美国科技评估制度的研究与借鉴，本文主要内容关键词为：美国论文,制度论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言：美国是开展科技评估活动历史最悠久的国家之一。80多年前，美国成立国会研究服务部(CRS)，直接针对各委员会及议员们提出的各类问题进行研究、分析和评估。其中那些与科技有关的研究、分析和评估即可以被看作是科技评估的雏形。经过多年的发展，该项工作在美国已成为制度化、经常性的工作行为，并建立了科技评估支持系统。其完善的评估机制以及丰富的评估形式和内容，最终影响了许多国家并纷纷效仿。
一、美国科技评估定位
在中国的科技界有评估、评审、评价、鉴定等多种说法。但在美国的科技项目管理中却没有评审这个字眼。在科技文献中充斥的是评估(evaluate)这个词。在汉英大辞海（下）（中国中医药出版社2002年版 曹亚民主编）中，可以看到评审与评估的比较：评估是appraise and estimate（评价和估计），评审是appraise and examine（评价和检查）。由此可以看出，评审的行政指令性更强，更像是自上而下的运作，有很强的等级性。而评估则不然。
二、美国科技评估体系
因为科技评估是对与科学技术活动有关的行为，根据委托者的明确目的，由专门的机构和人员依据大量的客观事实和数据，按照专门的规范、程序，遵循适用的原则和标准，运用科学的方法所进行的专业化判断活动。其结果要归结为能够回答委托者特定目的的评估结论和评估分析。从规范性、专业性角度看，美国科技评估已经形成了一套完整的体系。
1.评估要件
美国有数量庞大的科技评估机构和能主持科技评估的科研院所，有大量的科技人员、专家、学者，保证了科技评估的硬件条件。在软件环境上，美国的科技评估规定了专业化评估的必备因素：①被评对象与科学技术有关；②有明确的评估目的和使用方式；③有明确的评估委托者、专门的评估机构、评估对象；④有事先约定的评估规范（原则、程序、标准、方法）。应有的要素：①评估信息。②评估咨询专家和相关者。③评估报告。其中，评估委托者和特定的评估目的产生评估需求，是科技评估活动的发动因素；评估对象是科技评估活动的客体；评估信息是形成评估结果的基础；专业评估组织或机构，是独立进行评估活动的主体，对整个评估活动的运作和评估结果负直接的责任；评估咨询专家和相关者，为评估判断提供多角度专业性意见和事实；评估规范为评估活动提供公正、客观、科学的保证；评估报告是评估活动结果的表现形式。
2.评估类型、程序及评估报告形式：
1>、从评估内容角度分，科技评估大致可以分为：
(1)科技政策评估
(2)科技计划评估
(3)科技项目评估
(4)科技机构评估
(5)科技人员评估
2>、根据进行科技评估的不同时机，科技评估大致分为：
(1)事前评估。决定系统是否开始，进行规划研究时进行的评估。由于没有现实的事物，一般只能采用预测和仿真的方法来进行评估。
(2)事中评估。在系统计划实施中进行评估，着重检验是否按计划在执行，对前面工作的进展情况与预期效果进行比较，并对未来进行预估，以发现问题，调整或修正目标和策略。
(3)事后评估。指系统完成后，评估它是否达到了预期的目标。这时由于有了大量数据，可以进行定量和定性评估。跟踪评估指系统投入运行了一段时间后才会发现的，对其它方面所造成的影响的后效评估。
3>、评估机构的评估内容、程序、范围（以美国国会技术评价办公室为例）
评估内容：对技术或科技计划当前和未来影响进行评估；分析各类影响的因果关系；对于正在实施的科技计划，考察是否有更好的替代方案，预测及比较不同方案的影响；提醒国会应注意哪些新出现的问题并收集相应的数据。
评估程序：①由技术专家和相关的风险分析专家组成一个综合的评估小组；②每一个重要的评估项目都指定一个经验丰富的专人负责；③认真分析要评估的内容，明确可行性，选择主要的评估方法；④评估小组做出工作计划和调研提纲；⑤与外部技术专家和风险分析家广泛接触，尽可能多地获得当前的信息；⑥起草、修改评估报告，提交国会，举行听证会，通过发布。
4>、评估报告（以美国审计总署GAO为例）
由委托者和评估者在制定评估协议时协商确定。主要有以下几种：
(1)证词。针对某些问题的主题评估，在国会听证会上散发，1993年GAO在国会听证会上作证200多次。
(2)口头表述。国会议员很欢迎评估者对于他们所委托问题的评估结果进行口头表述，这样便于双方交换意见。
(3)书面报告。书面报告又可分为评估者最终报告、事实说明、背景资料、信息综合分析等不同形式。
(4)声像材料。将评估结果制成录音、录像材料，以适应委托者的特殊要求。
三、美国科技评估机构
美国的科技评估是有立法保障的、制度化的、经常性的工作。美国的科技评估组织机构的设置都相当健全，政府与社会、中央与地方评估机构并存。按评估机构层次，美国的科技评估机构可以分为三类：1、国会、联邦政府科技评估机构；2、州政府科技评估机构；3、大的院校和研究所的科技评估机构。在日常生活中涉及到科技评估活动的机构有：
美国国会技术评价办公室(OTA)、国会研究服务部(CRS)、国会预算局(CBO)、美国管理科学开发咨询公司(MSD)、世界技术评估中心(WTEC)、一些技术咨询和科技成果评估公司。多数技术咨询和技术成果评估机构不是独立存在，而是作为大的咨询公司、风险投资公司和律师事务所内部的技术咨询部门。实际上，这是民间营利性科技中介机构最常见的一种活动方式。
四、美国科技评估分类
1)、按科技项目资金的来源分类
按科技项目资金来源分类，美国的科技评估可以分为两类：第一类是对由联邦政府提供资助的科技研究项目的评估；第二类是对由私有部门提供资助的科技研究项目的评估。
1、政府资助项目的评估
美国法律详细规定了政府拨款项目的预算审核、运行监督和事后评估程序。
（一）、优先领域的确定和科研计划的设立
按照美国法律，只有总统和国会有权变更财政预算的项目。如果总统提出新的预算项目，则需事前征求国会意见。如果国会通过立法形式提出新的预算项目，也需要总统最终签署才能生效。一切大的财政项目的变化，归根结底还是要总统和国会批准。所以，新的科研计划项目往往是总统提出的。
（二）、科研计划的执行和评估
科研计划一经批准，就会以法律形式固定下来。以后具体的执行工作则由各部门进行。具体程序为：
①战略计划。各部门每5年一次，在9月底（财政年度终结前）以前提交一份涵盖未来至少5年的战略计划。该计划提交到联邦预算管理局，并抄报国会。
②年度业务计划。各部门每年十月前必须提交年度业务计划。上述业务计划，统一报联邦预算管理局备案。
②年度业务报告。各部门必须在每年3月底以前提交一份年度业务报告。该报告不仅要汇报当年度工作，而且必须回顾以前两个年度的工作情况。年度业务报告必须由本单位的联邦雇员完成。
④部门绩效评估。一个部门如不能完成业务计划，其首长显然会在总统和国会面前承受巨大压力。另一方面，评价一个政务官，要看各方面综合能力，不能单纯依据是否完成了业务计划。所以，法律对此并无明确规定，而为总统和国会留下了很大自主空间。
（三）、具体科研项目（课题）的遴选和管理
在一个大的科研计划下，可以设立许多具体的科研项目。这些项目如何设立，各具体部门有很大的自主权，具体做法不完全一样，但原则是大同小异的。
（四）、合同制科研目的管理
应用性的研究，如国防部、国家航空航天局的一些应用课题，具有很强的实用性，有具体的成果目标。对这类科研项目，一般采取政府合同的方式，采用招标方式进行。待研究任务完成后，委托方再根据合同进行验收。在对这种政府委托式的项目成果进行评估时，以合同中所列出的条款为主要依据。因为研究合同中的各项内容都应有明确规定的标准，便于检查和控制，以利于科研管理和成果评估。在管理上，采用美国有关政府采购合同的法律和管理细则。科研合同承担者若不能完成任务，则按违反商业合同的有关法律和规章追究其责任。
2、私有部门资助项目的评估
美国的科学活动经费，虽然大部分由联邦政府承担，但在很大程度上是依靠私有部门的技术来执行它的计划。就整个科研工作来说，联邦政府提供50-60%的经费，做15%的工作，而私有部门提供40-50%的经费，做85%的工作。美国有很多有影响的学术机构。像美国科学学会(NAS)，美国工程学学会(NAE)等，是民间非营利和自我管理的私人机构。除了对联邦政府及公有、私营事务提供决策外，还通过自身的基金和一些民间投资支持科技人员开展一些独立的科学、工程项目研究。
对有私有部门资助的科技项目的评估，有着很重要的意义。然而，不同评估机构的职能不同，评估的对象不同，侧重点也不同。如：美国审计总署注重项目、政策的事中和事后评估；国会技术评价办公室则注重项目、技术的事前、事中评估；国会研究服务部则侧重政策的事前、事中和事后评估；国会预算局侧重计划、政策的全过程评估。因此，针对每个项目，都会有其不同的评估方式。但从中我们可以总结出科技评估的一般步骤：
(1)评估项目的前期论证、筹备阶段：根据被评估项目的原始资料，论证自己的评估机构是否有能力承担此项任务。然后由评估机构组建立评估小组，聘请专家（一般是国内或国际相关学术领域的知名人士，风险分析专家、咨询专家等）。
(2)基础准备阶段：评估小组制定评估方案，同时遵循一定的方法，制定相应的评估指标，选择指标处理方法、设计详细的调研提纲。
(3)数据（资料）的收集阶段
(4)数据（资料）的分析整理阶段
(5)综合汇总阶段：根据专家根据分析后的数据起草评估报告，举行听证会，讨论评估报告。通过后，签字生效。根据具体情况，决定是否公开发行。
2)、美国的科技奖励评估
美国的科技奖励主要分为国家科技奖励和民间科技奖励针对每一种奖项，都有他自己的评估方式和流程。下面以几种奖项为例，介绍美国种类繁多的科技评估：
①国家科学奖：美国国家科学基金会负责组织国家科学奖评估的日常工作。美国总统任命一个独立的评审委员会负责对国家科学奖候选人的遴选，并由该委员会向总统推荐最后获奖名单。该评审委员会由12名具有很高知名度、来自自然科学和社会科学不同学科的科学家和工程专家组成，其中现任美国国家科学学会会长与白宫科技政策办公室主任是其当然成员。
②国家技术奖：美国联邦商务部负责国家技术奖评估的日常工作。评估委员会委员分别来自公营与私立机构，由商务部部长任命，任期三年，可连任一次。评委在任职期间及卸任后三年内不得获此奖。评估委员会由科学、技术、商业、专利法等方面的知名专家组成，负责对所有候选人的评估，并向联邦商务部部长推荐获奖人选。获奖人选在通过美国联邦调查局的安全审查后，再由商务部部长向总统推荐。
②费米奖：美国联邦能源部负责评审的日常工作。被提名人须经过多层评估。一个来自国家实验室、大学和私人研究机构的有声望的科学家和工程师组成的筛选评议团负责评估所有被提名人的材料，并向跨部门奖励委员会推荐人选。该委员会由来自美国联邦主要研究机构的高级科学行政主管组成，负责审议筛选评议团的推荐，并以程序通过美国能源部科学办公室主任向能源部部长推荐获奖人选。能源部部长进而向美国总统推荐该奖获奖人选，最后由英国总统决定。
④总统杰出青年学者奖：英国国家科学技术委员会负责协调相关部门实施该奖的评估。英国科学基金会、卫生部等联邦机构按照一定的比例向美国总统推荐当年各自部门的获奖人选，由总统最后确定获奖人。
①美国物理学会奖：不同专业领域组成各自的专家评估会。这些评委任期一年，由美国物理学会会长在各专业评委会提名的基础上，征求有关单位意见后直接任命。评估委员会之外的任何人都可作为提名人，提交推荐信，所有的推荐材料直接交往各奖评估会主席。各奖评估会将其获奖候选人提交物理学会常务会认定通过。
五、不同的评估机构共同的评估方法
在美国对科技成果进行评估时，较为流行的做法是：把开题时的成果预测和课题论证、研究过程的计划执行、进展及阶段成果的检验，甚至对最终成果的验收或评审等过程作为一个整体进行评估。评估大多根据阐述基础理论的论文发表情况及被同行引用的情况进行评议；应用性成果则通过专利审查、合同验收或根据在实践中的使用情况给出客观的评价。虽然不同的评估机构在对不同的科技项目进行评估时会采用不同的评估方法，但总体来说还是有一些共同的方法。例如：1、同行评议为主；2、科学咨询的方法；3、通信评估；4、定性与定量相结合等等。
六、美国科技评估给我国的启示
通过以上对美国评估机构和评估方式的介绍，比较我国的评估可以发现，在对评估的目的、手段、作用等方面的认识和实践上，二者存在着较大的不同。我们可以从美国的科技制度中得到不少启示。
1)、政府出资但不主持评估
在美国，各个领域存在着各种类型的科技评估。但却很难找到一个由美国联邦或州政府机构主持的评估活动。也就是说，在美国学术界，美国政府并没有一家分管评估科技的机构。但在科学研究工作领域，美国联邦政府提供了超过半数的经费支持。美国政府出资的科技评估，呈现了政府拿钱，委托科研机构代理评估的格局。美国联邦机构依据相关法案履行评估职责，政府委托一大批高水平、相对稳定的社会咨询评估机构（通常被称作Government contractor)，包括企业和非营利机构，承担具体的评估活动。
科技评估是专业性很强、技术含量很高的研究活动。美国政府只是出资，由其他机构、部门负责评估活动。美国科技评估的这种出资人和执行者相分离的制度，在一定程度上能保证评估的公平性和合理性。出资人（政府）和评估执行者之间建立了互相监督的机制，提高了监督的效率，减少了徇私舞弊、暗箱操作的可能性。
2)、公众通过对政府科研实行绩效评估来监督政府公共支出
二战结束以来，美国政府对科学研究的投入不断加大，公众对投资回报的期望值也日益增高。于是政府要对其科研投入的预算进行严格管理，并以强有力的手段对科学研究的过程与结果进行绩效评估，以提高研究的质量、效益与效率。政府也试图通过评估来使资助的科研成果让公众了解。因此，自上世纪60年代以来，几乎每位总统在其任职内都出台了相应的改革措施。1993年，面对公众要求强化对政府进行监督和提高政府工作效率的压力，美国第103届国会通过了一项重要的法案，政府绩效法(The Government performance and Results Act ,GPRA)，并将之作为国家财政预算改革的举措之一。同年，该法案经美国时任总统克林顿签署而正式成为一项法律。
根据这项法律的要求，美国所有的联邦机构都要制订一个至少包括未来5年工作目标的战略规划、将战略目标分解成年度目标的年度执行计划以及对年度计划执行结果进行评价的年度计划执行情况报告。这三份报告将提交给国会中相应的专门委员会、美国审计总署以及行政管管和预算局。行政管理和预算局则根据各机构的规划制订情况以及工作绩效的评估情况分配财政预算。通过把每年的财政拨款同工作绩效相联系的方式增强了对联邦政府支持项目的计划和管理，增强了联邦机构工作绩效的可评估性，从而最终提高了政府的工作效率，增强了公众对联邦政府的信心。
通过对政府支持的科学研究实行绩效评估，英国民众（纳税人）可以充分的了解到，公共资金在科学领域的投入情况和收益率。通过这种方式也可以有效的监督政府行为，减少寻租和搭便车的行为发生。这种评估成了公众监督政府公共支出的手段。
3)、评估兼顾效率与公平
在美国，科技评估活动是通过立法保障的、制度化的工作行为。克林顿政府的《政府绩效与结果法案》的出台，使美国科技评估有了法律保障。
美国的科技评估是很有效率的。美国科技评估的首要原则是：独立性、客观性和保密性。评估前，对申报者的情况向评委保密，评估后，对评委的意见向申请者保密。双盲的评估，既保证了评估的公正、公平、又保证了评委的合法权益。在对科技评估信息进行保护的同时，又确保了评估的透明度。像美国物理学会奖，规定各评审会主席名单发表在美国物理学会新闻刊物上，也可以去信索取或从网上获得。也就是说，整个评估的过程是透明度极高的。
美国的科技评估也是很公平的。为了保证公平性，对评估委员和获奖者也有严格的规定。像国家技术奖的评估工作中，评估委员会委员分别来自公营与私立机构，由商务部部长任命，任期三年，可连任一次。评委在任职期间及卸任后三年内不得获此奖。而获奖人选只有在通过美国联邦调查局的安全审查后，才能由商务部部长向总统推荐。美国物理学会奖规定，只有评审委员会之外的人可以作为提名人，提交推荐信。
4)、评估的规范性
美国的科技评估是有立法保障的。美国国会一级的有关科技评估机构的作用、功能、权利和责任都有明确的法律条文予以确定。新的科研计划项目一经批准，就会以法律形式固定下来。一项活动，一旦由法律的形式给予保障，其规范性就会大大增强。
像在政府拨款的项目中，详细的规定了对科技项目发展长期目标（各部门每5年一次，在9月底（财政年度终结前）以前提交一份涵盖未来至少5年的战略计划。）和经验总结（各部门必须在每年3月底以前提交一份年度业务报告。该报告不仅要汇报当年度工作，而且必须回顾以前两个年度的工作情况。）的要求。在课题进行的中期，一般课题承担人要报告进展情况。以便委托方能及时了解项目进度，对其进行监督。组织评估的部门或单位通常还掌握着各种学科的专家名单（如美国国家科学基金会掌握着美国数万名科学家的名单）。根据不同情况，组成评委会，能保证评估的权威性和专家性。
而且美国政府还在不断的努力，试图加强有关绩效评定的规范化。布什政府以行政命令的形式设立了一个“部门记分卡”体系（绿色为优，红色意味着该部门业务能力不合格。）。这是一种很有效的尝试。
5)、评估形式的多样性
美国的科技体制是多元化的分散型的，因此，其科技成果的评估方式也较为灵活，并呈现出多样化的趋势。
评审委员会的组成多样化：有由美国总统任命的独立评审委员会：有由不同专业领域组成各自的专家评估会；有由来自国家实验室、大学和私人研究机构的有声望的科学家和工程师组成的筛选评议团；有由来自美国联邦主要研究机构的高级科学行政主管组成的筛选评议团等。
多种评估方法：有同行评议、科学咨询、通信评估和注意定性和定量相结合等。
6)、政府导向性强
美国政府虽然不主持科技评审，但它仍是科技项目的大出资者，对科技项目的评审有很强的导向性。国家科学基金会的项目管理方式就是“国家导向、自由申报、同行评议”。
因为按照美国法律，只有总统和国会有权变更财政预算的项目。所以，新的科研计划项目往往是总统提出的。在这种体制下，总统个人对科技的态度在很大程度上影响到科研计划项目的设立。20世纪初，美国多位总统和部长都极为重视科技。如前任总统克林顿，目前政府的许多科技计划，如“小企业创新研究计划”、“先进技术计划”等，都是克林顿提出的。因此在科技评估中，也能体现出较强的政府导向性。
政府虽不主持评估，但却对评估进行了严格的把关和监督。在评委会的组成上，有由美国总统任命的独立评审委员会。凡是由政府提供资助的研究课题，任务完成后，必须向政府指定的机构报告。在政府以签订合同的方式委托给大学或私人企业的项目中，政府有关部门要求执行研究任务单位定期报告工作进展和出现的问题，并对研究条件和质量提出严格要求。