论城镇体系规划理论框架的新走向，本文主要内容关键词为：城镇论文,框架论文,走向论文,体系论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【文章编号】1002-1329(2008)03-0041-04 【中图分类号】TU984 【文献标识码】A
【修改日期】2007-08-02
1 由区域分析走向全球化研究
信息技术和跨国公司的高度发展，使城市在全球范围内发生直接或间接的联系成为可能，城市的发展不再局限于某一具体区域，而是自然地加入到全球分工体系当中。也就是说，在经济全球化背景下，城市体系内城市间关系更加复杂化，而且城市体系的地理界线扩展到国家界线以外，位于不同政治制度国家的城市共同组成的全球城市等级体系网络。
全球城市体系理论研究刚刚开始，理论框架还不完善，构建该理论框架的思想主要来源于几个方面：(1)沃勒斯坦(Wallerstein)的世界体系理论研究。世界体系具有核心-边缘劳动分工的特征，核心国与边缘国的关系具体表现为边缘国帮助核心国发展，其结果是核心国成为发达国家，边缘国成为不发达国家,从而导致全球经济的不平衡；(2)有关全球重建与新国际劳动分工的研究。发达资本主义国家“反工业化”和边缘国家制造业的增长使得新国际劳动分工出现。在一些区位保持低附加值的“出口平台”，由非熟练的便宜劳动力生产劳动密集型产品；在一些新兴工业化国家，由于“工业升级”开始生产高附加值资本密集型产品；而发达国家则牢牢控制尖端技术和技术密集型产品开发权，这种格局构成了新国际地域劳动分工的内容；(3)有关信息网络与信息城市的研究。莫拉尔特(Moulaert)和沙切尔(Shachar)曾强调电子数据的采集和传输能力是现代城市产生比较优势的基础，卡斯特尔(Castell)也指出信息城市就是全球城市。信息技术尤其是网络技术的发展，使得以信息流为主的现代经济实现全球化，城市作为全球经济发展的节点，必将在经济全球化进程当中进行着自身的全球体系的构建，即全球城市体系的构建。
现代城市按照它们参与经济全球化的程度以及控制、协调和管理这个过程的速度在全球城市等级体系中寻找自己的位置，同时也在完成着全球城市体系的构建。萨森(sassen)对城市动力学与全球化过程的研究对此进行了明确具体的分析：(1)每个城市的经济和社会发展轨迹主要依赖于它参与全球经济一体化的程度；(2)更多的城市正成为协调和管理全球化过程活动的一部分；(3)少数几个重要城市在全球化过程中的地位和作用由其金融部门组织的规模而决定。例如上海，从国际资本流、国际贸易、跨国公司总部、金融业及国际交通通讯信息平台等方面看，正在崛起为一个全球城市，并带动整个长江三角洲城市群的发展。总体上，全球城市等级体系按国家与全球经济系统密切程度形成“核心”、“半边缘”和“边缘”相交的等级体系内部结构，城市在此等级结构内发挥各自的功能。
2 从比较优势分析走向竞争优势分析
概括地说，城镇体系的研究对象是城镇以及城镇之间、城镇与区域之间、体系与其外部环境之间的各种关系。传统的城镇体系规划强调从城镇体系地域空间结构、规模等级结构、职能组合结构以及网络系统组织等方面构建符合区域实际的城镇体系框架，在计划经济体制下，对区域城镇及城镇系统的有序发展起到了积极的推动作用。然而在当前社会主义市场经济体制下，各种要素市场的形成，市场竞争的加剧，城镇体系研究的重心应该转移到对城市竞争力的研究上来。从区域空间角度考虑，城市竞争力应该包含单个城市的竞争力和城市群体竞争力两个方面。
城市竞争力的概念来源于国家竞争力和企业竞争力。对于国家竞争力的研究，美国哈佛大学教授波特所提出的“钻石模型”和瑞士国际管理发展学院(IMD)的国家竞争力模型最具代表性。波特认为一个国家的竞争力集中体现在其产业在国际市场中的竞争表现，而一国特定产业能否在国际竞争中取胜的关键取决于生产要素，需求状况，相关和支持产业，企业战略、结构和竞争的优劣程度等4个因素。同时，政府的作用以及机遇因素也具有相当大的影响力。IMD也将国家竞争力的核心归结为企业竞争力，并选择了企业管理、经济实力、科学技术、国民素质、政府作用、国际化度、基础设施和金融环境等8个方面的构成要素对国家竞争力进行评价，并指出这8个方面同时取决于本地化与全球化、吸引力与扩张力、资产与过程、冒险与和谐等四大环境要素的相对组合关系。
从空间角度来看，由于城市是区域的经济、政治、文化中心，国家竞争力在很大程度上可表现为城市竞争力，但二者的差异性客观存在。对城市竞争力的研究，于涛方等系统分析和介绍了城市竞争和竞争力的基本理论，而宁越敏等则将城市竞争力的概念定义为：在社会、经济结构、价值观、文化、制度政策等多个因素综合作用下创造和维持的，一个城市为其自身发展在其从属的大区域中进行资源优化配置的能力，目的是获得自身经济的持续高速增长，推动地区、国家或世界创造更多的社会财富，表现为与区域内其他城市相比能吸引更多的人流、物流和辐射更大的市场空间。并在此基础上，构建了一个包括7项指标(分别是城市综合经济实力、对外对内开放度、基础设施、科学技术、国民素质、政府作用、产业结构)26个因子在内的城市竞争力测度指标体系①，为城市竞争力的定量研究打下了基础。
立足于区域层面，从城镇系统的角度入手，对城镇群体竞争力的研究显得更为重要。所谓城镇群体是指一定空间范围内具有密切社会、经济、生态等联系、而呈现出群体亲和力及发展整体关联性的一组地域毗邻的城镇。目前有关城镇群体竞争力理论的研究还很鲜见，引入系统的观点，城镇群体竞争力的提高即是要实现整体功能大于局部之和的根本目的。其核心在于，从区域整体空间考虑，在充分发挥群体内各城镇职能特色的基础上，建立各城镇间的平行或垂直分工体系，强化各城镇之间的经济、社会和生态联系，最终实现区域内各种资源的优化配置，表现为整个城镇系统发展能力的提高和发展空间的扩大。
3 从“计划”走向“管治”
城镇体系指一定地域范围内各种类型城镇有机组合而成的城镇群体。自二战以后，西方发达国家便结合区域规划、国土规划，开展了大规模的城镇体系规划与研究工作。而我国的城镇体系规划与研究工作是在1950年代中后期才开始起步，直到1980年代，随着改革开放的不断深入，城市化进程步入健康稳定发展的时期，城镇体系规划及相关研究才得到重视和发展。
1980年代以来，国内一些学者及规划工作者主要是从西方发达国家引入城镇体系规划的相关理论研究成果，并有所创新，用于指导我国当时计划经济条件下的城镇体系规划。规划理论的重大发展，极大地提高了我国城镇体系规划的深度和水平，并进一步丰富和完善了规划的内容。
然而，从当前我国城镇体系规划实施的效果来看也并不理想，计划经济体制下构建的城镇体系规划的理论框架，在市场经济条件下存在许多不足，以此理论框架引导而编制的规划，其思路过于狭隘，且规划的可操作性不强。城镇体系所依托的地域空间，其开发建设的合理性(即合理划分用地功能及确定适当的开发时序、内容和强度)是该区域内城镇乃至城镇系统健康发展的根本保障，而开展区域开发建设的空间管治恰恰是实现合理的区域空间开发建设的基础。
“管治”(governance)这一概念应用的范围相当广泛，起初仅限于政治体系当中，1980年代以来又受到国际金融部门的普遍关注，而对于城市及区域管治研究，在我国也只是近几年才得到重视。目前，对“管治”的理解仍是众说纷纭，尚未有一个被普遍认可和接受的定义。有学者认为，从广泛意义上的社会关系看，管治既包含了政府结构的内容，也含有大量的个人和政府关系也有学者认为，管治就是约束、协调与控制的过程。综合来看，全球管治委员会的定义具有代表性和权威性，其定义为：管治是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的不同利益得以调和，并且采取联合行动使之得以持续的过程。管治既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种符合人们共同利益的非正式的制度安排。概括起来，管治具有如下四个特征：(1)管治不是一整套规则，也不是一种活动，而是一种过程；(2)管治过程的基础不是控制，而是协调；(3)管治既涉及公共部门，也包括私人部门；(4)管治不是一种正式的制度，而是持续的互动。
在城镇体系的研究范畴当中，由于城镇体系是依附于一定的地域空间范围而存在，所以对区域开发建设的空间管治研究是这一研究领域应该关注的重点，以“空间资源管治”为核心的城市与区域规划及管理是“广泛社会管治”的主要组成内容和基本实现渠道之一。对区域开发建设的空间管治，可理解为：充分发挥政府、公司、社团、个人行为对多种空间资源优化配置的综合协同作用，在明确区域土地利用功能分区的基础上，确定各功能区的开发建设内容、时序和强度。
城镇体系所依附的区域，按土地利用功能可划分为城镇发展空间、农业开敞空间、生态敏感空间三种类型。城镇发展空间主要是城镇建设用地。农业开敞空间主要是指城镇建设用地之外的以农业经济为主，兼营林、牧、副、渔业等的广大农村区域。生态敏感空间是对市域环境起决定性作用的大型生态要素和生态实体，即各类保护区、森林公园、水源地、大型水库湖泊、海岸带及其自然景观旅游区等。按开发强度可划分为鼓励和优先发展地区、有条件发展地区及严格控制和保护的地区。鼓励和优先发展地区主要指城镇规划建设用地，此外，土地利用总体规划中划定的独立工矿用地、交通建设点项目用地、水利建设项目用地等亦可划分为此类地区。有条件发展地区指城镇规划区范围内的发展备用地，不适宜在市镇区内建设的项目，如污水处理厂、垃圾处理场、大型变电站、公墓、火葬场等。严格控制和保护的地区指基本农田保护区、园林地、农牧场、河湖水系、水利工程、自然保护区、风景名胜、古迹文物保护地、海岸等。
对各类地域空间的开发建设，应发挥区内各利益主体的协同作用，根据各自的区域特征、开发建设要求，采取相应的空间管治措施，最终实现保护空间资源、保护生态环境、促进城镇经济社会可持续发展的目的。
4 从“组织”走向“协调”
传统的城镇体系规划，强调自上而下地组织一定区域范围内城镇的空间地域结构、职能组合结构和规模等级结构，这种组织行为带有较强的指令性，往往因忽视对各利益主体的协调而使得规划缺乏可操作性。
城镇体系规划的本质特点是超越行政区划，把多个行政单元、多个利益主体协调在一起，谋求整体发展，协调发展是它的核心任务。其协调的目的是发挥城市的中心作用带动区域健康持续发展，协调的重点在于城市与城市发展的协调、城市与区域发展的协调以及城镇体系所在区域与周边区域发展的协调。协调的内容包括对开发内容的协调、空间的协调和开发时序的协调。
从规划的可操作性层面来看，其基本前提是实现各利益主体的协调。对于城镇体系规划，重点在于实现区域协调，包括区内协调和区际协调两个方面。首先要强调的是区内协调，即要加强城镇体系空间结构规划同区域性基础设施建设、生态环境保护与建设等支撑系统规划的协调研究，即区域不同部门之间的协调，同时还应注重不同等级区域利益主体之间的协调研究，即整体利益与局部利益的协调。另外还要重视区际协调，即城镇体系所在区域与其周边地区发展的协调。区域城镇体系的发展，布局与周边地区密切相关，规划应从整体上通盘考虑与接壤地区的协调建设问题。
区域协调的重点在跨部门或跨行政区的区域性交通、通讯、电力等基础设施建设，重大生产项目布局，河流流域生态环境综合防治问题，风景区联合开发以及区域性给排水工程建设等。新世纪的城镇体系规划，要实现区域协调，必须采取有效的编制途径，即是在组织方式上应“自上而下”，在规划编制研究操作上应“自下而上”。上级部门在组织编制各地、市、县的城镇体系规划时，负责统筹安排，抽取相应地、市、县经验丰富的规划人员(代表地方利益)，吸取他们的建议要求，与上一层次的规划工作者(代表整体利益)一起，最大限度地协调好各方利益，在得到多方认可的前提下，编制出切实可行的城镇体系规划来。另外，区域协调手段和措施的研究还需要进一步强化。
5 结论
适应信息化、经济全球化以及我国加入WTO的新形势，编制切实可行的城镇体系规划是一个亟待解决的新课题，笔者从四个发展走向对城镇体系规划理论框架提出新的思考。
首先，在经济全球化背景下，城市体系内城市间关系更加复杂化，而且城市体系的地理界线扩展到国家界线以外，位于不同政治制度国家的城市共同组成全球城市等级体系网络，使得城镇体系规划必须从区域分析走向全球化研究；其次，在当前社会主义市场经济体制下，各种要素市场的形成，市场竞争的加剧，城镇体系研究的重心应该转移到对城市竞争力的研究上来，包含单个城市的竞争力和城市群体竞争力两个方面的研究；再次，城镇体系所依托的地域空间，其开发建设的合理性是该区域内城镇乃至城镇系统健康发展的根本保障，而开展区域开发建设的空间管治恰恰是实现合理的区域空间开发建设的基础，因此区域开发建设的空间管治理论研究必将成为构建城镇体系规划理论框架的新走向；最后，城镇体系规划的本质特点是超越行政区划，把多个行政单元、多个利益主体协调在一起，谋求整体发展，协调发展是它的核心任务。采取多种形式实现各利益主体的协调，是实现规划的可操作性的基本前提，其协调的目的是发挥城市的中心作用带动区域健康持续发展。
(本文的写作得到顾朝林教授的悉心指导、谨此谢忱！)
注释：
①宁越敏，唐礼智.城市竞争力的概念和指标体系.“城市资源经营与城市竞争力”研讨会交流材料.杭州，2001/1。