能力，是廉政建设和反腐败任务能否顺利实现的重要影响因素。廉政政策执行力主要由廉政政策执行主体、廉政政策执行手段、廉政政策执行程序三大要素构成。目前我国廉政政策体系日趋合理、权力监督逐渐严密、操作性不断增强。但是，在廉政政策执行中，部分地区和个人对己有利的政策严格执行，不利的将它变形，出现了选择式执行、拖延式执行、变通式执行、错误式执行和拒不执行等情形，严重影响了廉政建设，廉政政策执行力亟待提高。迅猛发展的电子民主在对政治参与、社会管理、公共服务产生影响的同时，对我国现阶段廉政政策执行力的三大要素——执行主体、执行手段、执行程序也产生了深刻的影响。
（一）电子民主对廉政政策执行主体的影响
我国廉政工作的领导体制和工作机制是“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与”。党委、纪委、党委政府各部门和司法部门是我国现阶段的廉政政策执行主体。然而，随着电子民主的不断发展，提高了群众参与廉政政策活动的能力，扩大了群众参与廉政政策活动的范围，极大地调动了群众参与廉政政策活动的积极性和创造性，从而使群众成为廉政政策执行主体中一个不可缺少的部分。民间反腐网站的大量出现便是这种影响的具体表现。
2000年以来，我国出现了一些由公民个人出资创办的反腐网站。这些网站名称各异，其中较有影响的有万州反腐倡廉卫士网、中国舆论监督网、中国举报网等。这些网站上公布有关未经司法机关证实的办案线索、提供有关人员涉嫌犯罪的情况；有的网站帮助举报人搜集证据、整理材料并递交给相关部门；部分网站管理人员甚至直接与有关当事人联系，对当事人提供的材料进行核实调查。尽管这些民间反腐网站的存在及其运作模式的合法性尚存在很大的争议，一个不容忽视的影响是它们扩大了群众作为主体之一参与廉政政策活动的范围，提高了群众参与廉政政策活动的积极性。同时，在新形势下，如何正确处理民间反腐网站与中纪委网络举报管理中心等政府部门之间的关系，如何实现群众民间网站举报行为与国家反腐倡廉工作的对接，如何在法律允许的范围内充分发挥民间反腐网站的作用，如何对群众在电子民主时代对廉政工作的支持与参与进行新的定位，已成为我国廉政政策执行中不可回避的问题。
（二）电子民主对廉政政策执行手段的影响
反腐倡廉教育与监督是廉政政策执行的重要手段。在传统的反腐倡廉教育中，反腐倡廉专题学习、廉政党课、社区板报、宣传栏、党报党刊和电视台的廉政专栏是主要手段。随着电子民主的发展，各级政府和纪委纷纷在互联网上建立反腐倡廉网站，开设反腐倡廉专栏，积极引导网上舆论为反腐倡廉教育服务，如以江西省为例，截至2006年3月，江西省共开办廉政网站57个[2]。政府网站已经成为反腐倡廉教育的全新手段和重要平台。因此，在现阶段，如何利用网络技术创新反腐倡廉教育手段，切实增强反腐倡廉教育的实际效果，如何充分发挥网络媒体在反腐倡廉教育中覆盖面广、传播速度快、互动性强等优势，形成积极的反腐倡廉网上主流舆论，如何及时追踪、防范有害信息传播、提高政府对网络反腐舆论的反应能力，真正做到“积极利用、加强管理、趋利避害、为我所用”[3]，是电子民主给我国现阶段反腐倡廉教育带来的新挑战。
随着电子民主的发展，电子监督作为一种与传统监督手段截然不同的全新廉政监督手段发挥着越来越大的作用。如行政审批电子监察系统、干部任命网上公示、财政资金和人事编制政务公开网站等，为廉政监督提供了一种全新高效的、24小时电子监督手段。“建设行政审批电子监察系统，是建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的一项重要任务，是运用现代网络技术强化行政监管，创新行政监察模式，提高行政监察科技含量的客观需要和必然选择。”[4]各级地方政府纷纷在这一领域进行了积极探索，取得了成效。深圳市从2005年以来开始使用行政审批电子监察系统，对行政许可和重大投资项目审批进行全程电子监控。湖北省财政与编制政务公开网站将县市的种粮补贴、低保等财政资金和政府部门编制信息在网上公开，从而让每一位公民都可以在该网站查询到湖北省政府部门分配给居民的财政补贴资金相关信息。各个部门和地区展开的电子监督手段的探索和运用，提高了廉政政策执行效果，有利于更好地从源头上预防腐败。
（三）电子民主对廉政政策执行程序的影响
根据《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》第21条规定，对本级党委管理的党员干部的检举、控告，分别由本级纪委的案件检查部门和案件审理部门办理。重要的检举和控告可由本级纪律检查委员会领导批示办理。公民举报——纪委信访室受理——纪委相关处室受理——分管领导审核——提交纪委常委会讨论，是举报较为常见的程序。在这种程序之中，公民的举报在到达纪委领导批示办理之前，一般要经过几道程序和几个部门的处理。而纪委领导个人电子邮箱的建立，可以使相关公民的举报直接在第一时间到达纪委领导手中，领导直接接收和批示处理网民的信访举报，然后再批转给相关部门和处室，从而对原有的廉政政策执行程序带来了挑战。
湖南省株洲市纪委、监察局和广东省广州市检察院在这方面进行了探索。2007年，湖南省株洲市纪委书记在湖南红网实名上网，并附上自己的照片和电子邮箱，直接接收并处理株洲市市民举报线索。2008年8月，株洲市纪委和监察局出台了《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》，设立了株洲廉政网和反腐倡廉网络信息中心专栏收集和处理市民的举报，纪委工作人员在收到网络举报后3日内向信访人员作出受理反馈。广州市也在此领域进行了探索。2007年9月，广州市的增城、越秀、萝岗、南沙、海珠等五个地区的公民可以通过互联网视频直接向广州市检察院申诉，从而大大改变原有工作程序。可见，以信息网络技术为载体的电子民主减少了传统廉政政策执行的程序和受理时间，为廉政政策执行流程的调整提供了契机。
三、利用电子民主提高我国现阶段廉政政策执行力的建议
（一）制定专门法规规范公民反腐网站，扩大廉政政策执行主体
随着公民反腐网站、公民议政网站不断出现，公民反腐网络提供的线索日趋成为廉政政策执行机关办案线索的主要来源之一。但与此同时，网络反腐也产生了很多问题。有些人出于泄私愤在网站上故意散布虚假信息，诬告陷害他人；有些人基于网络的虚拟性随意发表未经证实的腐败线索，给当事人带来极大的困扰；有些公民反腐网站成为个人进行打击报复的舆论工具；有些发布证据确凿、信息准确的公民反腐网站却被个别人打击报复。产生上述问题原因固然复杂，但相关法规的缺失是其主要原因。
目前，我国已经制定和颁布与互联网管理相关的法律、法规、地方性法规、规定、条例、管理办法共54部。尽管这些法律法规条例在维护我国互联网安全运行、社会稳定和国家安全、社会主义市场经济秩序和社会管理秩序方面产生了积极影响，但其管理和调整的领域主要集中于网络管理、域名管理、网络安全、网络服务四大方面，而没有一部专门法律法规对网络信息发布内容和公民网络举报等行为进行规范和管理。仅有《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》、《互联网信息服务管理办法》、《关于加强通过信息网络向公众传播广播电影电视类节目管理的通告》等少数法规，涉及了对利用互联网诽谤、侮辱他人行为的处罚规定。在中央纪委和监察部的举报网站中也仅在“举报网站须知”第三条中进行了简单规定。因此，在新形势下，我国应该加紧出台“网络信息发布和网络举报管理条例”，对依据事实在网站上发布有关腐败问题线索的网络举报行为进行保护、引导、规范，对利用互联网进行诬告陷害、恶意诽谤等违法行为进行惩处，对在网络举报中涉及的公民隐私进行明确规定，保护广大公民的合法隐私。通过条例的颁布执行，让民间反腐网站与政府举报网站发挥合力，充分发挥群众的社会主体积极性，让群众在廉政政策执行中发挥越来越大的参与和协助作用。
（二）在腐败高风险的部门加快建设电子监察系统，创新廉政政策执行手段
电子监察是廉政政策执行手段创新的有效工具。在行政监察、行政效能监督、行政投诉等方面，我国各级监察部门已经开展运用信息网络技术进行电子监察的探索，并取得了实效。在行政审批监察方面，广东、湖南等省进行了实践。深圳市在实行行政审批电子监控系统以来，全市办理的102万件行政审批事项只有两件超时，提前办结率由以前的1.3%提高到了77.2%[5]。在国有建设用地使用权出让管理方面，建立了国有建设用地网上挂牌交易系统，报价、竞价、成交等过程均在网上完成，实现了纪检监察人员现场监察和电子监控有机结合，减少串标等腐败行为的发生。各地实践证明，电子监察是提高廉政政策执行力的有效手段。因此，应该全面总结各地电子监察经验，在国有土地使用权转让、探矿权和采矿权审批、干部人事任免、医药购销、金融、工程建设等廉政建设的重点领域和重点部门全面推广和使用电子监察系统。通过廉政政策执行手段创新，减少人情审批和关系审批，避免暗箱操作，增强重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金的使用环节的透明度，从而提高廉政政策执行力。
（三）建立国家网络举报管理中心，拓宽廉政政策执行渠道
通过电子邮件进行网络举报，具有其他传统方法无可比拟的便捷性、互动性、经济性，越来越多的举报人采用电子邮件进行举报。电子邮件必将成为与传统的电话举报、信件举报、走访举报同样重要的举报形式。然而，尽管2005年《信访条例》中就已明确提出，“公民、法人或者其他组织可以采用电子邮件形式进行举报，国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。”但目前我国许多地方纪委并没有设立举报电子邮箱和安排专人负责处理公民网络举报。
因此，面对公民要求拓宽举报渠道和利益诉求表达渠道的要求，纪委应该以积极的态度顺应时代变化，在中央纪委和国家预防腐败局下设国家网络举报管理中心，建设、维护和管理国家举报网站，专门受理公民的电子邮件举报，并对受理网络举报工作在人员和经费方面给予保障，使受理电子邮件举报成为纪委的日常工作。同时，中心要建立国家网络举报处理工作制度，建立和完善网络举报受理工作登记、督查、反馈、评估、问责等制度，为廉政政策执行开辟一个全新的渠道。
（四）充分利用全国信访信息系统的建设与发展，优化廉政政策执行流程
全国信访信息系统的主要功能是简化公民举报程序、提高公民举报效率、及时查询举报进程，理顺信访工作顺序。因此，信访信息系统的建设与发展，为我国廉政政策执行中举报处理流程的优化带来了机遇。目前，我国信访信息系统建设工程已经展开，覆盖全国的信访信息网络初步形成，信访信息系统软件培训正在进行，但是，少数地区建成的信访信息管理系统依旧各自为阵，全国范围内的各级政府的信访信息系统并没有完全实现互联互通，严重影响了信访信息系统优化举报处理流程的积极作用。各级纪委和监察部门应该抓住国家大力开展电子政务和党务信息化建设的时机，利用现有政务信息网络资源，积极建设信访信息接受查询系统，尽快实现信访信息系统互联互通。通过系统的建设和运用，及时优化举报处理及其他工作流程，实现举报人在当地举报、当地查询，从而发挥信访信息系统在提高廉政政策执行力、建立健全惩治和预防腐败体系中的独特作用。
收稿日期：2008-12-03
注释：
①人民网、新华网、央视国际、搜狐、新浪五大网站统计。