从市场经济视角看修改《档案法》，本文主要内容关键词为：档案法论文,视角论文,市场经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）颁布实施二十年来，为促进档案事业的健康协调发展提供了强有力的法律保障。《档案法》对于推动我国档案事业又好又快地发展，无论是在观念层面，还是在操作层面，都是值得大书特书的。但是，由于《档案法》制定于1987年，当时我国实行的是发端于计划经济体制的有计划商品经济，制定《档案法》不可避免地带有延续多年的计划经济思维模式。1996年修改《档案法》是在国家明确建立社会主义市场经济体制的时代背景下进行的，这次修改虽然对市场经济的要求有所体现，但受限于缺乏市场经济体制下开展档案工作的实践经验，《档案法》修改仍然没有从根本上摆脱计划经济思维模式。为了适应国家经济建设的进一步发展和社会文明不断进步的需要，国家从今年起再次启动《档案法》修改工作。在我国加入WTO、全面融入国际市场经济潮流的时代背景下，实现《档案法》立法从计划经济思维模式向市场经济思维模式的根本转型已经水到渠成。积极认真地参与《档案法》的修改工作，是我国全体档案工作者的共同责任。从市场经济视角出发，我们认为《档案法》需要在以下八个方面加以修改完善：
一、法律条款应从原则、简略向具体、详细转变
在计划经济体制下，几乎所有的单位和个人都被固定在彼此具有人、财、物紧密联系的庞大行政隶属网络之中，自上而下的行政命令是调整社会关系、调配社会资源的基本手段。由于法律在调整社会关系中主要是起宣示引导作用，法律条款的原则、简略是计划经济体制的必然要求。1987年制定的《档案法》法律条款仅有二十六条、1996年修改的《档案法》法律条款仅有二十七条，这显然与计划经济思维模式对法律作用的认识有着直接关系。
在市场经济体制下，绝大多数社会组织和个人是平等参与竞争的市场主体，处于行政隶属网络之中的单位和个人的数量急剧减少，自上而下的行政命令在相当大的程度上丧失了其发挥作用的舞台，法律在调整社会关系中的地位和作用日渐突出，法律条款的具体、详细成为市场经济的必然要求。一个突出的事例是，1982年制定的《文物保护法》仅有三十三条，2002年制定的《文物保护法》，其法律条款已经激增至八十条。档案和文物同属人类的历史文化遗产，两者之间还存在一定程度的交叉，《文物保护法》在计划经济体制下的原则、简略和在市场经济体制下的具体、详细，可以对修改《档案法》提供有益的借鉴。为了切实增强《档案法》的可操作性，维护档案法规体系的统一，建议修改《档案法》应根据实际需要大幅度增加档案机构设置、档案接收、档案征集、非国有档案监管、档案利用等方面的法律条款。
二、对档案价值的关注应从注重整体利益向整体和局部利益并重转变
在整体利益和局部利益关系问题上，计划经济体制突出两者之间的矛盾性和差异性，在价值取向上以国家为本位，强调个人和集体利益必须服从国家利益，较为排斥和忽视社会公众追求自身利益的正当性。《档案法》第二条对“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”的规定，只着眼于从宏观上关注和保护档案对国家和社会的整体价值，而没有从微观上关注和保护档案对其形成者的局部价值，这鲜明地体现了计划经济体制的国家本位价值取向。
在整体利益和局部利益关系问题上，市场经济体制突出两者之间的相关性和同一性，在价值取向上倡导以人为本，注重国家、集体和个人三者利益的和谐统一，承认和保护社会公众在合法前提下追求自身局部利益的正当性及其对于促进整体利益实现的正面效应。法律在保障国家和社会整体利益的同时，还应当注重维护社会组织和个人的局部利益，最大限度地实现国家利益、集体利益和个人利益三者之间的协调和平衡。档案的价值具有双重性，对于其形成者的价值是第一价值，对于国家和社会的价值是第二价值。第一价值是第二价值产生的前提和基础，档案首先是基于对其形成者的第一价值而予以保存的，并在保存过程中逐渐产生了第二价值。为了顺利实现档案对于国家和社会的第二价值，首先必须尊重和保障档案对于其形成者的第一价值。为了增强档案形成者基于自身利益而对档案的关注和重视，为档案潜在的国家和社会价值的实现创造必要条件，《档案法》除了关注档案的第二价值外，还应关注档案的第一价值，两者不可偏废。可以为修改《档案法》提供参考借鉴的是，国家档案行业标准《档案工作基本术语》（DA/T1——2000）2.1把“档案”定义为“国家机构、社会组织或个人在社会活动中直接形成的有价值的各种形式的历史记录”，这体现了对档案第一价值和第二价值的同等重视。
三、对公民和社会组织的要求应从强调保护档案的义务转向保护档案义务和利用档案权利并重
在权利和义务关系问题上，计划经济体制突出两者之间的矛盾性和差异性，在价值取向上以义务为本位，大力倡导服从和奉献，淡化权利意识，强调社会公众对国家应承担的责任。《档案法》在总则的第三条规定“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务”，只强调社会公众具有保护档案的义务，而没有提及社会公众享有利用档案的权利，这鲜明地体现了计划经济体制的义务本位价值取向。
在权利和义务关系问题上，市场经济体制突出两者之间的相关性和统一性，在价值取向上以权利为本位，彰显对社会公众应享有权利的确认和保障，强调国家保障社会公众合法权利的职责。权利和义务两者之间既是对立的关系，更是统一的关系，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。法律尤其要注意权利和义务的协调和平衡。档案的价值在于利用，档案工作的出发点和根本目的都在于档案利用。为了加强档案工作与社会公众的联系，唤起社会公众对档案事业的关心和支持，建议《档案法》修改在总则部分应在强调社会公众有保护档案义务的同时，要明确规定社会公众享有依法利用档案的权利。
四、对档案管理应从自给自足向寻求社会化服务转变
在计划经济体制下，由于上下级单位之间在经费上实行统收统支，人们普遍缺乏成本意识，设置专门机构、配备专职人员成为各单位开展专项工作的惯性思维。体现在档案工作中，各单位设立档案机构和档案人员为本单位提供档案管理服务就成为一种理所当然的普遍现象。《档案法》第七条规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案”就体现了这种意识。其实“家家”设档案室，“户户”有档案员的传统档案管理模式，在一些级别较高、规模较大的单位推行起来还算顺利，但在基层单位实行得并不尽如人意。一些规模较小的基层单位因编制限制、经费困难以及档案文件负荷量小的缘故，不能设置专职档案人员，不能拨发专用经费、不能配置专用库柜，兼职档案人员变动频繁，缺乏档案管理的基本知识和技能，单位档案工作难以实现规范化管理。
在市场经济体制下，企业需要面向市场自负盈亏，尽可能降低成本是企业在市场竞争中生存和发展的内在需要，以减员增效为宗旨的机构改革也给机关事业单位注入了明确的成本意识。寻求专业服务有自给自足和社会化服务两种途径，自给自足具有便利的优势，寻求社会化服务则具有成本低廉的优势。档案管理作为一项专业技术工作，寻求社会化服务可以显著降低档案形成者的管理成本。借鉴国外文件中心这种半现行文件管理机构的功能，近年来，面向社会提供档案管理集约化服务的过渡性档案保管机构在我国许多地方已经蓬勃发展起来，北京市的西城、宣武、海淀和石景山等区的区委、区政府机关都设立了机关档案管理中心。建议《档案法》修改能对提供档案管理社会化服务的过渡性档案保管机构的法律地位和作用予以确认。
五、对档案权属的界定和保护应从模糊转向明晰
在计划经济体制下，由于单位之间统一划拨的计划机制是资源配置的基本途径，人们的产权意识普遍较为淡薄。受这种观念的制约，《档案法》没有对国有和非国有档案所涵盖的具体范围予以明确界定，这给实践中有效保障国有档案的齐全完整和非国有档案所有者的合法利益造成了相当大的困难。对于国家和社会具有保存价值的或者应当保密的非国有档案，《档案法》第十六条明确要求其所有者承担“妥善保管”的义务。令人遗憾的是，《档案法》虽然对非国有档案所有者维护国家和社会整体利益提出了明确要求，却并没有对尊重和保障非国有档案所有者的合法权益作出明确规定。
在市场经济体制下，平等主体之间等价交换的市场机制是实现资源配置的基本途径，尊重和明晰产权成为市场经济的必然要求。由于产权明晰是尊重和保障所有权的前提和基础，建议《档案法》修改时对国有和非国有档案所涵盖的具体范围予以明确界定。可以考虑规定国家投资或者依靠财政拨款运转的机关、团体、企业事业单位和其他组织以及上述组织工作人员在履行职务过程中形成的档案属于国家所有，非国有组织形成的档案属于该组织所有，个人在非职务活动中形成的档案属于本人所有。此外，为了体现对档案所有权的尊重，建议《档案法》修改时应明确规定非国有档案所有者对其档案所拥有的合法权益受法律保护。
六、对档案所有权转让应从限制转向有序放开
权益转让包括有偿转让和无偿转让两种途径，受计划经济体制贬斥有偿转让、推崇无偿转让思维定式的影响，《档案法》着重对“买卖档案”这一有偿转让途径予以限制：对于国家和社会具有保存价值的或者应当保密的非国有档案，《档案法》第十六条第二款明确规定“严禁倒卖牟利”，这是典型的计划经济时期的法律用语，1982年制定的《文物保护法》也有类似规定，这与1979年制定的《刑法》规定“投机倒把罪”属于同一立法思路。《档案法》第十七条第一款规定“禁止出卖属于国家所有的档案”，对于向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的非国有档案，《档案法》第十六条第二款要求档案所有者提请档案行政管理部门审查批准。
在市场经济体制下，为了充分发挥等价交换的市场机制在资源配置中的主导作用，1997年制定的《刑法》删除了对“投机倒把罪”的规定，2002年制定的《文物保护法》也删除了“严禁倒卖牟利”的规定。由于转让档案与保障档案安全之间并没有必然的冲突，借鉴现行《文物保护法》所确定的文物经批准可以有序流通的立法思路，建议《档案法》修改时删除“严禁倒卖牟利”这一带有明显计划经济色彩的条款。对社会公众而言，法无禁止即为可行。《档案法》只对买卖档案作出限制性规定，很容易使人以为赠送国有档案、赠送对国家和社会具有保存价值或者应当保密的非国有档案不需批准为法律所默许，而这显然并非立法者的本意。之所以造成这样的疏漏，根源就在于在贬斥有偿转让思维定式支配下，《档案法》过于关注限制买卖档案而忽视了对赠送档案予以规范。为了体现法律规定的逻辑严密性，建议修改《档案法》时应明确规定禁止转让国有档案、转让对国家和社会具有保存价值或者应当保密的非国有档案需要事先履行审批手续。
七、对档案利用应从延期控制转向及时开放
计划经济体制是与阶级斗争为纲紧密联系在一起的，在公开和保密关系问题上，为了巩固新生的人民政权、防止境内外阶级敌人破坏颠覆，国家强调对政府信息实行保密和控制。因此延期开放档案、控制档案利用，区别对待利用者就成为《档案法》立法的主导思想。
我国在实行改革开放过程中所确立的社会主义市场经济体制，倡导调动一切积极因素促进社会的和谐发展。由于敌我矛盾已经不再是社会的主要矛盾，在公开和保密关系问题上，从尊重和保障社会公众对于政府事务的知情权、参与权和监督权出发，国家强调政府信息要及时向社会公开。政府信息是机关档案所记载的信息内容，机关档案则是记载政府信息的原生物质载体，两者之间如影随形、相伴相生。在2004年《行政许可法》实施和2007年《政府信息公开条例》公布的推动下，我国的政府信息公开工作已明显提速且有了法律保证。在这一时代大背景下，国家对政府信息公开的规定必须在《档案法》关于档案利用开放的法律条款中予以体现。具体讲，机关档案室也有对社会开放档案的义务，而档案馆的档案开放工作则要大大提速。否则将出现上游开闸放水而下游拼命堵截的尴尬不和谐局面。
八、制裁档案违法行为应从依靠行政处分转向行政处罚
在计划经济体制下，信息以上下级之间的内部、纵向交流为主。作为重要信息资源的档案，对其管理和利用主要局限在单位内部以及上下级之间。由于行政处分由上级单位或者员工所属单位按照人事管理权限实施，制裁对象是与制裁单位有着直接人事隶属关系的单位和个人，通过行政处分途径制裁档案收集、管理和利用中发生的违法行为就成为理所当然之事。《档案法》对法律责任的规定就采纳了这一思路，以行政处分作为制裁档案违法行为的主要措施。
在市场经济体制下，信息在不相隶属的单位和个人之间进行着广泛的外部、横向交流，档案的社会化管理和利用日趋普遍，不相隶属的单位和个人之间在档案管理和利用方面的联系日益频繁。在制裁档案违法行为问题上，《档案法》以行政处分为主的立法思路已经无法适应社会发展的需要。由于行政处罚由行政执法机关依据社会管理职权实施，制裁对象是与制裁机关没有人事隶属关系的社会成员，建议《档案法》修改适应档案工作社会化进程，把行政处罚作为制裁档案违法行为的主要手段。
社会存在决定社会意识，《档案法》1987年制定和1996年修改时带有计划经济思维模式是由当时社会实践的局限性所决定的。由于社会意识往往落后于社会存在，当前修改《档案法》需要注意克服计划经济思维模式的影响，只有从市场经济视角出发，才能制定出一部切合时代发展需要的《档案法》。
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