论行政持续发展的实现条件，本文主要内容关键词为：持续发展论文,条件论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
可持续发展最早是由环境学家和生态学家提出来的，而生态学领域发展观的转变激活了社会科学其它领域的认识发展，整个社会科学领域出现了一种“生态化”倾向，在行政学领域，也进行了一些专业行政方面的可持续发展问题的研究。但是，理论界似乎忽视了对行政系统自身实现持续发展的研究，只有乔耀章的文章《应当把‘可持续发展’思想引入行政管理》（载于1998年第4期《中国行政管理》）提出了这一问题。而在当前中国实施整体社会（注：社会可有狭义与广义之分，本文中的狭义社会仍称为社会，而将广义社会称为整体社会。）可持续发展战略的历史条件下，作为整体社会调控中心的行政系统，也必须以持续的能力提高，来不断完善自身，以履行调控职能。
行政持续发展（简称行政持续）是指在行政发展的特定时期，行政系统通过自身能力建设不断提高行政能力，获得行政资源或行政环境的支持，以保持持续发展的过程。行政持续是行政发展的子概念，行政发展内含行政的持续发展。对行政持续的理解应把握以下几点：首先，行政持续发展使政府行政能力更为有效，但是，行政能力的提高并不必然地支持“大政府”。大小政府之争是关于政府规模合理性的问题，而行政能力则强调政府行为的有效性与政府素质高低。在行政能力提高的前提下，政府规模还要合理。因此，行政持续的过程既是行政能力提高的过程，又是政府规模合理化的过程。其次，行政系统的持续发展不等于行政权的持续扩张。当前，我国要实现整体社会持续发展就应顺应民主政治和市场经济的需要对行政权力进行重塑，在重塑的基础上有选择地弱化和强化。强化应强化的行政权力，弱化应弱化的行政权力。再次，行政的持续发展也不是行政职能范围的持续扩张，而是行政职能在范围、边界上作持续的良性更改和合理定位。因此，在行政持续发展过程中，行政职能体现了“度”的范围内的持续灵活运作。最后，行政持续发展是特定历史时期的产物，当整体社会要实现持续发展，而行政系统自身能力与状态又不能适应调控整体社会持续发展的需求时，行政的持续发展就成为必须。所以，行政持续有时间的限制，它由整体社会持续发展的进程状态所决定：从整体社会持续发展战略的制定、启动到良性运作形成，无需加以外部强力。概言之，政府的持续发展是其自身持续的完善过程，但是这一过程要受到整体社会持续发展的限制。
行政持续的实现要以一定的条件为保障，概括地说，行政持续的实现条件有：环境保障、组织保障、人员保障。
一、环境保障
行政持续的环境根据不同标准可划分为多种类型，在此着重涉及行政系统外部各系统的持续发展状况，行政系统内外持续发展观念状况和法律、法规的出台与实施状况。
（一）外部各系统的持续发展为行政持续发展提供了要求和动力保障。整体社会均衡表现为内在组成部分的动态平衡，它是发展的环境要求和目标追求。当整体社会均衡态被打破时，往往表现为内部因素间的发展与停滞、超前与滞后的对立，对立的结果是各要素经过变动重新走向均衡。这种均衡走向可以体现为两种态势：一种是走向消极均衡态的落后态势；一种是走向新质意义均衡态的发展态势。当前，中国经济、社会、生态等系统的持续发展，打破了整体社会固有的均衡，冲击着行政系统，要求其实现持续性。
1.外部各系统的持续发展对实现行政持续提出了要求。转型期的中国行政系统作用非常重要，因为整体社会的转型艰巨、复杂，而政府不但要确保其发展，还要保持发展过程的稳定性，减少发展的代价。所以政府要进行持续行政，实现整体社会发展的可持续性。持续行政使外界各系统从不同角度对行政体系的不同组成部分提出了持续发展的要求。生态持续要求经济、社会系统合理有效地使用资源，积极开发潜在资源，保护生态环境，这就迫使行政系统的资源、环境管理机构不断加强立法工作，强化对资源、环境的保护与开发职能，进而实现自身机构职能等的持续发展。经济持续要求在实现经济持续增长的同时，确保资源的节约，这就迫使行政系统的经济管理机构，在设置上实现相应的持续调整；在职能实现上，适应不同阶段经济发展的不同要求，适时转变职能，确保政府与市场关系的良性发展。社会持续要求社会生活动态有序，这就迫使行政系统的社会管理机构不断完善自身机构设置，强化社会管理职能，有效地限制不安定因素的产生与蔓延。总之，在不同情况下，外部系统有不同的表现和情况变化，相应地，行政系统调控功能也应有不同的职能分工和实现手段。
2.外部各系统的持续发展是行政持续的外部动力保障。“做功能力只能在差异中表现出来”（注：杨本洛：《经典热力学中若干基本问题的探讨》第20页，科学出版社，1996年。），“差异性扩大了我们合理地希望要做的事情的界限”（注：罗伯特·A·达尔：《现代政治分析》第87页，上海译文出版社，1981年。）。外部各系统的持续发展使行政系统的职能实现条件发生了变化，变化说明了差异性的存在，从而决定了落后一方要通过“物质的流动”趋近外界各系统的存在状态（持续发展），实现与外界环境的状态平衡。“趋近”的实现要求行政系统认识到差异，不断弥补不足，持续发展自身，使差异发展为新的均衡。总之，差异是发展的动力所在，行政系统与外界环境中各系统持续发展形成的差距是实现持续性的动力源泉。
（二）行政持续发展的观念保障。观念是心态的行为评判标准，在人们行为中外化为对行为实现的限制，使行为不自觉的要受到观念的制约。因此，人们行为目标的自由实现是以目标囿于观念之内为前提的，观念界限外目标的自由实现首先应突破边界。边界的突破与扩展要以观念的更新为先导。行政持续的发展也要用新观念（可持续发展观）突破人们的观念阈界，获得观念意义上的保障。这种观念保障的来源有两个：组织内部行政人员的观念支持和组织外部民众的舆论认同。
1.组织内部行政人员的观念支持。行政人员要积极转变观念，将自身命运与行政持续相联，以积极健康的心态迎接机构的调整、职能的转变、人员的变动。通过自身能力不断提高，平衡发展的冲击力，在对行政持续的支持中获取对自身命运与发展的支持。从而在工作中发挥积极主动的创造精神，广泛接触各种信息源，透视外界环境变动，及时、正确决策，促进行政持续发展。
2.组织外部民众的舆论认同。要获得组织外部民众对行政持续的支持，必须经由广泛的舆论宣传，通过民众心理吸纳，使可持续发展内化为民众的思想观念，对行政系统的运作过程进行折射，这是民众观念上从被动吸纳到自主折射的发展过程。这一过程的实现可以使人们认识到行政系统只有实现持续发展，才能高质量地服务于整体社会，有效协调整体社会各组成系统的关系，确保它们的持续发展。
总之，组织内外的这种政治共识或观念认同，创设了一种心理支持环境，形成行政持续实现的支持性环境资源；另一方面，有利于持续稳定局面的出现，形成行政持续实现的秩序性环境资源。
（三）行政持续发展的法律保障。要实现行政持续，法律的保障不可须臾或缺，因为法律在行政持续发展中，起着重要的环境创设作用。
1.在静态上，法律为行政持续创设稳定有序的环境。实现环境的秩序化是法律存在的根源与追求的目标，环境的秩序化程度与法的完备是成正比的。对法律在秩序化中的作用，工具主义理论认为，“个人把规则作为他计算效益时应当考虑的一个额外因素加以对待”（注：John Rawls,Two Concepts of Rules,The Philosophical Review,1956,Vol.LXIV,PP.18-29.）。因而制裁成为规则中的关键要素，“对制裁的担心有助于把制度的要求内在化于个人对最有效的实现个人目的的方式的认识之中”（注：昂格尔：《现代社会中的法律》第23～24页，中国政法大学出版社，1994年。）。合法性理论则认为，法律不应是工具规则，而是合法性（或非工具）规则，“法律被遵守的主要原因在于集团的成员从信念上接受并在行为中体现法律所表达的价值”（注：昂格尔：《现代社会中的法律》第26页，中国政法大学出版社，1994年。）。两种不同解释却烘托同一主题：法是个人行为的一种过滤机制。这种机制通过设置行为准则，规范人们的行为。而个人内心意识的行为表现，经过法律的过滤，有助于形成符合秩序化要求的个体行为。行政环境作为环境的子系统也有秩序化要求。行政环境的秩序化之于行政持续至关重要：内部行政环境秩序化为行政持续提供内部环境支持，减小发展的内部阻力；外部行政环境秩序化使行政改革带来的冲击趋向稳定，减小行政产出的外部摩擦。行政环境秩序化当然也离不开法律规则的调整，因此，行政系统必须加强立法工作，巩固发展成果，维持发展秩序，为行政持续保驾护航。
2.在动态上，法律的不断发展为行政系统实现持续发展提供了保证。整体社会变迁是重复性行为方式的变迁，发展是变迁的一种形式，重复性行为方式为规范所限定，它表达了个体的预期。法律作为“政府的社会控制”（注：转引自安·塞德曼等：《法律秩序与社会改革》第21页，中国政法大学出版社，1992年。），要使变迁、发展不只是象征，而是具有实在意义，就要有效地改变个体的行为方式，实现政府对个体行为的预期。由于发展中的环境不确定，“政府的社会控制”实现条件自然也不断变化，这要求其控制手段——法律适时而变，重新获取行政环境对其实施的支持。换言之，法的制定不是一蹴而就的，当环境发生变动时，法的功能仍需实现，这就要求法律实现持续发展。法的持续发展为持续稳定提供了保障，从而形成行政持续发展的良性行政环境。而且，行政持续发展不是均质的过程，异质性因素在所难免，其中不乏发展中的偏差，偏差出现的预防与限制手段最重要的是法的持续发展。
二、组织保障
要实现行政持续发展，系统的机构构成应始终与外界环境相适应，即行政机构与整体社会的相关度应保持较高水平。为此，首先应发展预警和报警系统，实现警戒功能；其次应建立行政持续的常设机构，实现调研、监督与反馈功能。
（一）发展预警和报警系统。预警、报警系统源于军事学，后借用到经济学中作为国民经济管理的警示系统。社会学对其的引用起因于社会变迁的副产品——社会动荡的存在。在行政体系中，预警和报警系统通过分析、预测、预报持续发展中的一些严重隐患，并经由特定渠道及时报告某些环节所出现的警报讯号。在整体社会持续发展中，行政与其外部生态环境的复杂发展、变化使原本较为简单的事物具有了多重外貌特征，阻碍了人们对其本质的理解。同时，在行政环境变动频繁、发展加快的情况下，政府政策制定却很难通过“基本方法”所设置的机械程序来进行，而是用“分支方法”（连续比较分析法），由决策者凭直觉在一致同意基础上选出“满意”方案（注：R.J.斯蒂尔曼编著：《公共行政学》第12～32页，中国社会科学出版社，1989年。）。这种“凭直觉在飞”的方法的盲目性使决策失误不可避免。因此，从政府决策角度讲，预警系统的存在是必要的。从民众对决策反应看，预警系统也至关重要。因为行政环境的发展有整体性，整体发展又因各部分质的差别而出现层次性；相对说来，意识、观念变化有延后性，当然，延后性不排斥部分先进带来的不平衡性。当前，中国三次浪潮影响俱在，人们的认识、观念存在差距与混乱（注：阿尔温·托夫勒等著：《创造一个新的文明》第7～10页，上海三联书店，1996年。），反映在对政府失误政策输出的态度上，表现为“理解反应”的多样性。不理解者与淡漠者是政府运作的离心力量，形成持续发展中潜在的“不安定因素”，一旦时机成熟，就有可能由潜在的隐患演变成现实中的骚乱，阻碍行政持续。预警和报警系统的职能就在于：透视持续发展过程，探查“雷区”，为“排雷”作信息准备。
各国行政系统中一般都有承担一定预警和报警功能的机构，如日本总务厅下行政管理局的行政情报企划课。在我国，承担这一功能的机构以信访办为主。另外，人事系统、监察系统等也在一定意义上履行这一职责。信访办受理群众来信来访，定期综合分析，及时向有关领导部门和负责人反映以作为决策依据。但是，作为预警系统的核心，它应摆脱消极被动的工作模式，由等待信息转变为到民众中洞察民众心理，挖掘信息。其他机构有预警能力，但预警只是为其实现主功能创造条件。要提供预警与报警的组织保障，可强化已有机构的预警功能，或鉴于在持续发展中预警的重要性，可建立专门机构进行预警、报警。
（二）建立持续发展的常设机构。行政持续的常设机构是行政系统为实现持续发展而设置的具有研究、建议、督促、反馈功能的机构。从各国行政发展经验上看，进行有成效的行政改革与发展，必须设置一定的机构以提供服务。历史上，美国在1936年由罗斯福任命了布朗洛委员会，负责提出政府改革建议；艾森豪威尔时期建立的几届胡佛委员会都着力于改革政府、提高效率的研究；尼克松则任命阿什委员会专门研究政府机构改革问题。法国在1963年成立专门的行政改革部，后经撤、立的重复，90年代形成为公职和行政改革部，这一发展规划机构为戴高乐、德斯坦、密特朗的行政改革提供了巨大帮助。德国1969年的行政改革，在各部设置部计划中心，总理府内设立计划司，进行行政发展的发展规划设计（注：吴大英等：《西方国家政府制度比较研究》第173～175页，370～375页，457～458页，社会科学文献出版社，1996年。）。日本1961年和1977年成立两次临时行政调查会，加强行政改革权威，提出行政发展方案，后又成立了三次行政改革审议会，审议提出行政改革建议（注：顾家麒等：《日本政府机构与行政改革》第176～199页，中国人事出版社，1993年。）。这些调研机构多为临时性机构，而行政持续实现是长期综合性工作，暂时性调研机构无法满足其要求，必须建立常设性的权威组织机构。这一机构首先要有调研功能，即对行政持续进行超前研究，从而提供咨询和建议；实现这一功能，需赋予其足够大的权力，以便有效地接近各种信息源，收集信息，保障研究的科学预见性。其次要有监督功能，即督促并监督持续发展计划的实施，确保发展中偏离持续性原则的行为得到纠正；实现这一功能，机构需具有一定的权威，对抵制持续发展或阳奉阴违现象，有权提出处理建议。最后要具有反馈功能，即对行政持续战略实施情况进行追踪反馈，不断丰富新决策的信息源。
三、人员保障
行政人员在整个行政管理过程中起主导作用，行政要实现持续发展必须加强公务员队伍建设，为行政持续实现提供人员保障。
（一）公务员队伍适度数量的保障。行政人员是决定行政系统生存与发展的行政资源，没有一定数量的公务员，行政运行无从谈起。但是，现代行政系统多半都是朝着人员的超负荷方向发展，政府改革在人们思维中公式化地注释为人员最大限度的精简。这种定势思维实质上是将人员数量绝对化了。机构内的人员数量问题其实是相对的，因为行政持续要实现人员、机构、职能等要素的协调发展，人员数量应随着职能变动、机构调整等的需要，作适应性波动，这种波动并不必然地表现为各机构内人员的精简，在一定情况或条件下，机构的增设或强化，会使机构内人员数量增加，所以公务员队伍在数量上要保持适度，“适度”的调节器就是机构调整引起的编制变更。行政的持续发展，在人员数量上要求公务员队伍不断以“适度规模”支持行政系统运行。
（二）公务员队伍的集成型人才素质保障。行政持续发展要求一支高素质的公务员队伍。就各国造就人才类型的轨迹而言，有过种种争论与不同选择。集成型行政人才的塑造最为急迫。集成型行政人才是指具有广博宽厚的知识与经验，具有较为高超的智能与艺术，比较全面发展的高级行政人才（注：徐颂陶等：《神圣的天职——中国现代人事管理》第383页，中国人事出版社，1996年。）。具体地说，集成型行政人才有四个显著特征：(1)广博的知识结构与综合的应用能力。这类人才具有网状知识结构，知识观念更新迅速，工作中有较强的创新能力。(2)吸收与借鉴、消化与转化能力。这类人才能广泛吸收、借鉴古今中外书本知识及其经验，能对其进行“去伪存真，去粗取精，由此及彼，由表及里”的加工。(3)科学预测能力。这类人才在现代行政决策的制定、咨询和实施中，对面临的诸多不确定因素、风险因素的发展变化，能作出前瞩性的科学预测。(4)开拓创新能力。创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力，也是这类人才的最大特征。
另外，从观念上看，这类人才还有与行政持续相关的可持续发展观与依法行政观。行政人员要用可持续发展观念看待问题，不以个人利益侵犯集体利益，不以局部利益侵犯全局利益，不以当代利益侵犯后代利益；行政人员还要做到依法行政，用行政法制规范行政运行，将行政工作严格限定于法律、法规所允许的范围内，保证行政持续实现规范化，用规范化支持发展过程的稳定性，实现发展的持续性。