行政立法及其控制，本文主要内容关键词为：行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政立法制度的产生和发展是近代以来国家职能发生巨变、新旧观念激烈碰撞的产物，但由于其与传统的法治观念和立法权思想不相吻合，更由于其在实际运作过程中所表现出来的种种缺憾，致使关于行政立法的理论争议始终未曾平息，行政立法的实际运用也有如履薄冰之虞。在中国新旧体制转型变轨的社会大变革时期，出于对传统上一向强大而专断的行政权力的恐惧，人们对行政立法的存在和发展更是表现出了极大的关注和担忧。因此，对行政立法的理论和实践问题作出科学的、令人信服的回答，是摆在宪法学、行政法学界面前的一大课题。
行政立法并非一个法律条文中的专门术语，而只是一个学理上的概念，因各国法律制度的差异和探究问题的角度的不同，学者们往往对行政立法使用不同的称谓。例如，在英国、美国等普通法系国家，行政机关只能根据议会的授权制定行政管理法规或规章，因此，人们往往把这种立法活动称之为授权立法或委任立法（Delegated Legislation）； 基于行政立法对议会立法的从属性，或者说是根据行政立法的效力等级，有人把行政立法称之为次级立法（Subordinate Legislation）； 为了把行政立法与议会立法相区别，避开行政机关行使立法权是否合宪的问题，还有人把行政立法称作是准立法（Guasi Legislation）； 另外还有部门立法（Department Legislation ）以及行政机关的立法（Legislation By Administration Bodies）等等叫法，这些称谓则反映了行政立法的主体特征。用语上的差别反映了行政立法模式的千姿百态，我们没必要也不可能给行政立法下一个世界通用的定义。但不管各个国家的行政立法在职权来源、运行方式、行使程序、监督机制等等方面有着多么巨大的差别，但行政立法是由行政机关制定具有一定法律效力的规范性文件的活动，在这一点上则是共同的。本文的讨论正是基于这一共同性而展开的。
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行政立法概念的提出，首先必须回答的问题就是行政机关有无立法权。在资产阶级民主政治发展初期的启蒙思想家看来，由行政机关行使立法权是可怕的事情。近代分权思想的先驱洛克曾经指出：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。 ”（注：洛克：《政府论》下篇，商务印书馆，1986年版，第89页。）因此，洛克认为，人性的弱点无法抵抗权力的诱惑，如果大权集于一身，专制的流弊就不可避免。所以，立法权和行政权必须分离，且委由不同的机关去行使，以免危害文明社会和政府存在的目的。和洛克相似，近代分权学说的完成者孟德斯鸠也告诫人们：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”（注：孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆，1961年版，第156页。 ）所以，为了保障人们的自由，防止来自于人民的国家权力异化为专制地统治人民的暴力工具，就必须实行分权。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”（注：孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆，1961年版，第154页）
分权理论一经产生便超越了时代和空间的限制，成为许多资本主义国家宪法上共同的体制表达方式，分权成了文明政府的基石和立宪主义的精神所在。分权原则的基本点就是权力的专用性，立法权、司法权、行政权三种不同的国家权力应该分别由三个不同的国家机关掌握和行使，制定法律的权力和执行或适用法律的权力必须作排它性的配置。早期的资本主义宪法，如1787年美国宪法，1791年法国宪法，1850年普鲁士宪法等，基本上都确立了立法权专属于议会、行政机关的职能仅在于执行法律的宪法体制。
当然，这种立法权由议会独享的政制模式，既是分权原则的要求，更有人民主权原则的理论支撑。因为，资产阶级启蒙学者一般都把立法权看作是一个国家的最高权力，是国家主权的表现；这种权力只能由民选的代表机关所专有，其它国家机关不能染指。“如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何形式做后盾，都不具有法律效力和强制力，因为如果没有这个最高权力，法律就不能具有其成为法律所绝对必需的条件，即社会的同意。除非基于他们所授予权威，没有人能享有对社会制定法律的权力。”（注：洛克：《政府论》下篇，商务印书馆，1986年版，第82页。）孟德斯鸠同样认为：“立法权应该由人民集体享有。然而……人民必须通过他们的代表来做一切他们自己所不能做的事情。”（注：孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆，1961年版，第158页。 ）卢梭则更是主张，即使是议会制定的法律，如果不经人民的同意，就根本不是法律。（注：转引自何华辉著：《比较宪法学》武汉大学出版社，1988年版，第51页。）可以说，在启蒙思想深入人心的情况下，由民意代表机关行使立法权是顺理成章、天经地义的事情。而且，基于社会契约论的观点，代表机关所拥有的立法权是人民授予它的；作为一个被委任者，它不能把被授予的权力再授予别人。不能授出被授与的权力是一项公认的原则。在这种观念的支配下，一些国家曾长期坚持不授权原则，禁止议会将制定法律的权力授给行政机关去行使。
人民主权原则和分权原则在行政管理领域必然衍生出依法行政的要求。作为代表人民行使主权的议会居于优越地位、立法权优于行政权是民主政治发展初期的最大特征。议会的优越便意味着民主势力的优越。在此背景下，人们要求行政机关的一切活动都要严格遵循议会所制定的法律，一切行政决定的作出都要以议会立法为依据，行政机关必须忠实地执行议会的法律，不能有所逾越和偏差，否认行政机关有自由裁量的权力。正所谓“无法律便无行政”。依法行政原理是在议会优越和并不期盼政府这只“看得见的手”有所作为的情况下，人们所必然信奉的一项政治信条。这也反映了当时人们对历史上作为专制象征的王权的恐惧和对政府这种“必要的罪恶”（necessary evil）进行控制的思想情感。
显然，在三权分立、议会优越、依法行政等思想的影响下，如果认为立法权可以由人民代表机关之外的其它机关来行使的话，简直就是一种离经叛道的异端邪说。当然，立法权专属于议会的格局之所以能被人们所广泛接受，除了上述的思想根源外，更重要的是它吻合了资本主义发展初期的社会现实。在自由资本主义时期，由于当时的国家职能极其简单，立法事务也非常有限，所以，议会有足够的时间和精力去制定各种法律以满足社会现实的需要。加之，受自由资本主义国家观的支配，人们认为管的最少的政府就是最好的政府；为了保护个人的自由权利，政府应尽可能少地介入个人生活。政府的任务主要是消极地保护个人财产、维护社会秩序、处理外交和国防事务， 所以， 有人曾说：“直到1914年8月，除了邮局和警察以外， 一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。”（注：转引自（英）威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第3页。）显然，针对如此简单的管理任务， 政府只须消极被动地执行议会所制定的法律便足可以完成，根本不需要在执行职能以外再刻意地去追求什么制定规范性文件的权力。
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自19世纪末20世纪初以来，社会生活发生了翻天覆地的变化，市场作用的自发调节日益显示出难以克服的弊端，自由主义国家观随之为国家干预所代替，人们不再满足于政府仅仅充当“守夜人”的角色，而是希望政府能积极有效地进行改革，防止失业，消灭贫困，促进经济发展和社会进步。消极行政时代宣告结束，行政权力日渐扩张。随着政府职能的强化和社会事务的繁杂多变，欲求事事均有议会立法为根据，殊不可能。“如果国家对公民从婴儿照管到死，保护他们生存的环境，在不同的时期教育他们，为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金，也就是提供衣食住行，这需要大量的行政机构。相对来说，仅仅靠议会通过的法律，……那只能做些微不足道的事。”（注：转引自（英）威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第4页。）要有效地适应国家职能的巨变， 还必须赋予行政机关以一定的立法权力来满足行政管理的需要。这样，作为政府干预重要手段的行政立法的出现和发展遂成为一种不可逆转的趋势，传统的由议会独占立法权的格局开始崩溃。行政立法在许多国家的存在已经成为不争的事实。英国1920年根据委任立法所制定的行政管理法规为议会所制定的法律的5倍多；1974年议会只通过58个公法案， 而行政机关制定的行政管理法规却达2213件。（注：王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987年版，第109页。 ）在美国， “行政规章的总数多的令人吃惊。 1974年《联邦登记》就有45420页。 ”（注：（美）伯纳德·施瓦茨《行政法》，徐炳译，群众出版社，1986年版，第138页。）法国1958 宪法则更是以根本法的形式确立了行政立法制度：凡是在宪法第34条所列举的议会立法事项之外的其它问题均属于政府条例的范围。而且，政府为实施政纲起见，可以要求国会授权在一定时期内，以法令形式规定通常属于法律范围内的事项；在国家遇到严重危机时，总统所制定的条例还可以变更或废除现存的法律。这就是说，议会只享有有限的被列举的立法权力，而政府却拥有广泛的，被概括保留的立法权力。“在法律和条例的关系上，条例是汪洋大海，法律是大海中的几个孤岛。”（注：王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社，1989年版，第137 页。）
行政立法的大规模出现自然免不了一番理论上的争议，对它的最大诘难莫过于指责其破坏了传统的立法权理论和分权原则。“是一种不得不予以容忍的祸害。”（注：转引自（英）威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第12页。）其实，虽然分权原则在保护人民自由和控制权力滥用方面发挥过不可磨灭的历史性贡献，至今也仍然闪耀着智慧的光芒，但启蒙思想家所推崇的那种严格意义上的三权分立，毕竟因其无法符合时代的发展而成为昨日黄花。因为，分权的实质在于控权， 在于经由配置各种不同权力的国家机关之间不可避免的磨擦，以防止政府权力的滥用，使人民不被政府漫天飞舞的权力之剑所伤；而不在于提高行政效率，保障行政机关积极有效地履行职责。显然，这一制度构思不能适应社会生活的日趋复杂、政府职能不断扩大的客观现实，“如果我们在私人生活中成立一个机构来管理某一产业的话，那么它就不可能采用孟德斯鸠主张的方式。同样，在严格的三权分立条件下，也不能有效地进行工业管理。”（注：（美）伯纳德·施瓦茨《行政法》，徐炳译，群众出版社，1986年版，第29页。）社会发展不可能为某种理论教条所羁绊；当一种理论不能适应现实需要时，迟早会为现实所抛弃。时至今日，不少国家的政制模式虽然仍保持着三权分立的外观，但其精神实质已与昔日的分权思想大异其趣。如果硬要认为政府各部门和各种权力之间有着整齐划一的对等关系，那只能是想当然。正如英国学者布兰德列所指出的那样：若认为行政、立法二部门之间，拥有根本上完全不同的权力，非但不能清楚地描绘事实，甚至可能是种误导。也就是说认为二者之间有着楚河汉界、泾渭分明般的鸿沟存在，那已是传统政治学的遗产了。今天我们所看到的实际情况是：行政机关不仅在行使着行政权，还心安理得地在行使着立法权和司法权。“权力统合主义”的趋向在行政机关身上表现得极为明显。行政立法并没有因为其有违传统原则之虞而停止或放慢自己的步伐。行政立法的实践早已把传统的理论抛在了后边。
然而，虽然行政立法的出现改变了传统的立法权配置格局，但并没有改变代议机关作为最高立法机关的地位。因为，相对于议会立法而言，行政立法只是一种从属立法，受制于议会立法，不得与议会立法相抵触；同时，对于涉及人身权利等方面的问题，许多国家仍坚持议会立法的原则。特别是在委任立法的理论下，行政机关之所以拥有一定的立法权，仅仅是由于立法机关的委任。由立法机关所授予的立法权与立法机关自身的立法权是不同的。立法机关行使着固有的、完整的立法权，行政机关行使的只能是从属的、派生的立法权。行政机关在行使所授之权时，要受到授权法的制约，必须符合授权法所规定的目的、内容、范围和标准，接受委托者的审查和监督。同时，对超出授权范围的行政立法，法院也有权通过司法审查使其无效。所以，行政立法概念的提出并不意味着行政机关具有与代议机关分庭抗礼的立法权，更不是对议会立法的一种否定，而是立法权理论和人民主权原则的新发展。
当然，问题的关键并不在于如何从理论上使行政立法合理化，更重要的是行政立法在实践当中是不可缺少的。因为，1.面对日益繁重的立法任务，议会受会期的限制，没有足够的时间去作出细微缜密的详细规定。在许多情况下，议会立法只能是原则性、概括性地规定，然后由行政机关再作出具体的、具有可操作性的规定；2.议会的立法程序严格缓慢，无法适应瞬息万变的社会现实，而行政机关迅速快捷的活动程序，可以较好地弥补议会立法的不足，特别是在紧急情况下，只有授权行政机关制定必要的或适当的法律规范，才能把握时机，应付紧急状态；3.行政管理过程充满了不确定性，议会对此无法作出准确无误的预测并加以事先规范，而只能由授权行政机关根据以后出现的新情况作出灵活性的规定；4.随着科学技术的发展，立法的专业性、技术性特点日益突出，而民选的代表一般欠缺专门知识，也不熟悉行政管理的实际状况，因此，就不能不授权直接从事行政工作且具有专业优势的行政机关去制定相应的法律规范。由于以上诸多客观原因的存在，所以，行政立法的出现是自然而然的事情。
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行政立法具有其存在的历史必然性和合理性，然而它的大量运用又引发了许多新的问题，致使在反对20世纪20年代形成起来的国家权力膨胀的呼声高涨之际，行政立法就成了一个众矢之的，人们开始重新反思行政立法存在的价值和作用。
首先，议会对行政机关的授权往往过于宽泛，有的授权实际是漫无边际的一揽子授权，行政机关据此所享有的立法权几乎没有什么限制，致使议会通过授权法对行政立法进行限制的期望逐步落空，同时，面对议会的模糊授权，由于缺乏明确的审查标准，法院在许多情况下不得不保持对行政立法的高度克制。致使司法审查的功能受到抑制。这使得行政立法的合法性受到挑战。
其次，行政立法过程缺少充分而完善的公众参与渠道和利益协调机制。虽然行政机关也往往通过咨询、协商等方式收集民意，进行利益协调，但行政机关一般对此并不负有法律上的义务，公众能否参与行政立法过程往往取决于行政机关的单方意志。这使得行政立法的民主性、公正性大打折扣。
再次，政府通过行政立法的形式加强市场干预的结果，往往会造成社会资源的大量浪费，使行政立法的成本远远高于其收益。特别是自本世纪70年代以来，涉及环境保护和职业安全的行政立法大量增加，企业界为执行这些规定付出了巨额费用。人们发现国家干预并非总是那么便利和有效。从而，行政立法的合理性也受到了怀疑。
面对上述问题，人们并不是对行政立法简单地予以全盘否定或彻底废除，重新回归到传统的立法体制中去，而是通过制度上的完善，以实现对行政立法的有效监督和制约，保证行政立法合法、公正的运行。
（一）加强议会对行政立法的监督职能
为了保证民意代表机关作为主要立法者的地位，行政立法权必须受到立法机关的监督和制约。立法机关监督和制约行政立法的主要方式，就是在授权法中明确规定授权的范围，行使所授之权的目的、条件、方式、原则、程序，从而保障基本的政策性决定由直接向人民负责的机关规定，使行政立法在符合立法机关所定的标准之下进行。“除非有法定标准的限制，否则国会不能授出它的任何立法权。”（注：（美）伯纳德·施瓦茨《行政法》，徐炳译，群众出版社，1986年版，第33页。）这是目前许多国家在委任立法中所坚持的原则。在英国，为了确保行政立法权的行使符合授权的标准，议会在授权法中常常要求政府必须将其制定的条例或规章在一定时间内提交议会审查。这就使议会拥有了一个对行政立法进行监督和批评的机会。在绝大多数情况下，条规的送交程序可分为两种：一种是非经议会的批准，不得生效。这种“批准型”程序主要适用于增加税收或公民负担的条例；另一种是除非议会两院在提交后的一定期间内作出决议予以废除，否则即告生效。这种“否决型”程序是经常采用的程序。为了保证议会审查的顺利实施，1973年两院还联合设立了一个法规联合委员会，专门审查提交议会的各项行政管理法规和草案，并在必要时向议会提出报告。也许，“该委员会行使委任立法监督权的最重要成果并不在于它可以将法规提交给议会辩论，而在于它给政府部门一个生动的提醒：议会挑剔的目光在监督着他们。”（注：转引自（英）威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第614页。）在美国， 由议会通过决议撤销行政机关所制定的法规是否符合宪法存在着争议。但美国国会认为立法否决程序简单，使用方便，除采取消极的否决程序外，国会不用采取其它积极措施，也无须对行政机关指示任何替代方案，因此，这也是一种美国国会乐于采用的控制手段。从1932年开始到1983年为止，美国国会制定的包含立法否决的法律近200个，国会共行使过230多次立法否决权。（注：参见：王名扬《美国行政法》， 中国法制出版社，1995年版，第910页。）除立法否决外，国会还有其它对行政进行控制的方式，效果和立法否决相同而又不会引起宪法问题。
（二）发挥司法审查对行政立法的制约作用
近代以来，国家职能的显著变化之一就是行政权力的不断扩张，而这一趋势又总是与司法权对扩大中的行政权进行相应限制的历史同步发展的。法院对行政权的监督和制约是通过司法审查的手段来实现的，即：法院通过审查如果认为包括行政立法在内的行政行为违反了宪法、法律或者超越法律授权，有权予以撤销，使其无效。在没有违宪审查制度的国家，法院无权非议议会立法，宣布其违宪；但是，几乎在任何国家，行政立法都不享有这一特权，因为，根据委任而进行的立法与主权者的立法有着根本的区别，即使行政立法得到了议会的同意，也仍然是一种从属性立法，法院有权审查其合法性。如果行政立法可以免受司法审查，行政法治就是一句空话。
对付没有明确标准、范围广泛的委任立法权力，法院经常根据立法背景和司法先例，通过司法解释的方法来界定授权法的正当适用范围和标准，从而达到缩小行政立法权力的目的。有时候，法院还要求行政机关在法律规定以外增加更多的程序，以满足更多的公共参与的需要。除了合法性之外， 合理性问题也是法院的审查范围。 严格要求的审查（hard look review）是本世纪70年代美国行政法的重大发展。即法院必须审查行政机关是否滥用了国会授予的立法权，在行使立法权时是否有专横、任性等不合理的表现。如果行政机关在立法时没有考虑必须考虑的因素，而且行政机关的考虑和法规所要达到的目的没有合理联系，便构成专横、任性的一种表现。为此目的，法院必须严格审查行政机关对制定法规的根据和目的所作的说明，并要求行政机关提供足够的记录以供法院审查。因为，如果没有足够的记录以判断行政机关的行为是否专横、任性，司法审查将会毫无意义。倘若行政机关说明的理由不清楚、不充分、无根据、不回答有理由的批评，不能在已证明的事实和作出的决定之间提供合理的联系时，将不能通过严格要求的审查标准。（注：参见：王名扬《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版，第719 页以下。）
鉴于议会的授权标准已变得越来越不可捉摸，司法审查作为一种经常性的、局外的、有严格程序保障的、具有传统权威性的监督方式，受到了越来越广泛的重视，它在对行政立法的制约体制中，发挥着不可替代的重要作用。
（三）健全公众参与机制，强化对行政立法的程序控制。
在利益多元化的社会结构下，只有让所有受到影响的利益在行政立法过程中都能得到充分的反映，才可能在相互竞争的利益之间达成一种妥协、形成某种共识，才能保证公众对最终立法结果的认同和支持。同时，健全的民意表达渠道和利益协调机制也是制约行政立法权的必备手段和保证立法内容客观、公正的必要前提。甚至有人认为：“委任立法的理论重点应当从追求一个适当的标准，移向追求一个适当的程序，程序所带来的保护超过标准所带来的保护。”（注：参见：王名扬《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版，第309页。）因此， 在行政立法过程中，诸如听取意见、说明理由、说明先例和根据、公开决定等程序性规定的核心就是实现和扩大公众对行政立法的参与。
公众参与的方式有不同的做法。美国1946年联邦行政程序法规定：“行政机关有责任，给有利害关系的当事人提供机会，让他们提供书面资料、书面意见和辩词，可以也可以不给其提供口头辩论的机会，通过这些方式让他们参与规章的制定。”同时，该法还要求行政机关在制定实体规章之前必须作事先宣传。制定规章的建议必须用通告的形式刊登于《联邦登记》上，行政机关不得有选择地通知某些个人或组织。此外，虽然行政机关在行使立法权之前没有举行听证会的法定程序，但实际上举行听证会已成为规章制定程序的既定部分，法律也常常要求在制定规章之前应举行听证会。在这方面，英国走上了与美国相反的道路。“在规则和命令明显是立法性质而不是行政性的情况下，权利受到影响的人就不能依据自然公正原则事先获得一次公正审判。”（注：转引自（英）威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版，第604页。）然而，在英国，惯例比法律更重要， 而听取利害相关人的意见就是得到了最认真执行的一项贯例。实际上，在制定规则之前进行咨询是政府部门一项重要的日常性工作。“没有一个明智的部长会认为，可以不给予将要受到条例影响的人（或其代理人）就条例草案发表意见的机会。”（注：转引自（英）威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版。）这种咨询的常用方法就是，依照法律规定设定一个必须向其咨询的委员会或顾问班子，这种委员会有各方面利益的代表组成，并且独立于部长，不受其控制。
为了保证公众能够有效地参与立法过程，许多国家还通过立法的形式明确规定实行情报公开制度，以使公众能够知悉正在制定的规章的内容，举行听证会的时间、地点以及与本法有关的各方面的基本情况，从而作出自己的判断、反映意见和提出要求。显然，如果公众不能享受有了解有关情况的权利，公众参与就是一句空话。这方面的典型是美国于1966年制定的《情报自由法》。该法第一次给予公民取得政府档案和文件的法定权利，从行政机关获取情报的个人再也不是单纯的恳求者了。从而大大调整了公民与政府之间的相互关系，使人民的了解权不再仅仅是新闻工作者的口号，而成为一项法律权利。美国的情报自由法产生了深远的影响，许多国家也制定了类似的法律，法国1978年的行政和公众关系法中，规定公众查阅行政文件的权利，在一定程度上就是受到了美国立法的影响。
除了通过广泛的公众参与以实现对行政立法的制约外，一些国家在程序设置上还要求对行政立法进行经济效益分析，以保证行政立法的合理性和成熟性。经济效益分析就是将经济学原理用于分析政府行为，它要求行政机关在制定重大的法规之前必须先对执行这项法规所花的费用和可能取得的效益进行分析，并尽量采用较低成本的立法。美国自70年代中期福特总统以来，历届政府都要求行政机关在制定重要的法规时，必须进行经济效益分析，并向管理和预算局汇报，由该局审查这项法规是否真正需要。行政机关拟制定的法规必须可以得到最大的经济效益；如果有花费较少的方案可供选择，行政机关没有选择这一方案时，必须说明理由。因此，进行经济效益分析已经成为行政立法过程中的重要一环。
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从上述行政立法消长嬗变的发展脉络可以看出，行政立法的存在和发展有其合理性和必然性，但任何一项制度都不可能是一蹴而就的，都有一个发展和完善的过程。面对行政立法实践中所暴露出来的种种问题，各个国家都未对其采取简单否定的态度，而是通过相关制度协调发展，以确保行政立法健康地运行。他山之后，可以攻玉，其中一些有益经验，值得我们借鉴。由于我国长期实行高度集中的计划经济体制，整个社会法治观念淡薄。传统上行政权力一向强大，加之目前政府职能尚未根本转变，整个体制尚未完全理顺，致使我国行政立法在其运行过程中所产生的问题更令人触目惊心。例如，行政机关往往借“法”扩权，以“法”争利，“法”成了强化本位利益，推行“行政意图”的工具，实际生活中的乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派、乱评奖、乱设许可证项目、垄断性经营、不正当干预等等不合理的现象常常就是由行政机关以“法”的形式使其“合法化”的，行政立法成了扩张行政权力的一种手段。又由于我国缺乏完善的立法监督制度和行政立法程序，致使行政立法过程缺少充分的公众参与，行政立法的民主性和公开性都存在问题；同时，行政立法与高层次立法以及行政立法之间相互抵触、冲突的现象屡屡发生，在有的情况下，行政立法实际上是驾空了人民代表机关的立法。对诸如此类的问题，我们既不可等闲视之，掉以轻心。（否则，行政立法不仅不能成为社会发展的航标，反而会成为深化改革的障碍），也不必惊慌失措、避而弃之，而应通过制度上的创新和完善，以实现行政立法权的正常运行。关于我国行政立法的问题，作者拟另辟专文讨论。
收稿日期：1998—06—25
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