我国高等教育社会治理的过渡性特征，本文主要内容关键词为：过渡性论文,高等教育论文,特征论文,我国论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓社会治理，即国家和政府机构之外的社会主体参与公共管理。国际经验告诉我们，在高等教育越来越走向社会中心、越来越市场化的当代社会，高等教育的社会治理越来越有必要。我国高等教育的社会治理还处在萌芽阶段，分析其发生和发展状况，有益于其不断拓展和完善。
一、办学主体多元化和社会治理组织发育
高等教育办学主体的多元化源于社会经济体的多元化。随着经济体制改革的推进，我国各类非公有制经济体迅速发展，为高等教育办学主体的多元化奠定了物质基础和社会基础。
办学主体的多元化主要表现在教育投入多元和民办学校的设立。从教育投入的角度看，20世纪90年代以后普通高等学校经费中政府财政拨款比例逐年下降，非财政性经费比例上升较快。到2001年，非财政性经费已经接近总经费的一半。
从民办学校设立的角度看，20世纪80年代开始民办学校少量出现，90年代呈快速增长的态势，到90年代中期形成了一定规模，到本世纪初民办高校在校生数已经占全国普通高校在校生数的近1/10。
主体的多元必然带来利益和价值诉求的多样，并孕育出各种组织以实现诉求。在国外，有“非政府组织”(NGO,non-government organization)。在我国，现在则有“民间组织”。国家统计局的统计分类中，1988年开始出现“社会团体”，①1996年增加了“民办非企业单位”，到2000年，另立“民间组织”项，把“社会团体”和“民办非企业单位”归于其下，民政部社会团体管理司也易名为民间组织管理局。2002年“民间组织”的统计又把“基金会”从“社会团体”中剥离，②作为一个单项进行统计。统计项目设立、分化的过程，既显示了我国民间组织发育和合法化的历程，也显示了政府、社会对它们认识上的发展。据国家统计局数据，我国民间组织已经由1988年的4000多个发展到2007年的39万个。2007年全国共有社会团体21.2万个，民办非企业单位17.4万个，基金会1340个。在我国，能发挥社会治理作用的主要是社会团体。为行文方便，我们把它们称为社会治理组织。
随着市场经济的迅速发展，民间组织在我国大量涌现。在17.4万个民办非企业单位中，教育类有84077个，占48.2%；21.2万个社会团体中，教育类有14794个，占6.99%。比较而言，教育领域中社会治理组织的发达程度不高。
由于统计数据没有更细的分类，我们还不能判别高等教育社会治理组织的数量。不过，借助《2005上海民间组织年鉴》的资料可以略见一斑。数据表明，2005年年末上海市实有民间组织7029个，教育类占35.28%；其中社会团体共2846个，教育类社会团体154个（占社会团体总数的5.41%）。高等教育社会团体59个，占教育类社会团体总数的38.31%。相比其他领域而言，高等教育社会治理组织发育的程度较低。
二、社会治理组织的参与形式与参与程度
笔者曾根据权力的来源，把高等教育社会治理组织形态归纳为授权性组织、自愿性组织、自治性组织、国际组织四类。[1]以此观察我国的高等教育社会治理组织。目前我国授权性组织数量最多。比如教育部高等教育教学评估中心、教育部学位与研究生教育发展中心、江苏教育评估院、上海教育评估院等，属于政府直属的行政性事业单位。也有如云南省高等教育评估中心、贵州高等教育评估中心等挂靠大学、受政府委托开展活动的事业机构，相比较而言更具有民间性。自愿性组织也可以叫基金会，除大学自身为筹款办的教育基金会外，真正为公共高等教育事业发挥作用的基金会不是很多，人们熟知的有邵逸夫基金会、李嘉诚基金会、曾宪梓教育基金会、田家炳基金会、霍英东教育基金会、王宽诚教育基金会、宝钢教育基金会等，大都是香港或华侨捐资的。自治性组织则更少，如中华全国工商业联合会高等教育协会。国际组织，如美国的福特基金会、富布莱特基金会，它们对我国的高等教育事务都有介入。
笔者还曾根据功能特点，将高等教育社会治理的组织作用归纳为十种：规范办学、吸纳资源、权益维护、学术协同、同业协调、舆论导引、联结产业、利益平衡、管理专业化、信息服务等。[2]以此来看我国的情况，发挥学术协同功能的组织最多（需要注意的是，前文按照官方统计分类，没有归入教育类）。如中国科学技术学会以及下属的各类学会、协会、研究会，据《中国科协2007年度事业发展统计公报》，[3]截止2007年底，各级科协及所属团体实有机构共计7056个。具有规范办学、权益维护、管理专业化、同业协调等功能的社会治理组织很少甚至没有。具有其他几项功能的组织不多，功能的实现也不充分。
以上的概括主要是根据经验性判断。而要做量化分析，能够得到的数据信息尚不足以支撑。本文再借助《2005上海民间组织年鉴》的统计资料略作分析。按照社会团体分类的四分法，上海市教育类社会团体分为：学术性社团（如上海市管理教育学会、上海市高等教育学会）；行业性社团（如上海市教学仪器设备行业协会）；专业性社团（如上海市高校心理咨询协会、上海产学合作教育协会）；联合性社团（如上海行知教育促进会、上海市黄埔军校校友会等）。
有关高等教育的社会团体集中在学术性、专业性和联合性三类，其中联合性社团数量最多，共40个，仅校友会就有39个。但校友会的主要职能是处理校友联谊事宜，开展科技、文化、经济交流联谊活动，参与社会治理的功能很弱。与高等教育有关的另一大类是成人教育社团，市、区县两级共13个。成人教育社团主要的职责是技术培训、岗位培训及继续教育，社会功能不在治理。余下的七家高等教育社团分别是四家专业性社团：上海市大学生体育协会、上海市大学生书法教育学会、上海高校心理咨询协会、上海市高校青年教师协会。除上海高校心理咨询协会有若干召开年会的信息，其他几个社团少有活动信息记录。还有三家学术性社团分别是：上海市高等教育学会、上海市研究生教育学会和上海市远距离高等教育学会。与其他的社团相比，上海市高等教育学会和上海市研究生教育学会组织较为健全，功能发挥较好，尤其是前者。
从以上材料大致可以得出：在高等教育的社会治理中，真正能够发挥功能的社会团体并不多。
三、高等教育社会治理发展的过渡性特征
我国正处在社会转型期，这是一个社会经济、政治、文化结构分化重组的长期的过程。转型时期的社会治理必然带有过渡性，不可能迅速转换到理想的状态。高等教育作为复杂的社会系统，其公共管理的社会转型也更为艰难，过渡更加漫长。
高等教育社会治理发展的过渡性突出表现之一是社会治理组织有很强的政府依附性，“半官半民”为主要形式。它们大部分都有政府背景，或者间接地有政府的支持，完全依靠民间力量形成的组织极少。最典型的是高等教育评估机构，大部分高等教育评估机构都是附属于政府的事业单位，小部分是政府委托而附属在公办高校的事业单位。它们实质上是政府改革和职能调整中分离出来的一部分。虽然这些机构的活动受到人们的种种质疑，但在当前的社会条件下是较为可行的办法。因为如果没有政府的背景，其活动的合法性、权威性、资源性都将丧失。即使是民间的社会团体，也存在对政府的依附。有学者在考察了一些民办教育协会后指出，“协会大都是自上而下建立，由政府牵头，受政府资助，具有较强的路径依赖性，所有的协会均和政府保持密切的联系。这样的模式导致了协会在实际工作中，更多的功能集中在分担政府对民办高校的管理职能上。所以，协会均在整体上表现出较为浓重的官方色彩，是政府行政职能的延伸。”[4]
过渡性表现之二是组织功能非常有限。前文已对社会治理组织的功能类别作了不完全概括，在这其中还有许多重要功能在我国社会治理组织中是缺失的，或者说是不足的。这种缺失与不足的原因是多样的，首先在高等教育公共管理事务上，政府依旧是全能控制性的，权力仍然是高度集中和垄断的，社会力量参与公共管理的空间还不够大，缺乏必要的政治资源。曾被《南方周末》评为中国最具发展潜力的非营利性组织——“21世纪教育发展研究院”，是一个以教育公共政策研究为主的民间机构。它通过举办论坛、研讨会、讲座、沙龙和出版年度报告来影响、推动教育改革和发展。和某些国家议会的“院外集团”活动不同，制度性约束是客观存在的。除了政治性资源短缺外，财力、人力等资源不足也是制约社会治理组织发挥功能的一个原因。据《中国统计年鉴2007》的数据，2006年我国有民间社会团体191946个，职工2695983人，平均每个社团14.04人。不仅组织规模偏小，而且由于一些特殊原因，很多社团成为吸收离退休人员、机关事业单位的下岗分流人员的“养老院”，志愿者更少，制约了组织的发展。据民政部国家民间组织管理局公布的统计数据，2006年，社会团体执行民间非营利组织单位会计制度组织的总收入为2323.7万元，执行行政事业单位会计制度组织的总收入为4.39万元，合计2328.1万元，平均每个社会团体收入为121.28万元，人均8.63万元。2006年全国职工平均工资是2.1万元，如果扣除职工工资，再考虑组织运行费用，可以推测实际活动经费不多，这肯定会影响到组织治理功能的发挥。有关人员对上海市民办高等教育协会调查后了解到，“目前协会遇到最大的困难是资金问题……协会目前最主要的经费来源还是来自政府拨款，协会内常务工作人员工资全部或部分依靠国家财政拨款。但政府的财力有限，仅有的资金除了维持协会内工作人员基本工资外，所剩无几，还有一部分资金来自各会员单位即民办高校所缴纳的会费，民办高校本来就面临非常紧张的资金问题，不愿意也没有能力缴纳高昂的会费，会费只是象征性地收取一些。”[5]
过渡性突出表现之三是社会治理缺乏法制的规范性。1950年我国曾经颁布过《社会团体登记暂行办法》，后来中断了。直到80年代后期，民间组织立法工作才有了实质性进展。1988年颁布《基金会管理办法》、1989年颁布《社会团体登记管理条例》等法规。1998年9月《社会团体登记管理条例》修订颁布，与此同时还颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《公益事业捐赠法》。另外，民政部制订了社会团体管理规章50余个。但由于传统体制的惯性，社会组织的建立、运行、发展仍然是依靠政府控制管理模式，法制化管理还没有真正建构起来，法律的供给与需求差距较大。“一是对社会组织无基本法，导致对其地位、功能缺乏基本定位。二是现有法规偏重程序法，缺少实体法，对社会组织的权利和义务规范和保护均显不足。三是对有些新出现的社会组织甚至无法可依。”[6]法制的供应不足，使得社会治理组织的行为边界模糊，权利得不到有效的保障。事实上一些社会团体已经出现行为严重失范的情况，这些组织一旦异化为营利性组织，将导致整个社会治理组织的公信力下降。参与社会治理的合法性前提是具有公共性，组织行为应是非营利性的。如果因缺乏自律导致公共性流失乃至丧失，其组织价值也就被贬或不存在了。
四、推动高等教育社会治理的策略
1.提高对高等教育社会治理的认知。改革过程中，人们常常把希望放在政府放权上，事实上政府也在不断放权，但政府放权的限度是什么、这些让渡出来的公共权力该由什么主体来行使、如何配置才有效，这些问题并没有彻底解决。大学与政府之间缺少协调。人们对社会治理的认知程度较低，公共管理的分散化还没有被真正接受。这就需要一批有理想、有社会责任意识的人去传播社会治理的理念，并付诸实践。民间的力量能够起到政府不可替代的巨大作用。通过在高等教育公共管理领域推广社会治理理念。
2.保障社会治理组织行使公共权力。实行社会治理本质上是公共权力的再分配，使社会权力制约国家权力。政府部门让渡部分权力不是件轻而易举的事，而且始终存在对社会其他部门和领域扩大其权力的能力和倾向。相对国家和政府，社会治理组织还是“弱势群体”，要真正发挥作用，保障其合法权利，必须通过法制建设。现行的法律法规主要是规范非政府主体，而对政府主体却少有规范。不仅如此，一些法规还保留着浓厚的计划经济体制色彩。比如，社团登记要求有业务主管单位，一些民间的草根组织因找不到业务主管单位，或不愿受业务主管单位的管理，只好采取工商注册的形式。
3.允许社会治理组织进行合理经营。经费是所有组织存在的基础，高等教育社会治理组织中能够得到政府行政拨款的毕竟是少数，而且政府拨款也非常有限，这不利于组织的活动与作用的发挥。参与公共管理活动应当是非营利的，但非营利不等于不要收入。在国外，NGO的收入来源大部分为经营性收入。据《世界银行发展报告(1992)》和国际劳工组织《社会保险成本(1993)》提供的数据，国外非政府部门的资金来源于私人收费的占47%，来源于民间捐赠的占10%，来源于公共部门的占43%。因此，应当在制度上、政策上给予社会治理组织以充分的经营权利，使它们能够合法地开展经营，以保障组织的经费来源。
4.加强社会治理组织的能力建设。行政色彩较浓、独立性不强、服务层次低、公信度不足是我国NGO的普遍性问题，高等教育领域也大致如此。由于组织本身的能力不足，也就难以担负起社会治理的责任。因此，加强社会组织的能力建设是推进社会治理的应有之义。能力建设主要包括四个方面：一是提高公共参与意识；二是提高专业化水平；三是提高经营水平；四是提高自律能力。能力建设的核心是制度化，没有高度的制度化，就不可能有强有力的组织。而现实的情况是，大部分的组织制度化程度不高，内部的规范和约束比较松弛。
5.以政府转型为契机推进社会治理。当前，我国加快了政治体制改革步伐，实现无限责任政府向有限服务政府的转变是既定的目标。这为社会治理的发展提供了良好的机会。利用政府部分职能的转移和组织剥离，组建中介服务性社会组织，是以往政府改革成功的经验。政府资源是社会的优质资源，将部分政府行政组织转为事业性组织，有利于这些组织职能由政府向社会的顺利过渡。但制造出“第二政府”、“准政府”并不是改革的最终目标，更何况这类组织容易保留旧有的官僚习气，达不到社会治理的新要求。另一种路径是利用政府职能的转变构建新的治理组织。云南和贵州建立的半官方的高等教育评估中心，为我们提供了一条有益的思路。它们是在政府教育主管部门的积极引导下委托大学建立的，不是政府机构分解的结果。尽管也是政府职能转变的产物，而且得到政府经费的支持，但毕竟不是官方机构，具有独立性、自主性。而其业务大多来自政府委托，保障了其业务开展的合法性和权威性。“这种发展道路具有鲜明的中国特色，具有时代性。它具有较高的起点，能够迅速运转和发挥作用，为管理体制转型时期的有序发展提供支撑，为更好地完成转型提供了组织基础和更大的发展空间。”[7]无论哪种模式，关键是要进行恰当的制度设计，形成开放式的公民和社会参与的制度，为民间组织的催生提供必要基础和环境。
注释：
①社会团体：根据《社会团体登记管理条例》，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。按照社会团体的性质和任务，社会团体可分为学术性、行业性、专业性和联合性四类。
②基金会：根据《基金会管理条例》，基金会是指利用自然人、法人或其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的而成立的非营利性法人。基金会分为公募基金会和非公募基金会两种。2002年前基金会统计数据并在社会团体中。