处理中央与地方关系的关键：财权与事权的合理划分，本文主要内容关键词为：事权论文,财权论文,中央论文,关键论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央与地方关系是一个历史范畴。从根本上说，是以集权或分权为中心的物质利益基础中的社会政治组织——国家中的一种政治关系；它产生的必要条件是国家的存在，充分条件是国家地域的扩大、人口的增加、管理事务的增多。中央与地方财权和事权是随着国家的产生及中央政府、地方政府的形成而出现的，并随着国家及中央政府、地方政府的发展而不断变化的。就国家结构形式而言，在单一制国家，中央与地方财政关系主要表现为中央与地方政府的财权和财力划分及其相互关系；在联邦制国家，中央与地方财政关系主要表现为联邦与成员国之间，成员国的中央和地方之间以及联邦、成员国、地方之间的财权和财力划分及其相互关系。
尽管集权与分权、中央与地方是互为依存的、共生的，集权与分权的矛盾、中央与地方关系并存，但集权是中央与地方关系的主流和基本特征。恩格斯曾指出，集权是国家的本质，国家的生命基础。每个国家必然力求集权，从专制君主政体起到共和政体止，都是需要权力统一的。但为了充分发挥地方的积极性和提高行政管理的效率又必须要适度的分权，这样就导致了中央与地方关系的经常性的调整与变动，不过无论是中央集权基础上的单一制，还是地方分权基础上的联邦制，都强调中央政府对宏观经济调控作用这一点。合理划分中央政府与地方政府的事权与财权范围是正确处理中央与地方关系的基本前提。
一、我国中央与地方事权财权划分的现实状况
我国是实行单一制的国家，在机构设置中也明显地体现了这一特点，即人们常说的“地方机构设置与中央机构的对口”。在宪法正文中对国家机构的规定明显地体现了单一制的国家结构制度。新中国成立之初，在中央政府与地方政府关系上选择了中央高度集权的体制，这不仅是中国几千年历史传统的影响，更主要是当时经济与社会发展确实需要高度集中强大的国家力量。在新中国以后的五十多年的历史进程中，由于经济建设的内在需要和社会政治环境的巨大变化，中央政府与地方政府的关系一直处在调整和变化之中，但高度集权是其基本特征。随着社会主义市场经济体制的初步建立，中国经济发展的不平衡性在短期内不可能消失，要加快中国经济发展的步伐，使地区发展有个性与张力，我国中央与地方的关系还需要进行重大调整。这是因为：
1.中央与地方的事权模糊不清，影响了两个积极性的发挥。
事权是指处理事务的权力或职权[1]（P267）。我国宪法规定：中华人民共和国国务院，即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。它负责贯彻执行党的路线、方针、政策和全国人大及其常委会通过的法律、法令，统一领导国务院各部、各委员会和其他所属机构以及地方各级政府的工作，管理中国的外交、国防、财政、经济、文化、教育等事务，领导社会主义现代化建设。中央政府拥有最广泛的事权：行政领导权、行政立法权、行政提案权、行政监督权、人事行政权、建制权及全国人大及其常委会授予的其他职权。在地方组织法中所设立的地方政府的事权也是很大的，它们有：行政执行权、行政领导权、行政监督权、行政管理权、人事行政权等其他事项的办理权。
把法律规定与现实的中央政府事权和地方政府事权作一比较，我们可以看到：中央政府对地方政府的控制是有充分的法律依据及前提的，宪法明文规定的国务院职权是极其广泛的，几乎涵盖了所有方面。宪法对中央和地方各级政府各自的职责范围作出的规定，没有明显的区别而几乎是一致的，除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻板。在单一制——集权型政府结构中，中央政府对地方政府拥有足够的领导权，而这种领导关系在中国又往往以行政领导的方式出现。它一方面体现在国务院对地方政府的直接领导；另一方面是中央政府的主管部门对地方政府的各工作部门的领导或业务指导，而地方政府各部门又是地方政府的组成部门。因此，中央政府对地方政府的领导是双重的、垂直的领导关系。有了这种领导关系再加上前述的事权划分上的模糊，地方政府不得不处在一种基本上软弱无力的地位。近些年来，这种状况虽有所改观，但总体框架没有实质性变动。也正是由于事权与财权的模糊，既使中央政府陷入了繁杂的小事之中，没有太多的精力考虑全盘的事务，也使得地方政府在处理本区事务中受到财力及权限的束缚而表现出缺乏责任感。
2.中央与地方的财权的不确定性，使地方政府不能有充分财力解决地区事务。
财权是中央与地方关系中最重要又敏感的中枢神经。所谓财政权限，或简称“财权”，是指政府在取得财政收入、安排财政支出，以及对财政收入和支出过程进行管理等方面的权限。[2]（p374）财政权限在各级政府间的划分，是分级财政的核心内容，也是任何一种财政体制的主要内容。可以说，财政体制所要解决的主要问题，是如何在各级政府间划分财政权限，即“分权”；而不是分割财政收入，即“分钱”。财权关系从广义上的概念理解，它包括中央政府和地方政府在政府资产所有权、大型项目的审批和投资权以及财政税收等方面的权力关系，中央政府和地方政府的关系，实质上就是整体利益和局部利益的关系。正是由于中央与地方政府财权与事权的不确定，使地方政府容易产生许多短期行为，或是突击把有限的资源耗掉，不用白不用；或是不敢动用资金，因为自己没有所有权。
根据政府的职能来确定事权，财政支出的划分应以事权的划分为基础，合理划分中央与地方的财权，使财权与事权相匹配，这是处理中央与地方关系的关键。首先市场经济中的政府职能界定，判断是否存在市场失灵，是界定现代政府活动范围必不可少的基本前提。而市场失灵的各种表现说明没有来自市场以外的力量加以干预，市场经济将无法解决它自身存在的各种矛盾，这就为政府进入社会经济生活提供了原动力。要矫正市场失灵，政府应涉足市场不愿参与或无力参与的领域。政府既要引导竞争，又要限制垄断；既要讲究效率，又要注重社会公平；既要经济稳定发展，又要抑制通货膨胀。因而从现代政府与社会关系的角度划分政府职能，可以说政府的职能主要是稳定、配置、分配三大职能。一般地说，稳定的职能主要由中央政府履行，这里所说的稳定是事关全局的大稳定，而涉及全局稳定的事权和财政收支权限应归中央政府及其中央财政所有；分配职能也主要由中央政府履行，有关收入再分配的事权和财权应主要由中央政府及其财政履行；配置的职能主要是与资源使用相关，因此与配置相关的事权和财权应主要由地方政府及其财政掌握。总的说来，由于公共产品的受益范围不同，提供产品的主体也有区别。受益范围为全国性的公共产品应当由中央政府及其财政提供：受益范围具有地方局限性的公共产品可由地方政府及其财政提供；而每一受益区域里的社会成员应就提供的公共产品和劳务进行支付，分别缴纳全国性税收和地方性税收，使中央与地方的财权与事权统一，走出“有利的大家抢，无利的没人管”的怪圈子，这就必须明确地划分中央与地方的事权与财权的界线。
二、西方发达国家在中央与地方的事权与财权划分上的一些措施
如何处理中央与地方的事权与财权是每一个国家治理过程中会遇到的问题之一。西方发达国家在处理中央与地方关系的主要措施就是有一套比较固定的在中央与地方的事权与财权划分中的可行性做法。透视这些典型国家中央与地方事权与财权关系，对我们认识市场经济运行中的各国财政体制的个性与共性，为我国中央与地方的事权与财权的合理划分有借鉴意义。
1.明确划分中央财权与地方财权。以美国为例。美国联邦政府和州政府没有上下级隶属关系，分别具有立法、行政、司法三种权力。美国的地方政府比较庞大，主要包括市政府、县政府、乡镇政府、学校区政府、特别区政府[3]（P39）。联邦政府主要负责联邦行政、国防、外交、联邦债务、对州与地方政府的补助、社会保障，以及对若干类研究、发展项目的资助等方面。州、地方政府主要负责州、地方行政、社会福利、教育、债务、彩票、治安、消防、交通管理、公用事业、以及州和地方基础设施等[4]。
美国各级政府的财政收入来源基本上是按各级政府的事权划分的，以保证各级政府有稳定的财力来源。联邦、各州、各地方政府，有权依法掌握本级税种、税率的设置与变动，具有自己相对稳定的收入来源。美国各级政府的财政收入实行分税与共享税相结合的分税制体制。其中，个人所得税是三级政府都征收的税种；公司所得税和消费税是联邦和州两级政府都征收的税种；销售税是州和地方政府共享的税；关税、遗产税、赠与税、社会保险税为联邦政府特有的税种。预算支出方面是美国联邦预算主要负责国防、外交、各项社会福利和救济、社会安全和联邦政府行政、国债的还本付息、资源和能源支出，司法部门和地区发展等方面的支出。州和地方政府承担地方性财政支出，主要包括教育、基础设施、公共福利、保健、公交和消防以及债务等支出。另外值得注意的是在美国各级政府都拥有独立的一级财权的同时，也还有政府间的自上而下的转移支付。
2.实行财权集中、共享税与专享税并存，以共享税为主，注重横向均衡补助的分税制。以德国为例，德国政权分为联邦、州和地方三级，三级政府在立法、行政、司法和财政方面的权限划分有明确规定，德国的经济体制正是建立在这样一种分权决策的基础之上。
在财权方面，对于财政支出的分摊、税务立法权、税收支配、财政补贴等都有明确的规定。反映在财税体制上，则表现为分级财政模式。在分级财政体制下，联邦、州、地方三级财政各自的收入、税收分配、各自的支出按职能划分。在财政支出方面，联邦财政承担的任务最大最重要，主要是社会福利和国防两个领域。当联邦和州执行各自的行政任务时的费用，由联邦和州各自负担；州执行联邦委托的任务时，联邦负担完成任务的费用；州在执行一些会增加预算开支的联邦法律时，开支可全部或部分由联邦承担；联邦还向州和地方的重大投资项目提供财政援助，以防出现影响全国经济或社会发展平衡的现象；行政管理的费用由联邦和州各自负担。同时，对税收的范围，联邦政府与州政府有明确的划分。纯属联邦的税收包括：关税、资本流通税、汇兑税、交易所营业税、公路货运税、保险税、个人和公司所得税附加税等；纯属州的税收包括：资产税、遗产税、机动车辆税等；共享的税收；一些大宗的税收如个人所得税、公司所得税和增值税则由联邦和州分享，而这三项税收约占联邦和州的税收的70％，其中，联邦得70％左右，州得30％左右。另外根据联邦基本法的规定，经联邦参议院的批准，联邦可以向州拨出各州所得增值税的部分份额补贴费用不足的开支。
3.实行财政立法权集中、执行权分散，财政收入集中、支出使用相对分散的，不设共享税或同源课税的分税制。以日本为例，中央政府负责的事务包括立法、司法、外交、国防、货币发行等关系到国家生存的事务，需要全国统一处理的事务，从全国范围进行规划的事务；地方政府负责的事务包括地方社会福利、卫生保健、治安、教育、基础设施建设等[4]。
为确保中央财力对地方的绝对优势，日本实行的是财政权集中有利于中央的分税制，并使各级政府都能直接掌握一定的财源。日本分税制的做法是将大多数税种分开，少数税种共享，其基本原则是，必须有利于中央进行宏观调控。因此，中央在税源分配、税种比较和税收数量等方面均占有绝对优势。中央征收的税款约占税收总额的70％，地方负责征收的税收只有30％。由于国税和地方税的比率为7：3，中央掌握有大部分的资金，从而能够对国民经济进行宏观调控，影响地方经济的发展方向。为保证地方政府必要的资金来源，中央政府通过国家让与税、国家下拨税、国库支出金等方式向地方拨款，使地方政府的财源和其承担的事务趋于对等。
4.实行财权、财力收支集中，辅之以中央政府对地方政府转移支付的，不设共享税或同源课税的分税制。以法国为例，法国是一个以中央高度集权为特征的单一制国家，也是西欧主要资本主义国家中惟一实行计划体制的市场经济国家。法国的政权体制按中央、省和市（镇）三级行政建制分为22个大区、95个省、3.6万个市（镇）。[3]（P51）
法国实行以中央集权为特征的地方税制体系，即由中央政府集中税收管理权限。地方税的立法权集中在中央，地方政府只有一些地方零星税种的执法权。地方税的征收制度和征收标准一般由中央统一制定，地方政府在统一的规定下根据本地的情况制定一些具体的征收办法，确定本地地方税的适用税率。全国各税的征收由中央统一管理，征收后再按税种的划分规定拨付给地方。在法国的税收总额中，地方税仅占15％。由于地方税收收入所占比重较小，一般无法满足地方政府承担各项事务的财政支出需要，所以作为地方税制的补充部分，法国实行中央对地方的补助制度。由于中央集权程度较高，地方政府的税收管理权限十分有限，收入份额较小，财政支出规模取决于中央政府的补助规模，地方对中央的依赖性较强。实行这种模式的国家还有英国、韩国等国。
综上所述，我们看到：就财权财力的分权程度而言，联邦制国家比单一制国家要大些，地域辽阔的国家比地域狭小的国家要大些；但实行分级财政，均无例外地将财政重大立法权归于中央，财政收入的大部分由中央政府支配，并运用不同方式突出中央财政的主导地位。世界各国通用的基本方法——分税制作为规范中央与地方财政关系的基本模式，无论是在大国还是在小国，联邦制国家还是单一制国家，发达国家还是发展中国家；尽管各国在转移支付规模上、结构上、手段的选择上、作用目标的侧重点上都有不同，但所建立的纵向或横向财政均衡机制，普遍均实行了补助制。而且政府间转移支付制度法制化，从而减少了中央与地方之间在财力分配上的盲目性、随意性，增强了科学性和透明度。
三、我国调整中央与地方事权与财权的基本途径
依据政府职能划分事权，是合理划分财权的基础与出发点。财政权是政府进行第二次社会分配的重要手段，而不同层级的政府所执行的特定职能或侧重点是不同的，因而应根据各级政府行使事权的需要，相应地划分财权和财力，为不同层级的政府履行其职责提供物质保证。
中国目前实行分税制财政管理体制。根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税。这是在1994年税制改革的基础上所进行的中央与地方的财税划分，我国中央与地方财政关系几经变化，但其演变中的基本问题是非规范化的集权与分权并存，而绝不是简单的集权过多或分权过多。形成非规范化的集权与分权并存态势的原因是多方面的，但政治体制上的民主法制严重缺损是其关键成因。要科学地划分我国中央与地方的关系，解决现有体制存在的问题，出路在于深化改革，逐步向分税分级财政目标模式改革，具体措施如下：
首先，在处理体现政治、经济体制交汇点的各级政府间财政关系上，不论从我国原有的特征来看，还是从正在“进行时”的社会主义市场经济体制上看，我们税制改革的目标模式应是中央集权下的地方分权，确立集权为主、适度分权为辅的原则。一是西方发达国家都是走集权为主的道路，如日本立法权与财权都是高度集中在中央，但事权与财政使用权分散；法国也是遵循集中决策方式，适当下放权力。包括美国也不是完全的分权，而是一种有限的分权制。二是发展中国家大都是以集权为主，辅之以适度的分权。三是总结我国建国以来的治国经验，过度的集权与分权都不利于我国的经济发展，高度集权阻碍了地方经济的发展，地方没有自主权，不利于地方积极性和主观能动性的发挥，经济效率也比较低下；过度分权会导致中央的宏观调控能力削弱，地区发展不平衡，不能集中财力办大事，造成各自为政的局面。
其次，理顺中央与地方财政关系，必须贯彻规范性原则。所谓规范性原则就是要运用法律形式，将中央与地方的事权、支出、收入权限固定下来；就是按照国际惯例界定政府职能和中央与地方各自职责，建立适应我国国情的现代财政管理体制；就是要建立责权利约束机制。如果没有相应的、较为明确的法律来规范中央与地方之间的事权与财权划分，会导致中央政府收权或放权因缺乏法律依据而产生不规范性，从而使地方政府产生“有权不用，过期作废”的思想。这样，地方政府盲目的短期建设、重复建设等做法就在所难免，这等于逼迫地方政府成为全国经济稳定发展的“震荡器”，其后果是负面的。
第三，分步实施税收制度改革。按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收改革。改革出口退税制度，统一各类企业税收制度。增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税抵扣范围。完善消费税，适当扩大税基。改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制。实施城镇税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。在统一税制前提下，赋予地方适当的税政管理权。创造条件逐步实现城乡税统一。为理顺中央与地方的税收分配关系，必须重新合理划分中央税、地方税和共享税范围以解决现行分税制存在的问题。基本标准应该是将有利于贯彻宏观调控且对国民经济影响较大的税种划归中央；对税源分散，税基狭小或与地方关系密切的税种划归地方；税收收入虽然比较丰富，但稳定性较差，或征管难度较高的税划为共享税。对税种调整后而导致的中央与地方收入分配比例的变化，可通过重新核定中央与地方税收收入分配规模和比例，运用财政转移支付手段和调整共享税分成比例的方式等给予解决。同时，改革现行税收管理体制，合理界定中央与地方政府的税收管理权限，并考虑适当下放管理权限，以调动地方的积极性，促进地方经济发展。
第四，根据政府职能转换对财政职责范围重新界定，进而重新划分中央与地方的支出职责，改变现存的错位、越位、缺位的状况，形成中央地方职责明确、支出各有侧重的格局。在市场经济条件下，改变传统体制下政府及其财政大包大揽的做法，最终退出一般盈利性项目的投资领域是完全必要的和可能的。它的主要职能应是稳定、配置、分配职能。因为市场经济的最重要特征就是要充分发挥市场在资源配置中的基础作用，凡是市场能办得到的，办得了的，就不应由政府来承担。财政职能要体现政府在市场经济下的活动范围和方向，财政资金要逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，主要转到满足社会公共需要方面，逐步提高财政对政权建设、教育文化和科学事业发展以及环境保护等公共需要方面的保障能力。相对于中央政府而言，地方政府应首先从一般性盈利性项目的投资领域退出，从而有助于理清中央、地方间事权，有利于政企分开。
第五，我国政府间转移支付的总目标是使各级政府享有相应财力，以保证其能够提供大致相同的基本公共服务。由于我国地域辽阔，情况复杂，中央税与地方税之间必须建立起科学规范的财政转移支付制度，在核定收支基数的基础上，完善中央对地方的补助制度，严密中央对地方的控制监督，确保转移支付目标的实现。
总之，事权与财权相结合，以事权为基础划分各级财政的收支范围以及管理权限，这是建立完善的、规范的、责权明晰的分级财政体制的核心与基础，也是科学处理中央与地方关系的关键。
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