港澳与内地促进残疾人就业工作比较及其启示
董文琛 蔡嘉伟 翁楚歆
摘要： 残疾人是社会的重要组成部分，也是特性突出、极需帮助的弱势群体，如何更好帮助残疾人走出困境是目前社会所面临的一个难题。较之香港和澳门地区，内地的助残服务体系尚不成熟，助残就业力量方面缺乏社会参与，助残就业政策不够完善。目前，内地应借鉴港澳地区加强引导，发挥社会力量的作法，学习调控税收，减轻家庭供养负担的作法，借鉴扶持社会助残康复组织以及设立助残试点中心的作法。
关键词： 残疾人；粤港澳大湾区；社会福利
一、前言
据第二次全国残疾人抽样调查数据，我国内地有8296万残疾人群体，其中2266万人实现就业，达到就业年龄且具备劳动能力而未能实现就业的残疾人有858万,同时残疾人劳动力以每年约30万人的数量不断增长[1]。残疾人受自身条件限制，职业能力总体较弱，可供其选择的就业领域有限，就业难度大。在此，如何促进残疾人群体就业是我国全面建成小康社会道路上一个十分值得探讨的问题。
相对于起步较晚的内地，港澳两地在助残事业方面背靠祖国，放眼世界，拥有丰富的经验和先进的理念。对香港、澳门地区的残疾人就业政策和社会支持力量等多方面的交流、对比、学习，可为内地深化助残事业改革，进一步发展残疾人就业工作提供启示与参考。
2016年，国家在十三五规划纲要中正式提出了建设粤港澳大湾区项目，大湾区由广州、深圳、珠海、肇庆、佛山、惠州、东莞、中山、江门九个城市与香港、澳门两个特别行政区组成。这一国家战略力图将粤港澳大湾区打造为世界级城市群、世界一流湾区。粤港澳大湾区的建设，有利于深化内地和港澳地区交流合作，促进内地与港澳地区的经济发展，创造出更多的就业机会。以此为契机，本文将通过分析对比香港、澳门、内地的助残体系，探讨港澳地区促进残疾人就业工作做法对内地的启示，以期为解决残疾人士的待遇、就业等问题及推进我国残疾人帮扶体系发展提供一定的参考。
二、内地与港澳地区残疾人就业政策的基本情况
（一）内地做法
2015年，为更好推进残疾人就业事业的发展，我国财政部与国税局发布了《残疾人就业保障金征收使用管理办法》，规定招聘残疾人员工数量达不到标准的用人单位，将被收取一定金额的保障金，用于促进残疾人就业工作与社会保障工作。2018年，国家税务总局发布了关于残疾人创业免征增值税和安置残疾人就业的单位减免城镇土地使用税等多项相关政策，对残疾人就业与创业提供税收减免，促进残疾人自主就业、自主创业；对安置残疾人就业达到一定比例的企业提供税收优惠，鼓励企业聘用、安置残疾人。
教师是他最在意的身份。他曾和同事半开玩笑说：“在商场，顾客是上帝，在老师心里，就要把学生当上帝。”他善于发现学生的兴趣点，并根据每个学生的特点因材施教，在他的实验室里，每个学生做的都是最适合自己的研究。
（二）香港地区做法
澳门、香港的促残疾人工作模式表明，政府资助在占据助残事业主导地位的同时也推动了非政府残疾人服务机构的发展，后者在发展的同时也促进了政府助残工作的进步，社会力量得到较好的发挥。在内地，助残工作以政府为决定性推动因素，《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》明确规定将残疾人服务纳入政府购买服务范畴，但目前由于所规划范围比较小，社会非政府助残服务机构在力量和工作程度上的不熟练等因素，易导致承接主体依旧是以残联或残联的下属机构为主，出现了购买的主体是政府，而承接的主体也是政府的尴尬局面，在这个过程中，购买残疾人服务政策的力度和作用得不到很好的落实，对于非政府助残组织力量的推动也没有办法得到良好的体现。基于此，内地可参考港澳两地政府对于民间助残力量的引导方法，加大对民间助残组织的扶持力度，扩大政府购买服务的范围，引导社会力量参与残疾人就业体系中，逐步将残疾人就业指导、就业培训等公共服务事项交由具备条件的社会力量承担，政府在此基础上加强法律法规保障，建立监督体系与评价制度，确保服务质量，形成政府主导，社会参与的残疾人帮扶体系。
（三）澳门地区做法
2018年1月1日，澳门政府为响应《澳门特别行政区2016年至2025年康复服务十年规划》政策，施行鼓励残疾金受益人就业计划，激励残疾人尝试就业，设置合理退出机制，帮助残疾人参与社会生活，提升就业自信，此外还开展了聘用残疾人税收优惠法案等相关政策，通过为用人单位提供税收优惠，鼓励用人单位招聘残疾人。
选择2016年3月—2018年4月我院收治的72例脑血栓患者作为研究对象，所有研究对象排除了心肌梗死、脑出血、精神障碍及药物过敏患者。知情本次研究，经医院伦理委员会批准分组，随机将72例脑血栓患者分成对照组与观察组，各36例。对照组男22例，女14例；年龄42～73岁，平均（61.5±4.8）岁；观察组男23例，女13例；年龄43～73岁，平均（62.2±4.9）岁；两组基线资料组间对比差异无统计学意义（P＞0.05），具有可比性。
（四）政策对比
三、内地与港澳地区残疾人就业社会支持主体的基本情况
目前内地的残疾人税收优惠政策主要面向残疾人个体和企业，对于残疾人家庭的税收优惠却是空白。促进残疾人就业十分重要的一个环节便是让残疾人掌握一技之长，所以对残疾人进行培训显得尤为重要。适当调控税收，减轻残疾人家庭供养负担，有利于残疾人家庭支持残疾人参与就业培训。参考香港地区的供养父母及供养祖父母或外祖父母免税额政策和伤残受养人免征额政策，例如，一个家庭既有无业青年残疾人，又有老年人，而中年人收入是家庭唯一经济来源，那么根据政策，中年人可以享受青年残疾人的残疾受养人免征额政策和老年人的供养父母及供养祖父母或外祖父母免税额政策，在双重免征额下，可以有效减轻残疾人家庭的供养负担，改善残疾人家庭的生活条件，促使残疾人参与就业培训。
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在澳门地区，澳门政府与非政府组织在残疾人就业中发挥着重要的作用。在实践中，政府发挥着主导作用，委托专业的研究机构开展专项研究，加强分析与评估，提高社会服务的专业化。其次，澳门政府采用政府资助的形式，来推动社会非政府残疾服务机构的发展，其中，最早的非政府残疾人服务机构已成立了40年，且此类服务机构不仅仅只对残疾人直接服务，而是更多地结合实际情况去探讨立法及政策，促进政府的相关法律条文的出台[5]。截至2010年，澳门地区共有191家非政府服务机构，工作人员超过2000人。
在内地，为残疾人提供帮助、支持的最基本的主体是政府。长期以来，政府是负责推行大部分福利性、公益性以及服务型的活动和残疾人就业事业的主要推动力量[2]。除政府外，内地残疾人就业的重要社会支持力量还包括中国残疾人联合会（以下简称残联）与社区居委会。残联是政府主导的工作模式下的全国性残疾人事业团体，为残疾人提供救助帮扶服务，具有慈善救助性质[3]。社区居委会是基层群众性自治组织，在解决残疾人就业问题中，社区居委会往往扮演着一线执行者的角色。由于残联的工作运行由政府主导（残联管理者拥有行政级别），居委会工作接受政府指导，所以政府在残疾人就业帮扶中发挥着决定性的作用。
在香港地区，残疾人就业的社会支持力量主要分为官方的政府组织与民间的社会组织两个部分。促进香港残疾人就业的官方组织管理部门主要为接受政府支持的残疾人社会福利专业群体，例如香港康复咨询委员会（隶属于香港劳工及福利局）、香港复康会（1959年成立）等[4]。而民间的社会组织主要为非营利组织与社会企业，非营利组织是不以盈利为目标的社会组织，具有慈善性、民间性等重要特征。而社会企业是介于企业和非营利组织之间的民间社会组织，以社会责任感而非利润驱动，以商业模式进行运作，自负盈亏。且在香港，主要通过购买服务实现对残疾人提供社会服务，保证服务供给的专业性与多元性。由此也可看出，在香港地区，政府在残疾人就业社会支持中起主导作用，而非政府组织则在其中发挥主力军的作用。
小说的结尾，“我在朦胧中，眼前展开一片海边碧绿的沙地来，上面深蓝的天空中挂着一轮金黄的圆月。我想：希望是本无所谓有，无所谓无的。这正如地上的路；其实地上本没有路，走的人多了，也便成了路。”这幅神异的故乡面貌是高悬的彼岸世界，是对现实的“高墙”不满而迸发的“突围”——走路。人生的意义就在于“走路”（不断的运动），新的奋斗，新的探索，蕴含了鲁迅“反抗绝望”的人生哲学和生命体验。“我”最终是要打破桎梏像闰土一样千千万万国人的“高墙”，让他们走向新的生命和世界。
四、港澳地区残疾人就业现状对内地的启示
（一）加强引导，发挥社会支持力量
2014年，在香港地区，香港政府开展自力更生支援计划，残疾人进行工作达到一定时长与收入时，可积累奖励金，达到累计要求即可获得奖励金，以此鼓励残疾人就业与工作。2018年香港政府劳工处推出“就业展才能计划”，为残疾人提供一定程度的就业入职培训，以及为参与计划的雇主发放一定数额的津贴，雇主按该计划要求聘请残疾人，可获得一定金额的津贴奖励，通过此项政策激励雇主聘用残疾人士，且提高残疾人的就业能力与适应能力。除此之外，香港政府还开展了豁免计算入息、伤残人士免征额、伤残受养人免征额等相关政策，为残疾人与残疾人家庭减少一定的税收压力，促进残疾人的就业。
（二）调控税收，减轻家庭供养负担
社会支持是指在社会网络中，利用物质和精神手段，为社会弱势群体进行无偿帮助的行为。本文所表述的残疾人就业社会支持主体即在社会中推动残疾人就业的主要支持力量，残疾人就业的社会支持主体包括政府、非政府组织，充分发挥这些主体的作用是提升残疾人就业社会支持力量的关键。
（三）加大支持力度，扶持社会助残康复组织
残疾人的康复程度和就业指导在助残就业事业中占据重要的地位。目前，佛山地区主要是以社区康复中心和残联下属的康复机构为承载主体，对于就业指导方面的援助力度也比较薄弱，主要依赖于雇主所提供的就业培训。通过参照对比，可参考澳门的职业康复和职业安置相结合，例如澳门弱智人士服务协会在政府的支持下开设了心明治店，其店内食品的制作皆由残疾人完成，店员也由残疾人担任。澳门扶康会宝翠中心在政府的支持下，形成了康复、培训、就业“一站式”服务，对于达到康复标准的残疾人会安排到外面的工作岗位就业，对于没有办法适应外面工作的残疾人，会让其留在康复中心工作。内地可以给予社会助残康复组织更大的支持力度，不局限于停留在对就业培训学校的税收优惠政策上，可尝试对部分社会残疾人康复组织进行行政补贴，物资资助、学费补贴或者派遣专人指导等，扶持康复组织的发展，促进康复和就业的相结合。
（四）把握粤港澳大湾区机遇，设立助残试点中心
香港、澳门在助残方面的优势在于，较之内地具备更加成熟的助残体系，更加先进的管理理念，社会各界的配合力度比较大。而内地在助残方面的优势在于，比起香港、澳门拥有着更大的就业市场，政府经济实力更加雄厚，助残的成本更低。依托着粤港澳大湾区的发展，未来内地和香港、澳门的交流将更加密集，创造更多的经济效益，同时也会产生更多的就业岗位和创业机会。通过三地政府牵头，三地民间康复机构在内地设立助残试点中心，在资金、管理经验及运营模式上进行互补合作试点，尝试新的助残模式，以期推广。
参考文献：
[1]第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报(第二号)[J].时政文献辑览,2008(00).
[2]郝涛,徐宏.“互联网+”时代背景下老年残疾人养老服务社会支持体系研究[J].山东社会科学,2016(4).
[3]毛小平.内地与香港:残疾人社会支持比较[J].中南大学学报(社会科学版),2010(02).
[4]林新典.香港残疾人社会支持的成功经验及其启示[J].特区实践与理论,2017(4).
[5]杨洋.澳门模式对内地政府购买残疾人服务的启示[J].残疾人研究,2014(3).
中图分类号： D669.69
文献标识码： A
文章编号： CN61-1487-(2019)14-0128-03
基金项目： 本文系攀登计划省级重点项目《粤港澳大湾区建设背景下的城市智慧助残就业服务平台改进研究——以佛山市为例》的研究成果
作者简介：
董文琛（1995—），男，汉族，广东广州人，单位为广州商学院。研究方向为社会工作论。
蔡嘉伟（1998—），男，汉族，广东汕头人，单位为广州商学院。研究方向为社会工作论。
翁楚歆（1984—），男，汉族，广东汕头人，广州商学院团委副书记，讲师。研究方向为教学论。
（责任编辑：李直）