论中国民族事务行政管理机制的发展和创新，本文主要内容关键词为：中国论文,管理机制论文,民族论文,事务论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以民族平等、团结为原则处理民族问题的国家，如果没有高效率的民族事务行政管理机制，就无法充分保障这一原则得以真正实践，也不能全面推进社会公平公正的发展。中国作为一个具有悠久历史的统一多民族国家，自中国共产党以马克思主义民族理论为指导处理国内民族事务以来，逐步建立起以民族平等、团结为根本原则的民族事务管理机制，从而走出了一条有中国特色的民族事务管理之路，为保障统一多民族国家的现代化发展提供了良好的条件。可以说，没有中国共产党民族理论与实践的不断创新，就没有今天各民族走向共同繁荣的时代。现今，中国的改革发展已经进入了一个重要的历史时期，在经济改革不断取得成效、政治改革不断在探索中前进的条件下，全面建设小康社会成为时代的强音，民族事务行政管理进行理论创新、体制创新和工作方法的创新，是进一步推进各民族间的平等、团结、互助关系深入发展的要求，也是促进全面建设小康社会的需要。
一、中国共产党民族事务管理体系的建构与发展
具有数千年发展历史的统一多民族中国，历史上并不缺乏民族事务管理机制，但是历史上的民族事务管理手段、方式、理念和目标都无法与中国共产党对民族事务的管理同日而语。中国共产党确立的民族事务管理是在马克思主义民族平等团结原则指导下的管理，其管理机构和机制是在革命和建设实践的过程中，在对马克思主义民族理论的发展和创新的基础上得以建构的，现今已形成了中国民族事务管理行政化和法律化的良好趋势。中国共产党民族事务管理体系的实体构建和功能完善过程，是党在革命和建设中不断认识中国民族问题并依据实践要求不断进行管理创新，并在建国以后以执政党为主导逐步建立起一整套管理体系的过程，这一过程经历了从地方到中央、再从中央到地方的发展变化。
（一）在革命斗争中的民族事务管理
中国共产党很早就认识到了中国民族问题的重要性，并致力于建立以马克思主义民族观为指导、以民族平等团结为原则的民族管理机制，来管理民族事务、调整民族关系，促进革命的顺利进行。
早在中国共产党创立之初，虽然一些党的基层组织在活动中已涉及当地民族事务，但是民族事务并没有作为一个单独的管理领域纳入党的工作之中。到1928年，《中国共产党第六次全国代表大会关于民族问题的决议案》提出：“特委托中央委员会于第七次大会之前，准备中国少数民族问题的材料，以便第七次大会列入议事日程并加入党纲”。（注：中共中央统战部编：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第87页。）此后中共中央在给内蒙特支、满洲党部、云南省委的指示中都正式提出需要解决这些地区的少数民族问题，并要求党的地方组织提供相关问题的资料以便于制订政策。1930年，中共六届三中全会扩大会议正式提出“在有少数民族区域的省委，应组织少数民族工作委员会”，以管理和组织少数民族运动。（注：参见中共中央统战部编：《民族问题文献汇编》，第133页。）由此可以看出，在1937年中央成立专门的民族事务管理机构“少数民族工作委员会”之前，民族事务的管理一直是由党的地方组织直接负责，党的地方组织将地方性的民族关系调节和民族事务处理纳入日常的组织活动中，中央给予政策和原则上的指导。红军长征开始后，一系列民族政策的制定和民族事务的处理实际上均由红军总政治部负责，这从当时发布的相关指示、政策、原则的文件中可以得到证实。1937年7月，中共中央成立少数民族工作委员会，将原蒙古和定边工作委员会改为少数民族工作委员会蒙古工作部和回民工作部。1938年9月至11月在延安召开的党的六届六中全会上，决定成立几个中央工作委员会。1939年，中央西北工作委员会正式成立，主持西北地区陕甘宁边区以外的陕、甘、宁、青、新、蒙各省党的工作，同时管理少数民族工作，其下还专门设立民族问题研究室，以系统地研究和解决国内少数民族问题。1941年，西北工作委员会与陕甘宁地区中央局合并，成立少数民族事务委员会。（注：参见张崇根：《中国民族工作历程》，远方出版社1999年版，第18页。）
中国共产党专门设立民族事务管理工作机构不仅标志着在民族平等团结原则指导下中国民族关系将进入一个新的发展时代，也标志着以毛泽东为代表的中央领导集体对国内民族问题有了更深刻的认识。直到1949年中华人民共和国政务院设立民族事务委员会之前，民族事务管理一直属于党的工作机构负责的一项重要工作。而解放初期，地方民族事务管理还归大区军政委员会下设的民族委员会管理，尚不属于行政化管理。
另外，中华人民共和国成立以前，中国共产党曾在地方政府中设立过管理民族事务的机构，如中华苏维埃西北联邦政府回番夷少数民族委员会（1935年成立），但是这一机构并未对民族事务管理产生实际效应，因为西北苏维埃联邦政府的建立，本身就是在对当时革命形势错误认识基础上做出的决策。1935年8月红军一、四方面军会合后，在中共中央政治局会议上就此问题进行了讨论，会议指出“目前建立西北苏维埃联邦政府是过早的”，（注：中共中央统战部编：《民族问题文献汇编》，第268页。）批评了张国焘的错误计划。后来，陕甘宁边区政府开始了对民族事务的管理工作，这些工作可以看成是中国共产党主张的民族平等原则的一次重要实践，但是这些管理仍然是区域性的管理，而且受到当时国内社会政治环境的约束，从而在相当程度上仍然属于“党政合一”式的管理。
无论如何，中国共产党早在革命斗争年代，便依据中国多民族国家的特点，高度关注国内民族问题，并在马克思主义民族理论指导下，逐步探索解决民族问题的道路，推动了马克思主义民族理论中国化的进程。
（二）构建党政各级民族事务管理机构，在实践中规范管理机制
1949年，中华人民共和国的成立和第一届中国人民政治协商会议的召开，标志着中国各民族人民的关系进入了一个新时代。随着阶级压迫和剥削制度的废除，民族压迫和剥削制度也被消除，各民族逐渐建立起平等、团结、互助的新型民族关系。我国民族事务管理也随之发生了重要变革，即从党的系统转入国家行政管理系统，而且在管理实践中逐步规范管理机制。
——在党中央组织机构内设置民族事务管理机构。20世纪50年代初，中共中央为统战部门确定“了解情况，掌握政策，调整关系，安排人事”的基本职能，（注：参见http://www.zytzb.org.cn/zytzbwz/introduce/jigou.htm。）并由统战部的一个专门局来负责完成有关少数民族的人事和政策工作。在50-60年代，统战部在具体参与民族事务管理过程中与政府行政管理机构形成了一种互相协助的工作机制。50年代末期直至“文化大革命”时期，统战部虽然仍然能完成基本职能，但是由于“阶级斗争”扩大化，在民族政策的掌握上遇到极大困难，一些行之有效的民族政策得不到落实，民族事务管理进入一个非正常时期。这一状况直到中国共产党十一届三中全会后才得到根本改变。进入以经济建设为中心的新的历史时期后，爱国统一战线得到了进一步巩固和发展，统战部门的基本职能也围绕中国共产党的中心工作变得更加丰富。在民族工作方面，统战部门担负起调查研究、协调检查有关民族、宗教工作的重大方针、政策问题，联系少数民族和宗教界的代表人物，协助有关部门做好少数民族干部的培养和举荐，协同有关部门与达赖集团等国内外敌对势力分裂祖国的活动进行斗争等工作。（注：参见http://www.zytzb.org.cn/zytzbwz/introduce/jigou.htm。）此外，1953年以后，政治协商会议也逐步建立自己的工作规范，设立了民族与宗教专门委员会。各级政协所属的民族工作机构，主要通过对民族工作的调研，反映情况，提出建议，对相关的工作部门给予指导和监督。
——民族事务管理法制化。1954年以后，中国政府体制基本确定，形成了比较合理和比较稳定的政府结构、功能和组织体系以及管理方式。以平等团结为原则的中国民族事务管理机制进入宪法规约时期。《宪法》（1954年）第二条规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”《宪法》（1954年）第三十四条规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。民族委员会和法案委员会，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会的领导。”全国人大常务委员会的民族委员会作为一个最高立法机关的专门委员会为民族事务管理做了大量工作。1975年第四届全国人民代表大会由于在特殊时期召开而未设专门委员会，直到第五届全国人民代表大会民族委员会才得以恢复，此后历届全国人大均设立这一专门委员会，民族委员会工作职能也日益清晰化。它除了和其他委员会共同审议议案，对相关问题提出报告外，还需要对加强民族团结问题进行调查研究，提出建议；审议自治区报请全国人民代表大会常务委员会批准的自治区的自治条例和单行条例，向全国人民代表大会常务委员会提出报告。（注：参见《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（1982年12月10日全国人民代表大会公告公布施行），第三章第三十七条。）改革开放以前，由于中国法制建设整体滞后，使得民族事务管理法制化进程受到根本性的影响，相关法律制度难以执行，这种情况直到改革开放以后才得到不断改善，人大常委会民族事务委员会才在逐步推进中国民族区域自治制度化和民族法律体系发展与完善方面发挥出应有的作用，特别是《民族区域自治法》的出台和修订加快了民族事务管理法制化的进程。
——建构民族事务行政管理机构，使之成为民族事务管理实体。民族事务关涉社会生活的各个方面，对于一个常态发展的多民族社会来说，民族事务的行政管理在很大程度上体现着政府对社会事务管理的能力和效力。1949年，中国政府民族事务行政管理体系建构进入了一个重要的历史时期，专门负责民族事务管理的民族事务委员会成为政务院最早成立的工作机构之一。该年10月19日，中央人民政府委员会第三次会议批准任命李维汉为中央民族事务委员会主任委员，乌兰夫（蒙古族）、刘格平（回族）、赛福鼎（维吾尔族）为副主任委员，以及委员若干人；会议提出的任务有：用各民族文字翻译政协三大文件，（注：即具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》。）调查研究各民族情况，研究民族政策的各项具体问题，起草民族事务委员会组织条例和工作条例。（注：《法制委员会、最高人民法院、最高人民检察院、民族事务委员会、华侨事务委员会五机构昨日相继成立》，《人民日报》1949年10月23日。）至此，按民族平等团结原则管理全国民族事务的机构在政府行政管理系统中建立起来，并逐步走向规范管理。从1949年至1965年，政府的机构设置经历了几次调整和变动，（注：参见谢庆奎：《当代中国政府》，辽宁人民出版社1991年版，第30-43页。）在政府的一系列变动中，民族事务委员会的工作和职能除“文化大革命”这一特殊时期外，（注：民族事务委员会在1970年6月22日被撤销，1978年，全国人大五届一次会议决定恢复。）均处在职能不断完善的过程中。政务院于1951年发布了《关于民族事务的几项决定》，责成各委、部、会、院、署、行注意建立有关民族事务的业务。依据该《决定》的精神，政务院有关部委建立了相应的机构，如原商业部设立了民族贸易处，教育部设立了民族教育司，政务院文化委员会设立了民族语言文字指导委员会，等等。1952年2月22日，中央人民政府政务院原则通过《各级人民政府民族事务委员会试行组织通则》，民族工作规模不断扩大，工作不断深入。随着中央政府民族事务管理机构的建立，地方政府民族事务管理部门的建立也提上日程，各级地方政府民族事务管理机构先后成立，为民族工作全面展开和各项民族政策的制定及其在全国各民族地区的落实提供了组织保障。各级民委成为政府部门中管理民族事务的职能部门和专门机构。1954年以前，六大行政区作为地方最高一级政权机构对区域内民族事务进行管理。省、县、乡三级地方行政机构确立后，大行政区撤销，地方民族事务管理由省、县等民族事务管理机构负责。到1957年，全国除了江西、西藏和台湾以外，26个省、市、自治区都建立了民族事务委员会或民族宗教局（处）、民族事务处。（注：参见周文京：《我国民族事务相关机构50年变迁》，《北方民族》2000年第2期。）
改革开放以后，民族事务管理经过一系列的拨乱反正回到正常发展的轨道，民族事务管理机构逐渐恢复、建立和完善，不同部门的工作职责也更加明确。《中华人民共和国国务院组织法》明确了国家民族事务委员会是国务院管理民族事务的行政机构。《地方人民政府组织法》也明确规定地方各级人民政府民族事务委员会为地方各级人民政府管理民族事务的机构。依据改革开放的具体社会环境，民族事务管理机构的职能有所调整。如民族教育机构得到不断加强，1980年教育部、国家民委颁发的《关于加强民族教育工作的意见》重申了1952年政务院的决定，要求各民族自治地方的教育机构应把发展民族教育作为主要任务，少数民族人口较多的省、地、县，应在教育行政部门内设置民族教育机构，调配热心为少数民族教育事业服务的同志，专司其事。国务院组成部门中的民族事务委员会、国家教育委员会（教育部）均设有专司民族教育的机构，如2004年，国家教育部所设专司民族教育工作的机构为民族教育司，司内设综合处、民族语言教育与教材处、协作处和“教育部援藏工作办公室”（作为非常设性质的专项工作机构设在民族教育司，挂靠在协作处）。在一些少数民族人口较多的省、区政府教育管理部门中也设立了专门管理民族教育的部门，如云南省教委就设有民族教育处。
——民族自治地方政府与民族事务管理。民族区域自治是中国基本的政治制度。民族自治地方政府在我国地方民族事务管理方面担负着重要的职责。民族自治地方政府在社会管理过程中，一方面要充分保障实行自治民族的一系列合法权益，同时必须保障民族平等、团结、互助原则在自治地方社会事务管理中得到实现。50多年以来，实践证明，民族区域自治是保障民族平等团结和国家统一的有中国特色的正确道路，也是有效管理国内民族事务的良好机制。随着中国社会主义市场经济和改革的深入发展，这一机制还需要不断完善和改进以适应社会环境的变迁。此外，民族自治地方政府还设有不同层级的民族事务委员会，这个委员会的职能是从国家利益和地区整体利益角度出发，关注自治地方各民族，包括非自治民族成员的权益保障状况，依法对区域内民族关系进行有效调节，确保各民族的平等权益。
总之，中国共产党在解决民族问题的实践中建立了完善的民族事务行政管理机构，这些机构职权和行政级别不尽一致，但具体的工作目标相同。概括来说，就是在具体的工作中，坚持党的基本路线和方针、政策，致力于党和国家的大政方针在民族地区的具体化；管理或参与管理与民族相关的事务，促进少数民族和民族地区经济、教育、科技、文化事业的发展；推进民主政治建设，保障各民族的平等权利和民族区域自治权利；维护国家的统一，加强各民族之间的大团结，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系；在建设有中国特色的社会主义事业中，实现各民族的共同进步与繁荣。
二、当前民族事务行政管理中存在的问题
民族事务涉及面十分广泛而复杂，针对这一事务的行政管理并非易事，特别是目前我国处在社会转型和全球化影响的背景下，其复杂性更为显著。民族事务行政管理需要充分满足效率、公平、公正、有利于先进生产力发展等方面的要求。要实现这一目标需要加深对民族事务本身的理论与实践的认识，需要实现行政管理机构合理的架构以及管理手段、方式的多样化与规范化的结合。从当前转型社会特点来看，民族事务行政管理在很多方面还不适应社会发展和稳定的要求，存在着一系列需要改进的问题。
（一）管理理念有待改进
政府行政管理更加民主、更能代表人民群众的利益是共产党人一直追求的目标，但是由于受到特定国际国内环境的约束，政府行政管理走向民主道路的过程并非一帆风顺。直到改革开放之初，在紧张的国际环境和复杂的国内环境制约下，中国在民主制度建设方面还未取得理想成效；同时由于受到计划经济的强烈影响，传统的政府行政管理理念也以行政控制和行政管制为核心。改革开放以来，随着社会主义市场经济的不断发展，政府行政管理理念得到逐步改变，在依法行政等方面取得了相当的成效，经济生活中的听证制度的推行和各种社会渠道的民意表达都使得人民对政府的监督得以加强。具体到民族事务行政管理领域，为了适应经济社会的转型，同样需要在管理理念上进行一系列的变革。第一，在市场经济条件下，民族事务管理越来越多地涉及到在公共生活中如何保障各民族平等权益问题。在市场经济条件下，少数民族人民将全面参与到市场生活当中，其无论是作为劳动力，还是作为消费者都有自己的主动性和意愿，通过一系列措施保障各民族群众对公共产品的需求是政府民族事务管理的重要内容。因此，民族事务管理机构应有明确、主动的服务意识，不但要满足少数民族群众的相关需求，还应该充分满足政府其他的管理部门在民族信息方面的需求等。第二，确立管理效益理念。在计划经济体制下，民族事务管理缺少对效益的理性追求，不能正确对待经济效益和社会效益之间的关系。在社会主义市场经济条件下，民族事务管理仍然未将投入产出比等纳入管理工作评价之中，造成了投入量不小，但少数民族群众得不到高质量的服务，不能有效地推进民族地区经济社会的协调发展。民族事务管理要在确保各民族长远利益和最高利益条件下追求相关的社会效益，理性关注投入效益。经济与社会效益的统一协调是民族事务管理创新的重要目标。第三，强化规则观念。适应市场经济体制的社会事务管理应当是规则管理而不是控制管理和限制管理，民族事务管理在市场经济条件下也要强化规则观念，一方面要推进相关民族法律法规的执行和完善，另一方面也针对变化了的社会生活提供适宜的规则。
（二）管理职能需要进一步协调
民族事务管理机构是作为政府职能部门而存在的，但是民族事务管理机构与政府其他部门职能上的协调还不能满足需求，机制还不够灵活。而且，自20世纪80年代以来，中央政府民族事务管理机构在职能协调方面还不能充分满足民族事务管理的要求。
整个20世纪50年代，民族事务管理职能都是在分化和扩展中变动的，但是鉴于当时特定的历史条件和党的第一代领导人中有大量熟悉民族工作的干部，加之高层领导的重视，民族事务管理不断在实际工作中探索发展。但是进入60年代直至70年代，民族事务管理由于国内政治形势的变化而未有进展，这种状况经过70年代末期的拨乱反正才得到扭转，从民族事务管理机构职能的变迁中可窥其历史变化的轨迹。1952年，《各级人民政府民族事务委员会试行组织通则》明确规定民族事务管理机构10项职能，其中有检查和监督工作，即检查和监督中国人民政治协商会议共同纲领民族政策及中央人民政府关于民族事务的各项法令和决定的执行；督促和检查关于民族区域自治及民族民主联合政府政策的实施。协助办理工作，即协助关于逐步发展各少数民族政治、经济和文化的事宜；协助少数民族语言文字的研究及有关部门培养民族干部。直接承办的事项，即办理关于加强民族团结事宜；领导和管理民族学院及研究、编译工作；联系同级各部门，办理其他少数民族的事务；指导下级民族事务委员会及各级人民政府民政部门等专管民族事务的机构或专人的工作；承办人民政府交办的事项；接受和处理各民族人民对民族事务的意见。（注：参见《人民日报》1952年8月14日。）
1955年，中央决定将少数民族干部工作和民族政策研究划归中央统战部，涉及少数民族的宗教工作划归国务院宗教事务局。1956年为了加强民族教育工作，将国家民委文教司分设为文化司、教育司。1958年，全国各级民委主任会议对民族事务委员会的工作任务作了较为具体的说明：“(1)继续推行民族区域自治政策，充分实现少数民族自治权利。(2)巩固少数民族社会主义革命，继续完成社会主义改造。主要是了解和研究其中有关民族关系方面的问题，并向有关主管部门或上级国家机关提出改进工作或解决问题的意见。(3)加强少数民族的经济文化建设，进一步改善少数民族人民的生活。(4)保障杂居、散居少数民族的平等权利；对尚未确定民族成分的少数民族，进行民族识别工作。(5)加强民族问题方面的宣传工作。(6)继续重视培养少数民族干部，加强对民族学院的管理和各种干部学校或干部训练班的工作。(7)加强对少数民族上层人土的联系，贯彻宗教信仰自由政策，继续配合协助宗教部门进行工作。(8)继续组织并进一步做好少数民族的参观访问工作和接待工作。(9)加强处理人民来信来访工作。”（注：张崇根：《中国民族工作历程》，第22页。）
改革开放以后，民族事务管理机构的职能做出适应性调整。如1983年，国务院批准的《国家民族事务委员会的主要任务和职责》中规定了16项职责。其中有6项是协同或会同其他相关部门工作和协助性工作，涉及民族法规的草拟、民族政策的检查、民族地区经济发展、各项补助等款项的使用、促进少数民族文化、教育、卫生事业的发展等。直接管理性事务有6项，即管理保障少数民族平等权利和民族区域自治的实施事宜；管理民族识别和少数民族成份的鉴定工作：办理有关发展各民族之间平等、团结、互助社会主义民族关系事宜；管理全国少数民族语言文字工作和民族语言文字的编译出版工作；管理所属的民族学院及接受处理各民族人民对民族事务的建议。组织指导性工作有2项，即指导各省、市、自治区民族事务委员会的业务工作；组织接待少数民族参观、访问事宜，协同有关部门组织有关少数民族的外事活动。此外，还有2项调查研究工作。（注：参见国家民委政策研究室：《国家民委民族政策文件选编》，中央民族学院出版社1988年，第61页。）随着政府机构改革和社会生活的变迁，到1994年国务院对国家民族事务委员会的职能配置进行了重新规定，更加明确了国家民委是国务院管理民族事务的职能部门的定位，并规定了其12项职责，其中直接办理的事项有5项，涉及民族政策、法规的宣传、教育、检查、指导、监督执行工作；协调民族关系，保障少数民族各项权利工作；管理少数民族语言语文字、民族古籍、民族语言翻译和编辑出版工作以及国务院交办的其他事项。协助性工作1项，即协助组织、人事部门做好少数民族干部的培养、教育、使用工作，联系少数民族干部。此外，还有研究性工作；会同有关部门办理的有关民族地区经济、教育、文化、卫生、体育等项工作；对省、自治区、直辖市民族事务委员会的业务，加强同民族自治地方的联系等。（注：参见《国家民委文件选编》（上），中国民航出版社1996年版，第275页。）1998年根据国务院机构改革方案，民族事务管理机构职能进一步得到调整，主要职责由12项增加到14项，突出其管理民族事务的职能。
由此可见，改革开放以后，中央政府民族事务管理机构的职能进一步扩展，与其他部门间的协调要求进一步提高，许多重要工作需要纵向和横向的协调才能有效完成。从横向协调来说主要是与中央政府其他职能部门的协调，包括与组织人事部门、经济管理部门、教育部门、文化卫生部门等进行全方位的合作；从纵向来说需要与民族自治地方政府及其民族事务管理机构进行协调。从这个意义上来说，中央政府中的民族事务管理机构主要是通过一系列的协同、协助工作来实现管理目标的。从实际管理情况来看，纵向协调由于存在上下级关系而较为顺畅，效率较高；横向的协调机制还不健全，特别是规则的缺失造成其他职能部门虽然关心民族事务管理，但是缺少相关的信息支持，或者不能在相关工作中实际考虑民族因素，因此降低了民族事务管理的效率。此外，从中央政府的民族事务管理机构来说，其政策的制定和执行都是与中央政府其他职能部门的协调的结果，但这种协调常常不能直接实现，因为相关规范并不清晰，严重影响着机构之间的协调效率。
（三）地方政府的民族事务管理工作也有不足
从民族事务管理的实际来看，一般地方政府对民族事务行政管理工作还有重视不够的地方，民族事务管理职能尚有缺失，重点还不够突出。《宪法》（2004年）有关地方各级人民政府的职权中规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内……民族事务……等行政工作”。可见，依法管理本区域内的民族事务行政管理工作是各级地方政府法定的职责。民族地方政府在民族事务行政管理中工作量更大，面对的情况也更复杂，责任也更重大，其管理行为直接影响着各民族的生产、生活。造成地方民族事务管理被动的主要原因一方面在于传统习惯的作用，计划经济时代地方民族事务管理主要是直接服从上级主管部门的指挥，控制型管理一统天下，从而形成了地方民族事务管理部门的工作安排更多的不是根据地方实际需求，而是根据上级管理部门的要求而进行。另一方面在于民族事务具有广泛涉及社会生活各方面的复杂性以及跨区域的特点，从现有的地方民族事务机构公布的职能范围我们可以清楚地看到，地方民族事务管理机构职能定位不过是在缩小管理地区范围前提下对上级主管部门职能的简单“复制”，缺少区域间的协调功能，这种“复制”由于过多强调管理的一致性而常常表现出不符合各地的具体情况，以至于从根本上约束了地方政府在这一领域内发挥应有的作用。这在机构设置和配置方面表现较为突出，特定地区民族事务管理的工作量是由这一地区民族人口的分布状况、民族之间各种关系状况来决定的，而一刀切式的机构设置往往造成工作量大的地区干部队伍不能满足需求，工作量小的地方人浮于事。其实，这并非国务院要求和干预的结果，因为《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定：“国务院行政机构不得干预地方各级人民政府的行政机构设置和编制管理工作，不得要求地方各级人民政府设立与其业务对口的行政机构。”（注：《国务院行政机构设置和编制管理条例》，《人民日报》1997年8月10日。）由此可见，各地应根据自身的情况灵活配备和调动人力、物力，这样才可能达到更好的效果。
随着市场经济在民族地区的发展，利益格局多元化，民族之间交往加深，矛盾与冲突也有增加，在民族事务行政管理系统中建立一套完善的干预和处理危机及冲突的机制，已经成为适时之需。但是从目前来看，这一机制还未真正建立起来，主要还依靠一般的号召和教育，比如教育广大人民群众树立法制观念，发生问题后，依照法律规定和正当程序解决，不能动辄采取过激行为，不能采取非法行为；同时一般性地号召各级领导干部要不断深化对“民族、宗教无小事”的认识，号召其增强政治敏感性，以高度的政治责任感，及时妥善处理涉及民族问题的突发事件等。总之，在现今的民族事务日常管理中，可能更多地强调了群众应遵守相关规范、不能采取过激行为，而忽视了群众的过激行为实际上在一定程度上反映着民族事务管理中化解矛盾机制的缺失和群众的合理诉求未得到满足。为此，当务之急是健全管理机制，正确区分群众诉求中的合理与无理的内容，并积极处理之，只有这样才能有效地使过激行为转化为民意的正常表达，促成日常矛盾的及时化解，从根本上解决问题。因此，民族事务管理部门要积极地创造条件，将可能发生的过激行为疏导为一系列诉求的正常表达和协商，并从法律和规则入手，在不同层面完善有关日常生活中突发民族矛盾和冲突的干预机制，使各民族平等权益得到有效保护。
三、适应时代要求，创新中国民族事务行政管理
改革开放二十多年来，中国的民族事务正在悄然发生着极为重要的变化。一方面，少数民族人口的分布在中国城镇化的发展进程中日益分散，从而使少数民族个体权益的保障问题日益突出；另一方面，少数民族个体的自主意识日益增强，对民族经济文化发展的诉求日益强烈。与此同时，中央政府本身在适应市场经济过程中也提出了改革目标，其中行政管理体制改革的目标是要建立和完善同新的经济体制和政府体制相适应、符合现代化要求、功能良好、结构合理、运转协调、法制健全、灵活高效的体制管理。无论是从政府本身的体制改革目标来说，还是从民族事务管理的社会需求来说，民族事务行政管理创新已变得十分重要。民族事务行政管理适应市场经济发展要求进行创新发展的关键在于体制改革与职能转变，应当以市场经济所要求的高效、廉洁的服务型政府为目标，逐步改革和创新民族事务管理，以直接管理、监督管理、间接管理等多种手段高效地完成民族事务行政管理，全面推进社会的公平与公正发展。
（一）要有效地改善民族事务行政管理体系的结构使其功能合理化
目前民族事务行政管理的基本结构是以中央政府中设置的国家民族事务委员会为核心，在各级民族自治地方和一些地方政府中设置民族事务委员会或民族宗教局等，形成了一个网式构架。从功能上来看，这个网式构架似乎全面覆盖了民族事务管理，但是在实际运作中这个构架的反应还缺少应有的灵敏度，效能还显不足。要有效改善民族事务管理体系，就必须充分认识到既有的网式构架并非一个自足的体系，还需要强化与政府其他管理机构之间功能性协调，拓展与政府其他管理部门的协调渠道，丰富协调手段。
社会生活的迅速变迁，使得中国政府正在从“全能型”向“负责任型”的政府转变，民族事务管理机构作为政府职能部门的重要组成部分同样也需要适应社会生活变化，以对民族事务进行有效的管理。在民族事务行政管理机构功能合理化过程中，一方面要清晰地划定民族事务行政管理的领域，制定相关规则；另一方面，要突出国家民族事务委员会的宏观管理功能和推进相关民族政策在全国各地区的执行，突出地方民族事务委员会执行政策的具体行动措施和对政府其他部门的督促功能，保障政策执行的效力。此外，要理顺民族事务行政管理各种工作关系，优化工作流程，制订行政管理的工作内容、程序和标准，并使之透明化。民族事务行政管理的科学运行设计，不仅会增进工作的效果和效率，还会限制一些管理人员工作的随意性，提高工作的规范性，使民族事务管理机构有效地履行职能，有利于管理目标的实现。
（二）提高工作效能，开拓服务渠道
民族事务管理效能的提高需要民族事务管理部门系统功能的协调和管理工作全方位的推进。其一，应根据现实的民族事务分布状况，确立民族事务管理的战略目标，并围绕这一目标推出一系列的政策措施；其二，依据国家整体发展计划，深入研究民族地区实际，通过为中央政府其他职能部门、民族地区政府职能部门提供信息服务，来推进民族政策的执行；其三，民族事务行政管理机构不仅仅承担着党和国家民族事务的管理工作，还要通过推进一系列民族立法、决策的执行以及对一系列相关法律法规的完善，为各民族共同繁荣服务。也就是说，对于民族事务管理机构来说，每开拓一种从维护各民族共同利益出发的服务项目并完成其服务功能，都将进一步推进民族事务管理效能。而且，在一个转型社会中进行民族事务行政管理，只有不断发挥主动性和创新性，才能满足社会实际需求，开创科学的、规范的、高效的、现代化的民族事务管理时代。
（三）完善以民族平等、团结为目标的制度和机制建设
要实现民族平等和团结，就要通过长期不懈的教育，从思想观念上使各民族干部群众确立民族平等、团结的观念，但仅仅如此还很不足，还需要制订具有约束力和导向性的一系列政策和建立有效的相关机制。在各民族共同繁荣的发展道路上，各民族总体利益是一致的，但是在具体的利益上又常常面临冲突，因此，民族事务行政管理需要在建设良性的利益调节机制方面，依据中国共产党的民族政策，通过不同层面的政策引导和规范，鼓励社会各阶层在维护民族平等、团结方面做出贡献。民族矛盾和冲突的化解同样需要及时性和有效性，因此，要逐步建立起化解民族矛盾和冲突的管理机制以保障民族平等团结的实现。这一处理机制要使发生于不同地区和领域的民族矛盾和冲突及时反映到民族事务管理机构中并得到及时处理，没有有效的冲突处理机制，仅仅依靠干部的政治敏锐性和责任感难以有效处理激化了的、跨地区的民族冲突或矛盾。
（四）以观念更新求工作创新
没有现代管理观念的指导，民族事务行政管理的创新就缺少科学性，因此，要研究现代管理观念，根据民族事务行政管理的实际来推进管理观念变革；没有管理观念的更新，管理手段的更新就缺少活力，因而管理观念更新成为提高民族事务行政管理效能的重要环节。中国的民族事务管理观念是建立于全能政府观念之上的行政管理体制，虽然其在改革开放后有了一定的转变，但是尚未真正适应市场经济的要求，在很多方面还表现出全能政府的管理风格。比如在推动民族地区发展方面，地方政府目前的很多扶贫措施还主要关注居住条件的改善等生活层面，而不是将有限的资源投入到有利于激发人的发展积极性的生产和服务领域。此外，行政管理虽然有其共同性的特点，但是民族事务管理不应等同于一般部委的职能管理，民族事务与公共事务间密切的联系决定了民族事务管理要以总体推进社会公平公正为目标，以规则供给、引导与促进规则执行和服务为主要手段，通过这些途径，民族事务管理的改善和提高才能更具主动性和有效性。
（五）民族事务管理机构应强化对各种社会力量的组织和动员
民族事务管理机构应强化对各种社会力量组织动员，提高整个社会对民族事务行政相关原则的知晓程度，为有效管理民族事务创造良好的社会条件。各级民族事务管理机构是民族事务行政管理的主力，也是有效管理民族事务的组织保障，但是没有社会公众的广泛参与，民族事务管理成效仍然难以得到保障。因此，民族事务管理要从机关式管理中解放出来，积极采取措施，建立广泛的社会联系，特别是要建立起与政府的和非政府性的各类机构的联系网络，采取有效措施促成其遵守相关的民族政策，对那些模范遵守民族政策、有效地协调民族关系的机构实行荣誉奖励或物质激励。此外，需要利用更多的渠道和各种有效措施，宣传中国多民族国家的特性以及党和国家处理民族事务的相关政策与原则，增强整个社会对中国多民族社会的了解和认识，使公众充分了解各民族的平等团结与社会发展和社会公平之间的密切联系，从而使各民族成员之间的相互尊重建立在更高的认知基础之上。
（六）充分调动地方政府民族事务管理积极性，使之发挥更大作用
地方政府是一个地区社会事务管理和公共服务的主要提供者，其工作效率和质量往往成为当地群众判断政府管理是否真正代表最广大人民的根本利益的最直观的标准。地方民族事务行政管理的规范化和有效性直接关系到各民族群众对平等的满足程度，能否在高效率地推进民族地区经济发展中保障民族间的平等、团结，在相当程度上取决于民族事务管理的有效性。因此，要依据不同地方的实际，在划分责权范围、分清主次责任的基础上，强化中央和地方不同责任主体的管理范围和管理目标，增强地方民族事务管理的活力和创造力，使地方民族事务管理可以在充分调动人民群众积极性的基础上，在更能满足各民族人民需求和符合各民族利益的前提下，建立有效化解人民日常生活矛盾的常态机制，特别是通过建立规范，发挥社区、居民委员会、村民委员会等基层组织的协调作用，使地方政府民族事务管理提高到一个新水平。地方政府民族事务管理是中国政府民族事务管理的一个重要创新领域，其日常的管理工作直接与各民族群众接触，对当地群众生活有更多了解，因而也更易把握群众的需求，这也是地方政府进行民族事务管理创新的有利条件。
民族事务行政管理，从宏观目标来说在于提高建设中国特色社会主义和民族平等团结的有效性，推进各民族共同繁荣。随着中国社会经济生活市场化水平的提高，政治生活中人民民主程度的加深，人民群众自主意识和权益意识将进一步增强。在市场经济条件下，人们经济社会生活和社会活动方式的变迁将对管理手段、方法提出新的要求，不适应这一要求，管理失效与政府失位就难以避免，各民族共同繁荣的目标就难以实现。因此，民族事务行政管理要提高效能，要真正“权为民所用”，就应使管制型管理让位于服务型管理，在服务中寻求创新途径。总之，中国的民族事务行政管理经过创新和发展，取得了瞩目的成就，但也存在诸多不足，因而需要不断探索更符合时代需求、真正代表各民族人民根本利益的民族事务管理新机制。实现这一目标还有相当长的道路，需要理论界、行政管理部门和全社会的合作与互动，需要创新精神，更需要敢于尝试的勇气。
标签：行政管理论文; 事务管理论文; 社会管理论文; 社会改革论文; 创新原则论文; 组织保障论文; 组织职能论文; 工作管理论文; 社会问题论文; 中国共产党论文; 民族问题论文; 中央机构论文;