关键词:PPP项目；绩效考核；考核主体；职责定位；路径
引言
工程建设领域采用公私合营模式（PPP）可有效改善公共产品的管理，促进实行效率和服务质量提升，更合理地满足社会公众日渐增长的需求。随着PPP模式越来越广泛的应用，其存在的问题也越来越明显，其中较为突出的是项目绩效考核问题。PPP模式涉及多个利益相关方，项目复杂性更高，项目过程管理也更难，绩效考核尤为关键。目前我国PPP项目绩效考核体系尚不成熟，仍存在许多不足之处，例如缺乏统一的评价标准，缺乏全面的评价指标体系，不能及时地反映项目的真实情况等。
1PPP项目绩效考核体系的特征
PPP项目绩效考核体系就是从全局出发系统性整体性对一个PPP项目进行综合评价的体系。全局即涵盖项目全寿命周期过程，在项目实施过程中确保每一个环节考核与评估的顺利开展，并能及时反馈项目信息。系统性整体性指对包括项目主体、项目对象、项目影响因素等进行考核评估。最终从项目投入、过程管理、项目成果等方面进行综合评价。PPP项目绩效考核体系最突出的特征如下：
1.1重视考核内容的科学性和完整性
一是技术是建设项目的关键，技术考核不可或缺，建设项目与经济密切相关，经济评估同样重要；PPP项目绩效考核体系充分考虑与社会、环境的协调以及可持续发展问题，考核内容全面完整；二是PPP项目绩效考核过程贯穿项目全寿命周期，涵盖项目实施的各个阶段，对各个阶段进行及时的、连续的、客观的评价，最终的考核结果更具科学性。
1.2动态考核
项目建设是一个动态的过程，PPP项目绩效考核体系重视项目建设的动态考核。PPP项目周期长的特点导致项目实施过程中不确定因素较多，传统的项目考核评价体系不能满足PPP项目考核评价的需求，应在其基础上进行改进与完善。针对项目建设的动态过程，对项目实施的各个阶段进行及时考核，及时进行反馈并采取相应措施，最大程度发挥绩效考核体系的作用，对项目建设进行监督管理，促进PPP项目建设的健康发展。
1.3兼顾效率与公平
PPP模式下，在不超过部门预算的前提下政府部门的关注点侧重于追求社会效益，工程质量满意度等，而忽略私营部门的利益；私营部门侧重于关注项目工期、质量、成本而忽略社会效益。PPP项目绩效考核体系是一个整体且全面的考核体系，兼顾各方利益。通过定性加定量的考核分析对各个利益相关方进行利益分配，兼顾效率与公平。
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2绩效考核参与主体的范围及分类
2.1无限定的绩效考核主体范围
通过检索中国知网等数据库及查阅相关书籍，笔者未发现国内现阶段有对PPP项目绩效考核参与主体的专项研究，但是关于PPP项目参与主体的文献资料相对比较丰富。在《PPP项目操作合同指引》一书中根据PPP系列合同类型的不同，对PPP项目参与主体做了归纳:PPP项目合同的参与主体为政府及其授权的项目实施机构和社会资本方、项目公司;项目融资合同的参与主体包括银行、保险、信托、基金、融资租赁等金融机构;项目建设、运营阶段的参与主体包括项目公司、承包商、运营商、设备材料供应商等;项目的专业咨询机构包括会计师事务所、律师事务所等。以PPP项目全生命周期为视角，结合PPP项目利益相关者理论，认为项目参与主体包括政府投资者、私人投资者、政府职能部门、项目公司、银行等金融机构、总承包商、分包商、供应商、勘察设计单位、咨询单位、监理单位、项目用户、周边群众、公益组织。以PPP项目核心主体互动关系模型为研究方向，认为PPP项目的核心参与主体包括政府方、社会资本方和社会公众。
2.2无限定的绩效考核适用范围
根据PPP项目付费方式的不同，可以将PPP项目划分为政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种类型。有学者认为，绩效考核与政府付费直接挂钩，使用者付费项目无须绩效考核。此外，《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》亦规定，通过政府付费或可行性缺口补助方式获取回报，但未建立与项目产出绩效挂钩的付费机制的项目不得入库。由此可见，主流观点认为，使用者付费类型的PPP项目的绩效考核并非必须，政府是否付费决定着绩效考核的有无。本研究认为，上述观点片面地理解了绩效考核的内涵与意义，忽视了其他绩效考核参与者的作用。其一，使用者付费模式也有可能涉及政府财政支出，如政府出资方代表入股项目公司、PPP项目履约过程中政府方的违约责任等，上述资金的支付与使用亦应当与PPP项目绩效考核挂钩。其二，绩效考核的考核主体并不局限于政府方，社会公众亦是项目绩效考核的重要参与者，且应当是核心参与者，社会公众对PPP项目的绩效考核权益不能忽视。其三，绩效考核的目的并不局限于付费方式，而在于实现PPP项目的最终目标———具有社会公益性，这一目标的实现离不开有效运转的绩效考核体系。故PPP项目的绩效考核应当是全方位的绩效考核，使用者付费类型项目的参与者亦应当受到绩效考核体系的约束。
2.3项目实施机构职责定位的冲突
项目实施机构由政府部门或政府指定的相关机构担任，是以平等主体身份与社会资本方展开协商、谈判，并以PPP项目系列合同为依据构建政府与社会资本方合作关系的主体。作为PPP模式的重要参与主体，项目实施机构通过竞争性程序选择社会资本方，由社会资本方向社会公众提供公共服务和产品。一般而言，项目实施机构在PPP项目中需要扮演两种角色:作为公共事务的提供者，实施机构有责任与社会资本方一起共同向社会公众提供优质的公共服务与产品;作为公共事务的管理者，实施机构负有监督管理的职权和义务在项目绩效考核体系中，项目实施机构作为规则的制定者，与社会资本方等主体在事前建立起PPP项目绩效考核综合管理体系;作为规则的执行者，依照绩效考核规则考核社会资本方的履约行为。同时，实施机构与社会资本方共同协作为社会公众提供公共产品与服务，在绩效考核体系下一并受到社会公众的监督考核。
结语
PPP绩效考核体系涵盖考核主体、考核内容(考核指标)、考核权责挂钩。厘清各考核主体的职责，明确各考核主体参与绩效考核的路径，是组织项目绩效考核的前提，是构建系统化绩效考核机制的必然要求。落实考核权责挂钩制度，明晰社会资本方在项目全过程的履约标准与考核方的考核内容，挂钩付费标准以核增/减项目收益，是实现PPP项目目标的“标准配置”。
参考文献
[1]李成林．PPP项目合同操作指引:起草、修改与谈判[M]．北京:法律出版社，2017:21-27．
[2]焦媛媛，付轼辉，沈志锋．全生命周期视角下PPP项目利益相关者关系网络动态分析［J］．项目管理技术，2016(8):32-37．
论文作者:刘鹏,杨宾宾,张广彬
论文发表刊物:《城镇建设》2019年21期
论文发表时间:2019/12/16
标签：项目论文; 绩效考核论文; 主体论文; 绩效论文; 政府论文; 考核体系论文; 社会论文; 《城镇建设》2019年21期论文;