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收稿日期：1995-05-19
1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“学校逐步实行校长负责制”，这是我国教育体制改革的一项重大举措。中央作出这一决定至今已有十年。十年来，学校领导体制改革取得了哪些成就？还存在哪些问题？如何解决这些问题？“学校领导体制改革研究”课题小组对此开展了调查研究，本文即这项调查研究的专题报告。
一、学校领导体制改革的现状
（一）学校领导体制改革的发展阶段
学校领导体制改革从80年代初开始至今，大致经历了四个阶段。
一是试点阶段（1980－1985年） 80年代初，萧宗六教授首开研究学校领导体制的先河，提出改革当时中小学实行的党支部领导下的校长分工负责制，建议实行校长负责制。自此，一些省市开始了校长负责制的试点工作，主要探索如何解决学校党政关系问题，并开始涉及校长任期责任制、教师岗位责任制等问题。试点主要集中在一些大中城市条件较好的少数重点学校，但影响很大。
二是初步推行阶段（1985－1989年） 1985年，中央作出“学校逐步实行校长负责制”的决定以后，各地学校领导体制改革开始由点到面逐渐推进，到1989年上半年达到高潮。改革的内容由校内党政关系、校长职权等领导体制，逐步扩大到校内管理体制，扩大到教育行政部门与学校职权关系。到目前为止，除试点学校外，其余实行校长负责制的学校，基本上都是这一时期宣布实行的。
三是回落阶段（1989－1991年） 1989年的那场政治风波，导致不少人对校长负责制产生误解。尽管中央并没有否定中小学实行校长负责制，但是各地校长负责制纷纷下马。不少地方教育主管部门，明令实行校长负责制的学校恢复原来的体制。一些地方虽然没有明令禁止，但事实上都偃旗息鼓了。学校领导体制改革由高潮一下跌落到低谷。
四是振兴阶段（1992年—） 1992年以后，在邓小平同志南巡讲话精神鼓舞下，学校领导体制改革出现了转机，各地推行校长负责制的工作又渐趋活跃，特别是1993年3月，中共中央、国务院颁发了《中国教育改革和发展纲要》，再一次明确提出“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”，坚定了各地教育主管部门推行校长负责制的信心。一些试点学校开始试行学校内部管理体制的综合配套改革。主要包括校长任期责任制、教职员聘任制、校内结构工资制、岗位责任制等四方面，故称为“四制”改革。“四制”改革最早是在北京少数学校中开始的，1990年少数省市亦开始在小范围内尝试，1992年以后才有较大的发展。但是由于理论研究滞后、学校外部的改革不配套等方面的条件不完善，目前全面推行校长负责制面临许多困难，深化学校领导体制改革的势头已有所减弱，甚至出现停滞。可以预计，如果在理论研究方面不能有所突破，推行校长负责制的外部条件得不到改善，停滞将会持续相当长时间。
（二）学校领导体制改革的特点
和新中国成立以来的历次学校领导体制改革相比，这次改革有几个突出特点：
第一，历次的学校领导体制改革（除文化大革命中“革命委员会制”以外）都是由中央直接作出决定，全国各地基本上一步到位，而这次改革，则是理论工作者在总结建国30年来学校领导体制变革的经验教训的基础上，提出改革的要求，全国各地开展改革试点工作，在总结试点工作经验的基础上，中央审时度势作出实行校长负责制的决策，逐步推行。
第二，历次学校领导体制改革，基本上是一种封闭式的改革，只局限于学校内部，而学校内部又仅局限于行政领导权问题。这次改革则由封闭转为开放，由单方面的改革转向全方位的改革，涉及学校内外各方面关系的大调整，权力的再分配，职能大转换。以学校领导体制改革为起点，以建立完善的学校内部管理机制为目标，各地开展了学校人事制度、分配制度、工作制度等一系列的改革，同时对教育系统内外部的配套改革提出了要求。
第三，历次的学校领导体制改革，全国上下一盘棋，一个模式，步调一致，而这次改革则是多模式，多格局，便步走。各地改革的大方向、总目标是一致的，但是在具体做法上则百花齐放，在改革的进度上，亦因地制宜，有先有后，各大中城市学校的领导体制改革，普遍快于农村地区的学校。
（三）学校领导体制改革的初步成果
第一，全国各地中小学大部分已实行校长负责制。1993年底，我们对湖北、湖南、河南、江西、广东等省189所农村中小学进行过一次问卷调查，结果表明，59.8%的学校实行了校长负责制，大中城市则普遍实行了校长负责制，例如武汉市于1981年开始，在8所学校开展校长负责制的试点工作，1985年全面推行，全市2700多所学校全部实行校长负责制。北京市1983年开始校长负责的试点工作，1985年扩展为“四制”改革研究，到1989年底，全市中小学2200个改革单位全部进入改革轨道。
第二，校长负责制的实行，提高了学校管理效率。一方面是因为校长负责制是一种较科学的领导体制，符合学校管理特点。尽管实行校长负责制以后，学校的办学条件并没有相应改善，但是，校长们普遍感到责任明确，事权集中，管理起来比较得心应手，减少了扯皮现象。另一方面，实行校长负责制后，校长的权力大了，责任重了，这给校长带来了压力，也带来了动力，既为校长施展才华和抱负提供了舞台，也对校长的能力提出了挑战，因而大大激发了校长们的办学积极性。此外，实行校长负责制，对校长的素质也提出了较高要求，为此，各地相继采用了一些把关措施，如实行校长聘任制、目标责任制等，使一批有能力有胆识的中青年教师走上校长岗位，给学校管理带来了生机，伴随校长负责制而实行的教师聘任制、岗位责任制等一系列的改革措施，使学校工作充满了活力。我们的调查表明，76.2%的校长反映，实行校长负责制以后，管理效率有明显提高，只有16.4%的校长认为没有变化，7.4%的校长认为效率下降了。究其原因，校长们一致认为不是校长负责制这种体制的问题，而是权力不到位和各方面的关系未理顺，以及办学条件下降等原因造成的。
第三，校长负责制的推行，促进了学校管理法制化。实行校长负责制以后，各地相继制订了一系列的规范、条例，如校长负责制实施条例，校长工作条例，教代会工作条例，学校党组织工作条例，教职工聘任办法，岗位责任制条例，校内结构工资制等等。尽管这些条例、规定还不完备，但它从根本上改变了无章可循、无法可依的局面，为学校管理走向法制化、规范化迈出了可喜的一步，也为国家制定有关的政策和法规打下了良好的基础。
第四，学校领导体制改革促进了学校内部管理体制改革。随着校长负责制的推行，人们逐渐认识到，要搞好校长负责制，必须有步骤地进行学校内部管理体制的整体改革。所以，许多省市在校长负责制起步以后，陆续开展学校管理体制改革的探索。虽然不论学校实行哪种领导体制，都可以进行管理体制的改革。但是，过去所实行的学校领导体制，其自身的矛盾比较突出，人们的注意力主要集中，在这些矛盾上，因而对管理体制改革的要求并不十分强烈。实行校长负责制以后，管理体制的问题明显暴露出来，不仅直接影响学校管理效率，而且直接影响校长负责制的有效实施。所以，要想搞好校长负责制，就非得进行学校内部管理体制改革不可。目前在一些城市开展的学校内部管理体制改革试点，基本上都是原来的学校领导体制改革的试点。
第五，学校领导体制改革，促进了教育管理理论研究。在80年代以前，我国的学校管理还没有形成独立的学科，教育行政研究几乎是一片空白。对学校领导体制改革的研究，打破了教育管理研究领域的沉寂。校长负责制的试点，为理论研究提出了一系列的新课题。诸如校长责权问题，校内各方面的关系问题，学校与教育行政部门、与社会的关系问题等等，涉及整个教育管理机制的改造与重建，大大拓宽了教育管理理论研究的领域。为了适应体制改革和理论研究的需要，1983年成立的“全国学校管理研究会”（1987年更名为“全国教育管理研究会”），各省成立了地方教育管理研究会，其后又相继成立了“教育管理学科专业委员会”、“全国学校管理体制改革专业委员会”、“高级中学校长专业委员会”、“初中专业委员会”等全国性的学术组织。从建国初到80年代初，有关学校管理方面的理论研究廖若晨星，80年代以来各地创办的教育管理方面的学术刊物达十多种，几乎所有的教育理论刊物和报纸都辟有专栏，探讨教育管理问题。学校领导体制改革的研究，对我国新时期教育管理科学的发展起了重要推动作用。
（四）学校领导体制改革中存在的问题
第一，从整体上看，学校领导体制改革的速度太慢。从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“学校逐步实行校长负责制”，至今整整十年了，可是校长负责制尚未完全推行开来，学校领导体制改革不仅步子慢，而且发展极不平衡，改革有深度有力度的只是少数地方的少数学校。不少实行校长负责制的学校，只是改换了一个名称而已，其它一切依然照旧，不少校长称他们所实行的校长负责制是“准校长负责制”、“名义上的校长负责制”或“假校长负责制”。我们对中南六省、区189所中小学校长的调查表明：相信校长负责制能长久实行的只占48.68%，而41.8%的校长认为“很难说”，4.76%的校长明确表示不相信，4.76%的没有考虑过。可见怀疑者占大半。他们的理由是，中国的政策向来多变，难以长久稳定。新中国成立后，曾两度实行过校长负责制，每次都不长久。这一次校长负责制推行的速度如此之慢，1989年还险些夭折。所以前景难以预料。这种心理已成为影响校长负责制推行的障碍，许多校长尽管衷心拥护校长负责制，但是在实行校长负责的问题上却缺乏积极性。上级推一推，他们才动一动，不推就不动，甚至推而不动。
第二，校长办学权力不到位。实行校长负责制的学校，校长虽然感到在管理上比以前要顺手一些，但是远未达到理想的地步，一个重要的原因就是办学自主权不到位。对校长有哪些办学权力，看法也不统一，仅就目前人们公认的两项权力来看，落实程度是相当有限的。一是人事管理权。近年来各地教育主管部门不同程度地给校长下放了人事管理权，可是校长依然感到两手空空，没有实际权力。一方面是因为下放的权力相当有限，不适当的制约太多，如教职工的聘任只能在一定范围内进行，落聘人员必须由校内消化等等。另一方面是缺乏用权的条件，即使对校长的人事管理权不作任何限制，也难以有效地运用。主要是缺乏利益机制，无法吸引人才向急需人才的学校流动。从全国的情况看，城镇中小学教师超编50多万，而农村中小学教师则缺编200多万，在岗的教师中还有大批不合格者，农村学校办学条件差，教师工资待遇低，人才流失现象严重，校长手中纵然握有全部的人事管理权，也无法使城镇超编教师向农村以及其他条件差、待遇差的学校流动。
人们公认的第二个权力是财权。在经济发达地区和一些城市学校以及少数校办产业搞得较好的学校，财权的落实相对好一些；一般的学校，尤其是广大农村中小学，校长手中的财权比人事权更空。自实行“分级办学分级管理”这一体制以来，基础教育由地方政府主办，其教育经费由地方财政拨款。由于各地经济发展不平衡，对教育缺乏应有的重视，以至各地普遍存在拖欠教育经费的现象。不用说教师的福利、奖金之类被无形取消了，就连基本工资都不能保证按月发放。学校办公经费主要靠收取学生的学杂费来维持，而这笔钱还必须上交25—30%，学校经费拮据程度可想而知。没有钱，财权就是空的，吸引人才、改善学校条件、调动教职工工作积极性都无法实现，在这种艰难的条件下，把办学责任完全放在校长的肩头，校长们是难以承受的。
第三，学校党政关系没有完全理顺。学校领导体制改革，一开始就是从处理党政关系问题入手的，但这并不意味着党政关系已经理顺了。1989年以前，有关学校党政关系的探讨与试验相当活跃，1989年的政治风波以后，社会上出现了怀疑甚至否定校长负责制的现象，党政关系的研究陷入停顿，甚至倒退。在国家教委负责人公开表示肯定校长负责制以后，各地学校纷纷转向探索学校管理体制改革。从表面上看，这似乎是改革在向纵深发展，实际上存在回避敏感的党政关系问题的倾向。各地制定的校长负责制实施条例，对学校党政关系的规定都比较含糊抽象，缺乏具体操作性。例如：究竟应该是党政分开还是党政分工？如果是分开，应怎样分开？标准是什么？如果是分工应怎样分工？双方应怎样发生关系？书记在学校中的地位如何？校长和书记谁的权力大？党政职务是否可以一肩挑？党组织的政治核心作用的具体内容是什么？党政职务一肩挑的学校，支部怎样搞好保证监督？等等，没有多少校长能说得清。例如，对189所中小学校长的调查表明，74.6%的校长认为，实行校长负责制以后，校长是学校一把手，书记是二把手；9%的校长认为书记是一把手，校长是二把手，5.3%的校长认为，校长与书记平起平坐，9.52%的校长认为，校长与书记之间存在谁是一把手谁是二把手的问题。类似这样的小问题意见如此分歧，在大问题上的看法如何，就可想而知了。调查统计还发现，实行校长负责制以后，仍有20.63%的校长认为与党支部和书记的关系最为棘手，在处理党政关系问题上心里最没底。一些校长甚至断言，校长负责制如果再出现反复，问题很可能出现在党政关系上。有的地方为了稳妥起见，就干脆把党支部作为学校的决策机构，行政为执行机构，校长只是执行党支部的行政决策的负责人。
第四，教职工民主管理和民主监督权力普遍未得到落实。主要表现在观念上、组织上和制度上。从观念上来看，普遍存在民主观念不强的问题，不少校长一方面推行校长负责制，另一方面却表示对教职工民主监督和民主管理不可理解。许多校长在公开场合表示要加强民主管理，私下里却认为教职工民主素质低，容易滥用民主权力，影响管理效率，不少校长听不进群众意见，尤其听不得批评意见，把校长负责制等同于家长制。教职工也普遍存在民主意识不强的问题：有的人认为，民主管理就是校长听教师的，教师提的意见校长没有采纳，就认为校长独裁；有的则认为，民主管理不过是一种形式，走走过场而已。校长和教职工在民主管理问题上的一个共同观点，就是把校长负责制同民主管理对立起来。
从组织上看，到目前为止，教职工代表大会制度的建立普遍滞后。目前，从城市到乡村，多数中小学都实行了校长负责制，但实行教职工代表大会制度的学校却是少数，尤其是农村学校，绝大多数没有成立教代会。而那些成立了教代会的学校，情况也未可乐观。据笔者调查，教师们普遍反映教代会并未能真正发挥民主管理和民主监督的作用，决议得不到落实，而校长们则认为教代会干涉了校长的管理，教代会提出的许多要求无法执行。
从制度上看，学校民主监督和民主管理制度需要进一步完善健全。目前只有少数省市和校长负责制试点学校颁布了教代会工作条例，但内容较抽象，不具操作性，各地成立教代会的学校，只能按照自己的理解来执行，因而有的学校由书记任教代会主席，有的由副校长任主席，有的则由工会负责人出任。教代会的活动从形式上基本保证了每年召开一次大会，除此之外再无其他活动，而教代会在会议期间提出的议案，没有制度保证能得到贯彻执行，不少议案不了了之。如何保证教职工对学校领导提出批评意见后不受打击报复，也缺乏有力措施，使教师们不敢行使民主监督权力。
第五，学校与上级教育主管部门之间的关系未理顺。单从学校领导体制本身来看，它属于学校内部问题。但是学校应该实行哪种领导体制，领导体制改革何时改，如何改，党、政、工关系如何处理，学校应建立怎样的内部秩序，校长应从何处获得办学自主权等等，都不是学校内部可以解决得了的。通过这些年的改革实践校长们普遍认识到，学校领导体制改革及深化的难点不在校内，而在校外，教育主管部门首当其冲，校长负责制推行的快与慢，校长办学自主权是否落实，教育主管部门是决定因素。可以说，哪个地方教育主管部门思想解放，措施得力，哪个地方学校领导体制改革就比较深入。从全国情况看，各地教育主管部门在自身机构改革、职能转换和放权松绑方面还存在不少问题。许多地方学校领导体制改革后，教育行政机构的改革却没有起步，依然以计划经济体制下的那一套方式来对待学校，直接干涉校内事务，使校长无法自主管理。对七省市的抽样调查显示，39.68%的校长认为，实行校长负责制以后与教育主管部门的矛盾日益突出。而对教育主管部门的调查却显示，他们对此一无所知，自我感觉良好。
第六，学校领导体制改革的理论研究与理论宣传相对滞后。从理论研究方面看，一是学校领导体制改革问题始终只有极少数学者在坚持探讨，没有组织一支精干的稳定的队伍，力量极为单薄。二是理论研究与改革试点联系不紧，搞理论研究的没有自己的试点，搞试点的缺乏理论指导。三是理论研究作政策传声筒的时候多，真正敢触及现实的、比较敏感的问题少。四是理论研究普遍趋于保守，受传统的思维定势的影响极大，跳不出原有体制的束缚，对新思想新观点不敏感，缺乏超前意识。五是打“麻雀战”的多，对学校领导体制问题进行系统研究的少，谈空头道理的多，研究具体问题的少。正因为如此，学校领导体制改革中出现的许多新问题，理论工作者未能在理论上给予回答，在操作上未给予指导，不少为多数人承认的定论，在理论上却经不住推敲，在实践中经不起检验。
理论宣传方面也存在不少问题。许多校长至今弄不懂什么是校长负责制，为什么要实行校长负责制。笔者曾对近两百名刚参加教育管理专业函授的学员进行书面调查，只有一人正确解释校长负责制，而多数人把校长负责制解释为“党支部领导下校长全面负责”或“在书记领导下校长全面负责”。许多教育行政部门的人员，虽然能解释为什么要实行校长负责制，但同样不能准确解释校长负责制，不能准确指出校长应有哪些办学自主权。理论宣传方面存在问题，原因有三：一是理论研究落后。一些有见解的理论文章得不到发表，一些发表的文章既无理论见解，也无实践指导作用。二是教育主管部门对理论宣传认识不足，重视不够。相对而言，比较重行政命令的贯彻，轻理论宣传；重试点学校，轻一般学校；重对校长的宣传轻教师宣传。许多实行校长负责制学校的校长反映，他们所在学校实行什么体制，都是上级教育主管部门决定，然后在校长会议上宣布，没有任何解释。而对广大教师则连宣布的程序都免了。在他们看来，实行什么领导体制，只与校长有关，教师知不知道没什么要紧。事实上并非如此，笔者走访过数百名中小学教师，他们中的多数居然反对实行校长负责制，因为他们担心实行校长负责制以后，校长独裁专断。教育主管部门对教师的心态都不甚了了。三是校长普遍对理论学习不感兴趣。不少人认为学校实行哪种领导体制，怎么实行，是上级的事，校长只要照办就行，学不学理论无所谓。有的校长认为，不学理论糊涂过还可以保持心理平衡，学了理论后理论与现实之间的巨大反差，只能使人对现实产生不满，只能使人灰心。有的校长（包括教育行政官员）认为校长负责制所面临的问题是操作问题，而不是理论问题，不懂理论照样干（事实上校长负责制推行中所取得的成就，的确主要是教育行政部门领导和学校校长在实践中慢慢摸索出来的，理论的指导作用相当有限）。校长们没有时间、精力和条件学习理论也是一个重要的原因，许多学校，尤其是农村小学，根本就没有教育管理方面的报刊杂志，校长们根本没有机会接受有关学校领导体制方面的理论培训。
二、结论与建议
（一）结论
通过调查分析，可以得出如下结论：
1.学校领导体制改革普遍得到教育行政部门和学校校长拥护，虽然不少教职工对实行校长负责制有某种抵触情绪，但是，他们并不怀疑校长负责制的有效性，而是担心校长独裁专断，担心自己应有的权利得不到保护。只要采取有效的权力制约措施，校长负责制的全面推行是有群众基础的。
2.通过十多年的试验和推行，事实表明校长负责制的确是一种比较有效的学校领导体制，实行校长负责制大大激发了校长的办学热情，学校管理效率有明显提高。其某些弊端可以采取相应措施克服。
3.全国大多数中小学校都实行了校长负责制，但是存在严重的形式主义。就是说，绝大多数学校的领导体制改革，只有名称上的变化，而缺少实际内容，学校的办学自主权还未真正落实，学校政、教、党之间的关系、学校与上级教育主管部门之间的关系还没有理顺，实行真正的校长负责制还缺乏良好的内外部条件，学校领导体制改革真正到位，还有许多事情要做，人们迫切希望进行实质性的改革。
4.各地学校领导体制改革，通过十多年的努力，该做的、能做的都做了，改革的效果并不尽如人意，目前基本处于停滞阶段。究其原因，主要障碍是来自学校外部。外部环境条件不具备，内外部改革不配套，学校领导体制改革不可能真正到位。
（二）建议
鉴于学校领导体制改革的现状，我们认为要继断续深化改革，必须在如下几方面花大力气：
第一，加强学校领导体制改革的理论研究，建立全国性的研究网络，组织一批专家学者，对学校领导体制改革所面临的方方面面的问题，有系统、有步骤地进行深入的探讨，不要留下任何死角。增拨这方面的科研经费，开展全国性的调查研究，力争2～3年内把目前存在的问题从理论上予以解决，召开一到两次全国性的校长负责制推行工作经验总结交流会，搜集各地好的经验予以推广。
第二，加大学校领导体制改革理论宣传的力度。过去十多年，改革的政策宣传工作已有相当成效，但改革的理论宣传相对薄弱。可组织理论工作者举办各省市教育主管部门负责人的专门讲座，各地县市组织教委和重点（试点）学校校长的关于学校领导体制改革理论研讨班、进修班，进行系统的理论培训，也可组织专家学者巡回宣讲，务必使科学的理论深入人心，澄清那些似是而非，使改革误入歧途的观点。
第三，在总结全国各地校长负责制试行条例的基础上，制订统一的校长负责制实施条例，以规范全国各地实施校长负责制的行为，包括校长任免方式，校长的职责权利、教代会的职权、学校党组织职能以及与校长的关系等等。此外，对于什么是真正的校长负责制应作出明确界定，真正的校长负责制的标志是什么，应有明确规定，以利于各地按照标准推行。
第四，学校领导体制改革的深化，正呼唤着教育行政体制的改革。学校领导体制改革达到一定限度以后，由于教育行政体制改革的滞后，已深感力不从心，无法继续深入。可以认为，领导体制改革（也包括学校管理体制改革）的瓶颈是教育行政体制改革。学校领导体制改革达到现阶段，必须相应开展教育行政体制改革，主要是职能和机构的改革，改革传统体制下的教育行政部门和学校的关系模式，下放学校自主管理的权力，加强宏观指导和服务职能，减少对学校内部事务的直接干涉。
第五，加大教育资金的投入。学校领导体制改革过程中，新机制的启动需要资金作动力。目前应做的第一步工作是保证现有的教育经费到位，拖欠教师工资的现象必须有效制止，农村学校教师工资由各地乡镇财政支付改为由县财政统一管理调拨。第二步工作是千方百计加大教育资金投入。保证教育资金到位应作为考核的硬指标。第三步，颁布《教育投资法》，以法律手段保证教育资金到位。
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