21世纪中国直辖市政区改革的战略思考，本文主要内容关键词为：政区论文,直辖市论文,中国论文,战略论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国直辖市政区的形成与发展
中国的行政区一般分为地域型、民族型、城市型和特殊型四大类。直辖市是城市型政区中层次最高、规模最大，直隶于中央人民政府管辖的一级政区。中国现有北京、天津、上海和重庆四个直辖市，在国家政治经济生活中居有极重要的地位。
中国最早的直辖（古称“直隶”）制度始于宋太祖乾德五年（公元967年），当时陕西三泉县（今属陕西省宁陕县一部分）由于其交通、形势十分险要而直属于中央，有公事申奏不必经由府州可直达朝廷。元和明清时期，多有直隶于行省的地方政区。1926年秋，国民革命军攻占武汉，成立汉口特别市政府，由国民政府直接管辖，这是我国第一个直接隶属于中央政府的市。1927年上海、南京也相继成立中央直属的特别市。1928年7月，南京国民政府颁布《普通市组织法》和《特别市组织法》，正式确定普通市由省直辖、特别市由中央直辖的体制。当时除南京（首都）、上海、汉口外，北平、天津、青岛、广州、哈尔滨也为中央特别市。1930年5月，颁布统一的《市组织法》，将特别市改为中央行政院辖市。不久将院辖市中的广州、天津、汉口、哈尔滨改为省辖市。抗战时期，重庆以战时临时首都地位改设为院辖市，随后天津、哈尔滨恢复为院辖市，并新设大连为院辖市。1947年6月，广州、汉口恢复为院辖市，又新设了西安、沈阳两个院辖市，当时全国共有12个中央院辖市。该年，内政部曾拟定《直辖市自治通则》草案，规定了直辖市的设置条件、审批程序和权限，但未能实施。
中华人民共和国成立初期，直辖市分属三个层次，一为中央直属市，有北京和天津2个市；二为大区直属的11个市，华东区的南京、上海，中南区的武汉、广州，西南区的重庆，西北区的西安，东北区的沈阳、旅大（即大连）、鞍山、抚顺、本溪；三为省直属的哈尔滨（黑龙江省）和青岛（山东省）。1952年底，江苏省由苏南、苏北两个行置区合并恢复原省制后，南京划归江苏省直辖。1953年初中央直属市和大区直属市统一改为中央直辖市；同年9月，增加哈尔滨、长春两个中央直辖市。至此，全国共有14个中央直辖市。1954年6月，六大行政区被撤后，保留了北京、天津、上海三个中央直辖市。1958年天津曾划归河北省，1967年又恢复为中央直辖市。直至1996年底，中国中央直辖市的数量一直没有变化。1997年3月，为加强长江三峡地区的统一规划、建设和管理，也考虑到四川省过大的实际情况，中央批准设立重庆直辖市，使我国的中央直辖市增加到4个。表1数据充分表明了直辖市在我国的重要地位。
我国直辖市政区体制是按照国家《宪法》和《组织法》及相关规定设置和实施的。它与省、自治区相比，是设置于特大城市地区的地方行政单位，它与一般的设市城市相比，是最高一级的城市型政区单位。按《宪法》规定，直辖市下设区，可以领导县，但不能辖市。中国的直辖市与国外大多数国家的直辖市、特别区、特别市、首都区等相比，具有辖区范围和农村比重较大，即兼有地域型政区的特点。
资料来源：①行政区划资料引自《中华人民共和国行政区划简册》(1997)，民政部编。②总面积数据引自《中华人民共和国分省地图集》，中国地图出版社，1992版。③设区面积和设区人口为1993年数据，引自浦善新主编《中国城市小百科》，星球地图出版社，1997。④重庆资料引自1997年3月18日《中国社会报》第三版。⑤其余各数据均为1996年底引自《中国统计年鉴》(1997)，中国统计出版社。
二、中国直辖市政区模式评价
在重庆成为中央直辖市之后，中国现行的直辖市行政区实际上有三种类型：一为北京，是国家首都性质的直辖市。它是全国最重要的政治中心和文化中心，也是重要的经济中心城市。拥有庞大的中央政府机关和各国驻华使馆，以及一大批高等学府和科研院所。二为上海和天津，是国家级别的经济中心直辖市。尤其是上海，在近代对外开放以来，一直作为中国最大的经济中心城市，在国家经济发展中具有“桥头堡”和“龙头”地位。90年代浦东开发开放以来，上海在全国的经济中心地位更加突出。天津作出我国北方的经济中心之一的地位也日益突出。三为重庆，是兼有城市型政区与地域型政区双重特征的中央直辖市。重庆升格为直辖市是我国在本世纪末和21世纪初为加快中西部地区经济和社会发展所采取的一项重要举措，对于确保和加快我国跨世纪的伟大工程——长江三峡的建设，“努力把重庆建设成为长江上游的经济中心”（注：均引自1997年3月18日《中国社会报》“世纪之交话重庆”专版。）城市具有重大意义。也是我国省级政区体制改革的新突破。重庆直辖市与京、津、沪三个直辖市的显著不同点是，它既是一个中央直属的“大城市”，也是一个拥有广大地域空间的“大农村”，是兼有“大城市”和“大农村”两种性质的政区类型。选择这一类型设立中央直辖市，从行政区划体制改革角度看，是一种探索和试验（注：均引自1997年3月18日《中国社会报》“世纪之交话重庆”专版。）。
我们应当充分肯定，我国自50年代起实行的中央直辖市制度是符合中国国情的，也是十分成功的。几十年来，北京、天津、上海三大直辖市认真贯彻执行中央在各个时期政治、经济和社会发展的各项政策，取得了令人瞩目的成就。各直辖市在追求自身发展的同时，对全国的经济发展作出了巨大贡献。在面临跨世纪的现代化建设和实现我国长远发展目标中，直辖市担负着重要使命。然而，也应该指出，中国现行直辖市区划模式仍存在许多值得深入研究和讨论的问题。
（一）中央直辖的城市型政区数量偏少，分布不平衡
据1996年统计资料，全国人口聚居规模在200万以上的特大城市已达10个（注：指市区非农业人口在200万以上的城市。）。除北京、天津、上海、重庆四个直辖市之外，尚有沈阳、哈尔滨、武汉、南京、广州和西安。接近200万人口的特大城市有大连、成都和长春3个。国际国内经验证明，特大城市作为国家或大区域的经济中心具有一般中小城市所不可替代的作用，特别是在人才、科技、信息、金融、管理和经济运行质量等方面，大城市具有独特优势。历史的经验还证明，在中国特定的体制环境下，行政地位，即政治权力因素对城市和区域发展的影响往往会超过经济因素的作用。一定数量的中央直辖市对国家和跨地区经济的发展以及政治上的安定都有重要作用。50年代初期，中国曾设有14个中央直辖市。现今的中国拥有12亿多人口，国土面积辽阔，改革开放以来经济社会有了很大发展，而目前只有4个中央直辖市，数量显然偏少。从直辖市的地区分布来看也不平衡，京、津、沪三市集于沿海，重庆升格后消除了西南的空白点，但西北、华中、华南和东北缺少直辖市布局。
（二）直辖市之间内部区划体制的不协调
由于重庆升格后保留了原万县市和涪陵市的区划体制，尽管这一做法目前是合理的，但因此产生了与京津沪三市区划体制的不协调，并与现存《宪法》规定相矛盾。一是出现直辖市管地级市、地级市管县级市这种三级市相互混淆、不便管理的局面，与《宪法》规定的直辖市下不设市相矛盾。二是增加了管理层次，与行政区划、行政管理体制改革的方向不符合。
（三）直辖市郊县改设区与中心城区相混淆
京津沪三市，尤其是上海市的郊县经济较发达，人口城市化水平较高，按照国家设市标准早已应该设市、甚至是地级市。上海市在“七五”规划中曾将郊县改“二级市”作为目标，但碍于《宪法》之规定不能设市。而毗邻的苏南、杭嘉湖各县均已撤县改市。在这种情况下，直辖市郊县还得走改设区的道路。多年来，京津沪三市部分郊县都纷纷改设区。如上海市将宝山县与吴淞区合并改设宝山区、上海县与闵行区合并改设闵行区、嘉定县改嘉定区、金山石化总厂与金山县合并改金山区。这种做法解决了“一地两府”的矛盾，也解决了机构与干部的级别等问题。但由此产生新的矛盾，主要是郊区与城市性质的混淆，出现“假性城市化”现象，也给城市人口统计带来不方便。
（四）直辖市城区的区、街规模过大
关于大中城市设区的规模在1955年国务院曾作过规定：人口在20万以上的市，如确有分设区的必要，可以设市辖区。但对直辖市设区规模未作具体规定。从京、津、沪、渝四个直辖市的设区情况看，区的规模相差较大，总体规模偏大。从表2可见，北京、上海与天津、重庆，区的人口规模平均相差达25-35万。国外许多大城市的设区规模都比中国小得多。如巴黎人口200多万设10个区，莫斯科800万人设29个区，伦敦700多万人分为32个自治区（相当于区），东京都800多万人分为23个区，它们的区人口规模都在20-35万左右（注：引自刘君德主编《中国行政区划的理论与实践》第239页，华东师范大学出版社，1996年。）。
资料来源：①设区数引自1994年《中华人民共和国行政区划简册》，中国地图出版社。②人口数引自《中国城市统计年鉴》(1993-1994)中国统计出版社，1995。
资料来源：《上海市行政区划简册》，上海市民政局，1997，4。
作为区政府的派出机构——街道的规模也偏大。如据上海市民政局统计，1997年3月全市中心，城区10个区的86个街道，平均人口达72760人。最大的杨浦区殷行街道人口达14.32万，同区最小的五角场街道只有2.1万人，两者相差达6.8倍。总体看，不利于基层社区的管理。
（五）直辖市的通名欠科学
世界各国都有中央政府直辖市的政区，但通名各不相同。主要有：联邦首都区、特别区、直辖区、首都特区、特别市、国家首都区、直辖市、都等。中国一直沿用“直辖市”这一通名。从政区地名角度看主要存在两大问题：一是由于中国的“市”兼有城市与农村地域的组合特点，尤其是重庆直辖市城市地域与城市人口比重很小，在这里“市”与“省”并无本质区别，“市”与城市容易混淆，概念不清；二是直辖市与地级市、县级市通名相同，不能反映城市型改区的等级结构。“街道”作为城市区政府下设的派出机构的通名也容易被人理解为一般的马路，亦不够科学。
除上述问题之外，当前直辖市尚存在城乡结合部地区的行政区划与行政管理体制的矛盾，以及从长远看，由于实行“两级政府、三级管理”体制，而可能引发的市与区、区与区在经济社会发展和城市规划、建设、管理等方面的各种利益关系冲突等，也是需要进一步研究解决的问题。
三、未来中国直辖市政区改革的战略思考
（一）增设直辖市，实行合理布局
首先，增设直辖市，提高部分特大城市的行政地位，有利于跨省区经济中心的形成和发展，对于按经济区组织经济活动，促进各地区经济的协调发展有重要的战略意义。第二，从政治因素考虑，同于直辖市的政治地位要高于一般省区，适当增设直辖市，充分发挥直辖市的政治地位和政治影响，对于巩固中央的统一领导，实行人民民主专政，加强政权建设也是十分有利的。同时，如果把增设直辖市与省区适当划小结合起来考虑，在未来中国一级政区增加后，直辖市跨省区的政治、经济作用就更大了。
我们认为设置直辖市的数量不宜过多，但要强调城市质量，注意合理布局。除现有4个直辖市外，再增设4个直辖市是必要和可能的。直辖市选择的条件主要是：(1)相当的人口和经济规模，大区性的政治、经济功能较明显；(2)地理位置和交通条件优越，便于与相关省区相联系；(3)按照“一地一府”的原则，有可能另选省会城市。尽量在双中心城市的省区中选择，也可在现有的计划单列市中选择。综合以上条件，东北的大连、西北的西安、华中的武汉、华南的广州比较有条件升格为直辖市。这些城市规模都较大，经济实力较雄厚；过去曾为直辖市，现在都是计划单列市或省会城市；地理区位条件好，交通、科技、文化发达，在一定时期内有条件向国际化大都市迈进。在各大区中具有“领头”的作用。总体布局合理。从可操作性看，非省会城市大连升格为直辖市的阻力较小，可先予实施。其余三个城市需详细进行论证，分步实施。
由于直辖市主要担负有跨省区的政治、经济、文化功能，其辖管农村地域的范围不宜过大。为了规范直辖市的功能地位，有必要制定相应的法规。
（二）改革直辖市内部政区模式，建立新的行政区——社区体制
针对目前4个直辖市政区纵向体系不一，通名不科学、设置不尽合理的情况，对其政区模式作如下改革。
1.改直辖市通名为“都”。“都”具有都会、都市的含义，是城市化水平较高、城镇密集的都市区域。在一个“都”内，不仅包括有若干区，而且可以包括有大小不等的城市，以及与城市不可分割、现代化水平较高的农村地域。对于北京来说，“都”还具有首都的政治意义在内。“都”既可与地域型政区的“省”，民族型政区的“自治区”相区别，也可避免与一般城市的通名混淆。以“都”作为通名，比较全面、确切地反映了其作为中央直辖的、城市型政区的政治、经济功能和行政等级地位。都政府取代市政府，市人大、市政协相应地改名都人大和都政协。
2.都下辖区、市和县。“区”和“县”与原直辖市下辖的城区和县基本相同。所不同的是允许都下辖“市”，从而突破了现有的包括《宪法》在内的法规。一是客观上现直辖市的许多郊县已符合国家规定的设市标准，且重庆直辖市已突破了《宪法》的规定；二是与“省”“自治区”一级政区相协调。“都”下设市的模式除现有的整县改市外，规模较大的镇（如达到8万人）也可单独设市。在“都”下不再搞市管市，城市可有规模大小和行政等级之分，但与区、县相同均由“都”直辖。可在全国范围内实行统一的市县分等。
3.社区和乡镇分别是城区和郊区市县的基层自治和行政建制单位。将现有的城市“街道”改为社区（可称里或坊），在城区和市县驻地设置，目前仍为派出机构，逐步向自治体过渡。这样在中心城区形成都—区—社区（里或坊）层次结构的两级政府、三级管理的行政区—社区体系。而在郊县则在市、县之下设乡镇，基本形成三级政府三级管理体制。规模较小的市可不设乡镇，而设社区。根据以上几点，中国的直辖市内部政区结构体系模式将发生重大变化。如图所示。这一模式吸取了日本东京都的经验，但又符合中国现行的直辖市实际情况，解决了直辖市内部政区体制许多不合理的矛盾，具有可操作性。
（三）对区、街功能进行合理定位，适度调整其规模
1.合理确定区、街功能职责。从国外大城市设区的性质和我国早期城市设区的本意看，区是为了协助市政府分担城市管理功能，即主要是城市公共服务的提供与管理。但实际情况发生了很大变化，随着市政府大量权力的下放，区的独立性、综合性大大加强，在许多地方已等同为市政府。这种变化实际上都缺少严格的法律依据。同样，街道由于区政府各种权力的下放，其性质、功能也早已超越了“派出机构”的范围。我们认为，应根据已发生的变化，对区、街功能进行科学合理的定位，制定相关法规，使区、街行政管理规范运作。
目前我国直辖市的区政府实际上有三种类型：一是中心城市的区、街，城市性功能十分集中；二是城市边缘区的区、街，位处城郊结合部，一般以城市性质为主，兼有部分郊区功能；三是与中心城区分割，由整县改区而来，与地域型政区——县并无多大差别。我们认为应主要对上述第一、二种类型的区进行功能定位，明确其性质。第三种类型的区以恢复县或设立二级市更为合理。同样，对街道的职能也要作合理定位。“两级政府，三级管理”在近期是必要的，但从长远看，在政府职能转变之后，在现代化大城市的硬件建设任务基本完成之后，街道（社区）应向居民自治体方向转变。
2.适当调整区、街规模。总的原则是适当缩小规模，增加管理幅度。第一，随着政治体制改革的深化，城市政府直接干预经济的功能将淡化；第二，各种法制的健全与实施，城市管理将纳入法制化轨道；第三，城市作为一个整体的社会，应更多地强调协调、统一管理，城市管理的重心应适当“上移”，实行上下协调管理。区、街（社区）管理应更多地面向人民群众。因此，区、街规模的适当划小不仅必要，而且可能。
从目前的实际情况看，同时借鉴国际经验，我们认为区的规模以25-35万人口为宜，如上海市市中心区（不含浦东及闵行、嘉定、宝山、金山区）现有的10个区可增加至15个左右比较合理。北京的市中心区也应适当划小，而天津、重庆的区平均规模较合适，不宜作大的变动。街道的规模也应适当划小，由于街道改为自治体性质的社区，其规模大小应充分考虑方便对居民的管理、提供社区居民服务为主要原则。还要注意各类公共设施和社区服务的经济规模。总体规模以5万人左右为宜，但要因地制宜。
（四）撤销郊区建制，建立城乡结合部管理新模式
直辖市和其他城市的市郊区行政建制是在市县分立的情况下，为中心城市发展提供必需的土地空间和为城市居民生活提供副食品生产基地，以保证城市的正常运转而设置的。在计划经济体制下，这种体制发挥了重要作用。但改革开放以来，在中国“行政区经济”运行时期，郊区政府在发展辖区经济中，依靠其依托城区的区位优势、土地空间优势和某些政策优势，为追求自身利益最大化，在其经济迅速发展的同时，对其所包围的市中心区的发展带来很大影响，市郊矛盾十分严重。城市作为一个整体难以实行统一规划、建设和管理。特别是城乡结合部由于土地利用的多元性、经济成分的复杂性、社会管理的艰巨性、居民利益的特殊性，而使各种矛盾交叉，十分复杂，长期以来成为行政管理的一个难点。各大中城市市区政府都强烈要求改变这一“蛋黄式”（郊区包围市区）、不合理的行政区划结构。根据我们近几年在合肥、南宁等许多城市的调查，设置郊区建制利少弊多，特别是不适应在新形势下中心城市发展的需要。应当下决心改革这一区划体制，撤销郊区建制，与中心城区组合，重新对区辖范围进行合理划分。近几年来，一些省会城市，如长沙、成都、杭州等经过论证，撤销了郊区建制，变“蛋黄式”区划结构为“放射式”区划结构，缓解了上述矛盾，收到很好效果。上海、北京未设郊区政府，上述矛盾就少得多，天津市也在1992年撤销了郊区建制。截止于1996年底，全国尚有33个包括省会城市在内的郊区政府建制，我们认为也应视不同情况进行改革。
应当指出，撤销或不设置郊区政府，在城市和郊县的接壤地带各种矛盾仍然存在。如何解决直辖市及其他大中城市城乡结合部的各种矛盾，也是一个十分复杂、值得认真研究的大课题。从上海市部分城乡结合部街、镇的实践经验看，区别不同情况实行镇管社区、街管农村、街镇并存等不同模式是一种新的试验，应认真总结。同时，在城乡结合部应坚持整建制（保持村建制的完整性）调整的原则，要注意城市规划与行政区划的协调，土地批租、房地产开发、开发区建设等也都应充分考虑原有的行政区划格局，尽量减少开发中的矛盾。从长远看应采取措施，淡化行政区划界线带来的利益矛盾，避免频繁调整行政区划界线。
早在1986年，邓小平同志就指出：“城市改革实际上是全面的体制改革，不仅涉及经济领域，也涉及文化、科技、教育领域，更重要的是还涉及政治体制改革”，“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。”同时邓小平还认为，政治体制改革比经济体制改革的障碍要大，风险还要大，既要坚决又要慎重（注：参见1995年2月18日《中国改革报》第3版“邓小平启动政治体制改革”一文。）。邓小平理论为作为上层建筑的行政区划改革指明了方向。行政区划改革实际是我国政治体制改革的重要组成部分。由于其涉及各种利益关系的调整，因而十分复杂而敏感。在世纪之交，我国经济体制改革不断深化，现代化建设事业取得世人瞩目成就的大好时期，积极而又稳妥地推进我国的直辖市政区体制改革不仅十分必要，而且是具备条件的。我们坚信，在邓小平理论指引下，包括直辖市在内的中国行政区划的改革一定能不断推向前进。
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