论规范党委与人大关系中的人大功能发挥，本文主要内容关键词为：人大论文,党委论文,关系论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D2 文献标识码：A 文章编号：1009—3605（2007）02—0042—04
科学规范党委与人大关系，既是我国民主政治发展的客观需要，也是以胡锦涛为总书记的中央领导集体依据新形势提出的政治任务。在当代中国的政治生活实践中完成这一任务毫无疑义党委是关键，人大是主体。要实现党委与人大关系的科学化规范化，必须充分发挥人大的功能。所谓人大的功能，主要是指宪法规定的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的各项职权的履行和落实。本文主要探讨如何通过一系列的变革和完善，促使人大制度的功能得到充分发挥，并从多方面建立健全规范执政党与人大关系的有效机制。
一、进一步改革人大代表的选举制度
从人民代表大会制度的本身来看，包括四个基本的因素：人民、代表、制度、会议。其中人民是权力所有者，后三个方面是人民权力如何行使的问题。由于制度是由代表制定的、会议是由代表来开的，所以代表就最为关键。人大代表是人民代表大会制度有效运行的主体，是充分发挥人民代表大会制度效能和作用的关键因素。而人大代表的选举又是在党的组织领导下进行的，因此，实现人大代表选举制度的变革是规范党委与人大关系的重要一环。
1.以往人大代表选举制度存在的弊端
以往人大代表选举制度的弊端主要有两方面：
第一，选民对代表认同障碍大。一是优越的选举制度原则与滞后的选举实践相脱节。我国的选举制度与社会主义国家性质相适应，又经历了一个民主化程度不断提高的渐进发展过程，其原则是比较优越的。问题是在执行中法律意图与实际操作还存在明显差距。二是缺乏竞选机制，代表多为被动当选。加之又是兼职制度，难于去积极开展联系选民的活动，选民当然也就难于认同代表了。三是间接选举淡化代表与选民之间关系。当前我国人大代表实行直接选举的范围仅限县乡级，其他都是间接选举，是“代表的代表”，不利于代表和选民之间的联系和沟通，也使选民难与代表取得有效的联系。
第二，人大代表整体履行职责的素质不高。人大代表整体履行职责素质不高的原因固然是多方面的，但根本在于代表的选举工作所致。如在选举中存在着的对代表的政治素质要求硬、履行职责素质重视程度不够；机械地过多地考虑党派、妇女、少数民族等代表的结构比例要求而忽略了代表履行职责素质要求的落实；为保证先进模范能够当选考虑得多、而对他们当选后是否能够有足够的精力和能力来履行代表职责考虑不够；缺乏能使优秀人大代表脱颖而出的竞选机制；以及对各级人民代表大会代表名额规定得偏多、而常设机关组成人员名额规定得偏少，并且缺乏对代表资格条件的具体的规定等等。
2.努力推进选举制度的改革
进一步改革人大代表的选举制度，从我国的政治现实与可能出发，可以抓住如下几方面：
第一，适当提高人大代表的资格标准。人大代表担负着重要的职责，要解决代表产生的起点问题。可以在年龄、教育程度和能力等等方面适当区分选民资格与人大代表候选人资格，从而为提高人大代表素质打下基础。一是从代表法看，人大代表是具有选举权利的公民中的佼佼者。适当区分选民资格与人大代表候选人资格更能体现公民选举权利的珍贵。二是适当区分选民资格与人大代表候选人资格是各国民主选举实践中较为普遍的做法。三是这样做符合人大代表开展工作的需要。
第二，代表候选人必须有当好人大代表的主观意愿表达。代表候选人的这种主观意愿表达就是一旦当选的履职承诺。实现这一目标的方法和途径，就是要求候选人表达参选意愿，表明参选态度，并在适当的场合回答选民的提问，提出任职打算，使候选人在主观上充分体现当好代表的意愿。
第三，依法实行差额选举。差额选举是党的主张，是法律的规定，是人民民主的体现。差额选举关系到是否真正把人民群众的民主政治权利落到实处的问题。虽然在以往的人大代表选举实践中，大部分情况下应选代表与代表候选人还是存在差额的，但是在差额多少的问题上往往对法律大打折扣。我国的选举法第三十条规定：“由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额三分之一至一倍；由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人名额，应多于应选代表名额五分之一至二分之一”。在贯彻执行这一法律规定的实践中，要防止差额数就低不就高和应付了事的做法。
第四，建立人大代表选举的竞选机制。差额选举解决选民“我可不可以选择”的问题，竞选机制则有利于解决选民“我应该选择谁”的问题。开展竞争性选举，一是使选民对候选人能否最符合自己的意愿、最能代表自己的利益有更深切的了解，便于选民进行比较选择；二是必然改变那种对选举无所谓或漠不关心的态度，增强参加选举的积极性和政治热情；三是使代表候选人公开“亮相”以及许下自己当选的承诺，这有利于增强候选人的责任感和使命感，同时也有利于日后选民对其进行监督；四是符合市场经济的基本理念，是政治上层建筑对经济基础发展变化的反映。
二、人大代表的法理地位确认
正确认识和把握人大代表的法理定位，我们曾经进行过较为细致的探讨。[1] 再一次提出这个问题，对于规范广大选民的参与行为和全国几百万人大代表的履职行为，以及充分发挥人大功能等都是十分必要的。
1.人大代表的社会身份定位
应该肯定，人大代表是一种政治性职务，拥有相应的职权，而不只是获得某种资格。
第一，从语义上分析，当选代表取得的应该是一种职务。“资格”是指从事某种活动应有的条件、身份等，且这种条件一般而言是一种最低限制的条件，或者说是准入条件。而职务，是指分内应做的事，即工作之义。如我国宪法第73至第78条详细地规定了全国人大代表的权利与义务。因此，代表取得的是职务而不是资格。
第二，从产生人大代表的程序来看，当选代表取得的是职务。我们知道，真正意义上的资格的取得是国家行使行政许可权而授予的，取得资格的公民与行政机关之间的关系是行政主体与行政相对人之间的关系。而人大代表是通过选举产生的，是选民行使选举权委托给代表一定的权力和职责，具有鲜明的政治性。
第三，从有关法律规定来看，人大代表也是一种政治性职务。《代表法》总则第六条明文规定：“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务”，“国家和社会为代表执行代表职务提供保障。”第四章和第五章多次谈到代表职务。在《选举法》的第四十八条和第五十条中有4处谈到“代表职务”。
第四，从现实意义上看，将人大代表认定为具有职务更为必要和合理。资格一般较少与义务产生联系。但职务则不仅包含着职权，还包含着职责，且职责具有不可让与性。这有利于促使人大代表承担相应的责任，履行相应的职责，更有效地发挥人大代表的作用。
2.人大代表的行为角色归属
适应改革开放和现代化建设的需要，在组织形式、就业方式和人民内部利益等日益多元化客观存在的前提下，确定人大代表的行为角色归属问题，应坚持以下原则：
（1）由谁选举，就应对谁负责；从哪里产生，就应为那里的人民服务，并接受其监督。这是宪法精神和民主原则的体现。
（2）在反映意见或利益要求上，代表应客观全面地反映整个选区选民或单位的各种意见。代表的意志或多数选举人的意志都不能成为少数选举人的利益不被表达的理由。
（3）在各种利益发生冲突和矛盾的时候，人大代表应具有自主选择权，以个人的良知与能力来判断和抉择，行使自主选择权，采取他认为合理与明智的行为。代表如有不法行为或不利于广大选民的行为，可以用撤换罢免的办法解决。
3.人大代表的核心特性
首先，人民代表大会制度的核心特性是代表性。就是说，虽然人民代表大会制度集权力性、权威性、群众性、代表性、规范性等众多特性于一身，但从法理上说，代表性才是其核心特性。因为在一个人口众多的国家，所有的人都来直接参与决定、参与管理，都来直接行使权力是无法做到的，所能达到的最高境界是广大人民选择管理者，选择权力的代行者。人民代表大会制度就是基于这一原因而设立的。
其次，人大代表的这种代表性从法理上说是代理性，而不是替代性、取代性。一方面是当广大选民选择他们中间的某些人代表全体时，并没有放弃对社会方针政策的最后控制权；另一方面是当选民发现选出的代表超越代理性而自行其是、罔顾选民意愿时，就可以罢免其代表职务，而重新另选他人来代理。在人大制度运作中，否认这种代理性，或是在实践中失去了这种代理性，就歪曲了人大制度的本意。马克思说过：“脱离被代表人的意识的代表机关，就不成其为代表机关。”[2]
坚持代表的代理性，严格按选民意愿办事，代表们就有了坚强后盾，人大制度就有了坚实的群众基础，人大制度的巩固和完善就有了强大的推进力量。
三、建立人大与同级党委的双向制约机制
建立人民代表大会与同级党委之间的双向制约机制，是推进政治建设和政治体制改革进程中一个必须解决的重要的现实问题。
1.发展国家民主才能规范社会民主和党内民主
在现代国家中，一般实行政党政治，由政党来执掌国家政权。在实行共产党长期执政的当代中国，民主实际上可以分为三种类型：社会民主、党内民主和国家民主。社会民主表现为民众个体或群体行使权力、维护利益、表达意愿的行为。党内民主表现为党的组织原则和组织生活。国家民主则主要表现为国家的法制建设和立法机关的议事规则与法律行为。
代议制度作为治理人类社会的一种工具，历经300余年的发展，已被世界上大多数国家所接受和采用，并在规范政党制度和社会生活方面起着不可替代的作用。从人类社会的发展规律来看，选举和代议机构的存在，标志着一个国家政治生活处于正常状态，也标志着国家权力来源的合法性和正当性。[3] 我们国家的一切权力属于人民。为了保障国家权力始终掌握在人民手中，同时又有利于国家机构的高效运转，从中国国情出发，我们建立了人民代表大会制度。并由宪法规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。从法制意义上说，在实施依法治国的社会主义国家的国家权力横向体系中，各级人大处于最高层次。在各种国家权力的纵向体系中，各级人大处于核心地位。人大制度的民主是一种国家民主，人大的职权概括起来是立法权、监督权、重要人事任免权、重大事项决定权等。人大制定的法律和作出的决定，对社会民主和党内民主是具有规范作用的。
2.实施依法治国，党必须接受人大的监督和制约
执政党与作为国家权力机关的人大有着明显的区别。
从性质上看，政党属于社会政治团体的一种，尽管政党是以获得政权为目的的政治组织，与国家政权有着天然的联系，但政党本身并不是公共权力机构。而作为国家权力机关的人大是人民当家作主的工具，是国家机器的重要组成部分。因为人大是通过法律程序直接或间接地定期从全体人民中获得了授权。如果中国共产党超越国家权力机关而直接行使权力，就使“一切权力属于人民”的原则事实上变成了“一切权力属于党”，这显然是与民主宪政的原则不相容的。
从职能上看，党的职能主要在于确定国家的发展方向，制定路线和战略目标，决定国家政权组织的大政方针，进行“宏观控制”，也就是“总揽全局，协调各方”；国家权力机关的职能相对说来则是“具体管理”，即通过法定程序，把党的正确主张、路线和政策具体化、规范化、法律化，并负责贯彻执行。1922年3月，列宁在一封关于党的代表大会政治报告提纲的信中指出：“必须十分明确地划分党（及其中央）和苏维埃政权的职责；提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和独立负责精神，党的任务则是对所有国家机关的工作进行总的领导，不是象目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是琐碎的干预。”[4]
从工作方式上看，政党作为一种政治领导权威，它的领导权是基于人民的自觉接受和服从，而不是强制和命令，无论是党组织还是党员，都不能强迫群众接受自己的意见，这是政党领导权与国家统治权的根本区别。而国家权力机关主要是通过法律、行政等手段，以强制的力量对国家政治、经济和社会生活的各个方面实施约束和管理。
从党与法律和人大与法律的关系上看，人大对执政党有监督的权力和职责。根据执政党党章，国家宪法和人大组织法的规定，党虽然领导人民制定宪法和法律，但是也必须遵守宪法和法律，必须在宪法和法律的范围内活动，各级人大及其常委会对宪法和法律的实施享有监督权，所以，执政党是否遵守了宪法和法律，是否在宪法和法律范围内活动，人大机关有权予以监督。
3.制约的主要途径
党委与人大双向制约的内容，主要是决定重大事项和任用干部两个基本方面。
从人大的角度来说，制约的途径主要有如下三类：（1）提前介入。就是在决定重大事项和考察任用干部前就进行参与。人大要参与“重大事项”的确定、“重大事项”决策程序的制定等过程。人大要参与拟任用干部的确定、考察和民主测评。这样的提前介入，有利于党委决策更加符合民意，更加符合实际。（2）认真审议和依法办事。主要是指对党委提交给人大审议的重大事项和重要人事任免进行认真讨论与审议，一切依照法律程序办事，一切按照人民意愿决定。目前特别要正确认识和处理地方人大“重大事项决定权”与“党委讨论本地区范围内的重大问题并作出决议”两者之间的关系。依法科学界定重大事项决定权的范围，明确讨论决定重大事项的有关程序。（3）切实加强监督。一是各级人大要在提高监督实效上有更大作为，要依法加强对“一府两院”工作的认真监督。二是各级人大要解放思想、与时俱进，站在人民利益的高度，按照中国共产党的一贯主张，加强对党委的监督。特别是加强对党委贯彻执行宪法和法律情况的监督。
从党委的角度来说，制约的途径主要有如下两类：（1）发展党内民主。党内民主不仅是党的生命线，而且对社会民主和国家民主有着极大的影响和制约作用。在中国的政治现实中，共产党的党内民主具有极端重要性，对整个国家民主和社会民主起着表率和示范作用，是整个国家民主、社会民主的主导。发展党内民主可以对党制定路线方针政策实施监督，对党委决策和推荐重要干部人选实施监督，通过这种党的自身监督，促使党的执政行为更加规范、更加科学、更加民主。（2）支持人大依法充分行使职权。要实现“三个一致”：一是坚持党委的决策与人大依法决定重大事项相一致，支持人大依法行使重大事项决定权；二是坚持党管干部与人大依法任命干部相一致，积极支持人大依法行使任免权；三是坚持使用干部与监督干部相一致，支持人大依法行使监督权。
四、以法律制度规范执政党与人大的关系
1.要准确理解和执行法律有关差额选举的规定
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第二十二条规定：人大常委会和“一府两院”的正职“候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”这一法律精神就是一般情况进行差额选举，在特殊情况下才可以等额选举。对有关副职领导人员的选举，则必须无条件地实行差额选举，其候选人数应比应选人数多一人至三人进行差额选举；人大常委会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一进行差额选举。现在的普遍问题是对差额选举规定的理解和执行不够准确。主要表现：一是在正职选举上都搞等额选举，将例外变成一般，应当说是有违法律初衷的。二是在人大常委会和“一府两院”的副职、委员和人大代表的选举上，差额采取的大都是最低数。三是在差额选举中，事实上存在着一种“陪选”的情况。为了保证某些候选人的当选，有的地方“酝酿”出条件明显低于这些候选人的“弱差额人”进行“陪选”，个别地方甚至出现选民或人大代表联名提出的候选人在选举时得“零票”的事情。
要通过完善法律，明确差额选举中应坚持的四点：一是民主要重内容，不能走形式、摆样子。选举，是在选择基础上的举荐。没有差额，何以为“选”呢？二是民主要重程序。要把民主原则贯穿于整个选举过程，不允许随意简化或取消民主程序，要坚决杜绝个人说了算、少数人包办代替的现象。三是民主要重结果。无论是主席团、政党提名，还是选民或人大代表联合提名的候选人，只要程序合法、行为得当，就要一视同仁，地位平等；只要其当选是依照法定程序进行民主选举的结果，就具有法律效力，任何组织和个人都不得更改。
2.应调整差额选举中候选人差额数的上限与下限幅度
现行选举法第三十条规定，“由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人名额，应多于应选代表名额五分之一至二分之一”。按此规定计算，以选100名代表为例，最少差额数为20名，最多差额数为50名，上、下限相差30名。这就给选举实践带来太多的人为因素，特别是选举组织单位的自由裁量度太大，不利于依法办事和发扬民主。笔者认为，差额数不宜过大，也不宜过小。因为过大选票不容易集中，无端给选举工作带来麻烦；过小不利于代表选择，有损民主性。建议作出适当调整，缩小差额选举中候选人差额数的上限与下限幅度。
3.优化代表结构
几十年的实践证明，现在的代表结构不尽合理，既影响了代表整体素质，也妨碍着监督的实施，必须立法进行优化。
第一，应该考虑减少党政领导干部在人大代表中的比例。党政领导干部过多是当前最突出的问题。有的地方代表“官化”现象还非常严重，真正的群众代表可说是凤毛麟角。领导型代表比例过大，实际上会影响人大的人民代表性。一是在人大会议中，领导代表因身份特殊，审议时往往考虑怎样和上面保持一致；二是领导代表过多，在会议上使普通代表的意见难以有效表达；三是领导型代表太多就会使人代会开成“三级扩干会”，工作布置会；四是闭会期间领导百事缠身，无暇顾及代表活动；五是在总数一定的情况下，领导代表过多，就挤占了其他方面的代表名额，不利于提高和发挥代表整体功能。因此，必须顺应时代潮流，大量减少党政领导干部在人大代表中的比例，让人大代表队伍真正成为社会全体成员的一个缩影。
第二，应增加界别代表。目前我国实行的是以地域代表制为主的地域代表制和职业代表制相结合的代表制度。一则由于代表个人的认识能力有限，二则任何人都难以完全避免从自身立场和利益出发考虑问题，因此，任何一个代表都根本不可能对所代表地域范围内各方面人民利益的具体内容是什么作出非常准确的判断，更不可能十分准确地在其所代表的方方面面人民利益之间进行平衡，因而会导致所代表的人民利益难以兼顾，甚至存在着较大的遗漏。有鉴于此，应该考虑在目前这种地域代表制的情况下，适当增加界别代表。好处是代表由于来自其所属的界别，对所在界别人民的利益有切身的感受，情况也比较熟悉，更便于对所在界别人民的意志和利益加以表达并追求其实现。同时，也有利于该界别的人民对其所选出的代表进行监督。
4.自下而上逐渐推行选区制
用改进选区划分的办法完善代表比例构成，也是规范党委与人大的关系的一个重要途径。
在目前以地域制为主产生人大代表过程中，基本上实行的是“无选区制”，代表们特别是县以上各级代表不是分别由某一选区直接选举，而是集体由某一选举单位选出。这种“吃大锅饭”式代表制的一个最大弊端就是代表无法固定联系某一选区的选民，不知也不必对哪些选民负责；选民们也不知道具体去监督哪一个代表。解决这个矛盾，可以考虑实行按地域划分选区与按界别划分选区相结合的办法，其中又以充分考虑一定的人口数量来划定选区选举人大代表为主。我们应尽快采取措施，自下而上逐步推行选区制。代表对其产生的选区负责，选民对自己选出的代表进行监督。这样就把代表的选举同选民的利益、特别是把代表的选举同选民对代表的监督有机联系起来了。
5.选举违法行为及其防治对策
20世纪90年代以来，我国选举的民主化潮流、特别是基层选举的民主化潮流正呈迅速发展之势。但与此同时，选举违法的问题也日益严重暴露出来。在选举过程中，既有选民或代表违法的现象，也有选举的组织者违法的现象。选民或代表的选举违法行为包括：（1）收买别人支持自己的贿选；（2）对候选人进行诽谤、攻击使其不能当选；（3）利用各种手段破坏选举等。选举组织机关的违法行为主要有：（1）选举程序的“暗箱操作”；（2）不顾法律规定随意性分配代表名额和划分选区；（3）错登、漏登选民；（4）阻挠代表行使提名权和参选权；（5）代填选票、篡改选票，有意错误统计选票等等。对选举中出现的违法问题，解决的措施第一是要进一步完善选举法律和加大对选举违法行为的打击，无论是公民违法，还是组织者违法都要严肃处理。第二是要真正实现选举程序的公开化，尽可能地让公民知道他们的权利和选举信息，防止选举组织者控制选举和搞暗箱操作。第三是应当加强宪法审查机制和建立选举纠纷的救济机构，坚决取缔那些违反宪法和选举法的土规定，及时采取救济措施维护公民的选举权和被选举权。
收稿日期：2006—06—10
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