政府管制的两个限度与高等教育市场化，本文主要内容关键词为：高等教育论文,管制论文,限度论文,两个论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共性：政府管制高等教育的合法性基础
不管政府是否直接经营高等教育，对高等教育的管制是必然的现象；这种管制的合法性并不在于政府对高等教育的投资与拨款，而在于只要教育市场中的无序竞争危及到公共秩序，政府就有必要、有理由、有责任把它纳入公共管理之中。当然，这种管制具有不同的内涵与模式，也具有不同的哲学逻辑。换句话说，政府对高等教育的管制带有自己的理性选择的思维倾向，尽管这种倾向通常是经验中的理性。大体来说有这么几种思维倾向。一是基于高等教育文化再生产作用的考虑。布尔迪厄在《再生产》中指出，学校教育行动的目标是再生产统治阶级或被统治阶级的文化专断。[1]葛兰西的文化霸权理论从另外的角度强调教育在启发被统治阶级的文化自觉中的作用。英国1988年课程改革就很好地说明了这一点。英国通过对全国课程的设置，加强对意识形态的控制。从这个意义上说，全国课程标准的确立，就具有了政治性，而不可能纯粹是私人领域或高校领域内的事。这是高等教育公共性的体现。
从政府成立的目的上看，政府的合理性就在于对个人权利实施保障。当一些人的受教育权利得不到保障，或者是得不到起始的公平机会时，政府干预的合法性就是自然的事了。比如，巴西一些公立大学近年来开始引进并实施“肯定行动政策”，为黑人等少数种族提供优惠名额，这表明政府对教育包括高等教育的管制，还承担着实施社会再分配，纠正社会不公，为一些弱势群体提供机会均等的救济责任伦理。制度经济学认为，政府存在的一个主要理由就是确保所有个人都能得到保护，以免受有权势的个人或集团的强制。程序公正是惟一由政府来保障的公正，结果的平等在任何情况下都不可能得到保障，因为机会影响着结果；同时有大量旁人能影响到结果，而个人行为者和政府却对其中的许多人一无所知。政府的古典角色仅仅是维护法律及和平。但当再分配成为西方社会中政府的一项事务时，个人自由权和法治就处于被削弱的危险之中。因此，从长期来看，“社会公正”不可能靠政府行动来实现。[2]如何正确看待再分配？笔者认为这是一种必要的措施。诚然它有一些缺陷，可能影响到公正竞争和个人自由；但再分配作为一种政府行动至少可以缓解因贫富差距过大可能引起的社会秩序的紧张，因而有利于缓和与维护社会秩序。笔者倾向于罗尔斯而不是诺齐克。这是政府管制高等教育的第二个方面的考虑。
高等教育公共意义的具备与公共责任的扩大决定了政府管制的开始。从大学的起源来看，最早的大学都是依附于宗教，大学具有极强的宗教性，虽然它们受政府颁发的具有法律性质的宪章保护，但大学往往承担着宗教性质的责任，与社会事务和公共利益的关系不大。1862年美国《土地赠予法》颁布，州政府希望赠地大学为本州的农业和实用性科技服务，希望大学培养的人才为各州的经济腾飞作出应有的贡献。大学教育作为一种经济发展的推动器而为政府所举办。诚然，政府举办大学有很多的模式与起因，这一点安迪·格林在《教育与国家形成：英、法、美教育体系起源之比较》中讲得很清楚，并非只有美国这一种模式；然而，二战后政府对大学干预的增强这是一个公认的事实。这种干预的增强正是在大学逐步走向社会的中心之时，正是在大学公共性的增强与责任的扩大之时。因此，高等教育公共意义的具备与公共责任的扩大是政府干预的必要理由。
二、政府管制的两个限度
高等教育的公共性奠定了政府管制的合法性基础，同时也决定了政府管制的限度：即政府只管理公共事务，而把私人事务留给个人或社会。然而，公共事务与私人事务之间、公共性与社会性和私人性之间的界线通常并不是那么清楚。从经济学的话语来看，就是产权的界定往往是不完全的，在一些经济学家的分析中都假定产权要么就是完全不存在，要么就是明确得到界定，完全忽略了产权只能部分界定的可能性。[3]总有一些权利由于界定的成本问题而被置留在共同领域，政府的一个作用就是不断地界定产权。政府对高等教育产权不断界定的过程实际上就是一个对高等教育领域内的公共性与社会性及私人性之间的区分过程，也是不断地界定政府、社会、市场及高校间的各自权利与责任的过程。
政府在何种事务纳入公共视野往往是经验的产物，并非总是遵循理性的、科学的程序，有时甚至带有很多偏见。奥克肖特在《政治中的理性主义》中非常清楚地指出，政治制度的设计往往并不是理性设计的产物，而更多的是经验的产物。政府对公共事务的管理也是如此，更多的是现实的产物。譬如，政府对高等教育的干预就不是基于高等教育政策领域内的自治与控制间的冲突，而是取决于其他公共问题的出现。这一点麦克勒敦（McLendon）在《州立高等教育走上政府议事日程》一文中有深刻的分析。他认为，高等教育政策制定者首先要考虑到州政府政治状况，其次要考虑到州的社会与经济问题。高等教育的分权是为了解决本州内其他社会公共问题，维持良好的政治秩序和社会稳定与有序；当大学与政府间的冲突并不足以构成社会问题时，他们间的关系问题就不太可能纳入政府的视野。他认为大学分权问题提上政府的议事日程，既不是通过理性的、问题解决式的程序，也不是通过渐进式的政策动机。相反，高等教育分权问题进入议事日程，是由三股各自独立的分别称作政治流、问题流与方法流的汇合而形成的。也即是说，政府考虑高等教育分权问题并不是基于高等教育政策领域内的自治与控制间的冲突，而是政治流或问题流与分权方法流的结合。[4]正如马歇尔（Marshall）所说，“教育不能被看作是游离于州政府总体经济策略之外”。[5]政府对教育的管理与干预成为反映现实社会中的政治与经济矛盾的一种经验性的产物。
就西方国家而言，政府管制公共事务的经验性还表现为，政府在确定是否对某种事务实施公共管理，经常要受到各种利益团体的影响。因此说，政府在判别公共事务时并没有什么先见之明。西方的做法通常是政府管制总是滞后于社会管理，或者说政府善于让社会自行管理，只在市场或社会不及的情况下才实施管理。人们说过去政府对高等教育管了很多不该管的事，就是指政府把许多本是私人事务上升到公共事务。譬如，个人接受高等教育的费用过去由政府用公共资金支出，现在政府开始淡出，把高等教育领域诸如费用等事务交给了社会或个人。
然而，即使是公共事务也不表明政府就直接统管。这就存在一个管理方式的问题。管理方式不同也决定了政府管理的限度。因此，可以归纳如下：决定政府管制的限度有两个方面。从横向上看，公共性奠定了政府管理的横向视域，政府决定把何种事务纳入自己的管理范畴。从纵向上看，管理方式的不同决定了政府管理的纵向深度。管理方式的不同是由不同事务、不同物品或服务的属性决定的。政府对高等教育管理的复杂性就是由高等教育本身的特性决定的，这一点后面将作进一步的分析。归根到底，政府对高等教育的管制限度的核心是要处理好政府、市场、社会与高校之间的关系。两个限度的实质是政府、市场、社会与高校间的权力分割、责任分担的界线问题。
所谓市场化就是要更好地解决界线问题。政府对高等教育的管制存在不同的方式。例如，直接经营高等教育；政府采取合同的形式委托他人经营或者把一部分的权力委托授权给社会；对私立高等教育采取补贴的形式实现自己的公共利益。大学评价的权力就是政府委托授权给非政府组织的一项权力。至于还有哪些权力应委托授权给社会，哪些权力应留给社会与高校，理论与现实中还有诸多模糊的地方。不管采取何种管制形式，政府与市场、社会及高校之间总是存在着一个权力分割、责任分担的界线问题，因为无论是公立或私立高等教育都因为涉及到公共性的问题而可能被纳入到公共管理的视野之中。这种管理的界线是模糊的，但管理的目的是明确无误的：应有利于个人权利的保障与公共利益的维护。
三、政府为什么要供给并生产高等教育服务
显然，政府管制高等教育的合法性并不能表明高等教育就应由政府来提供与生产了。那么由谁来提供与生产呢？
首先有必要搞清楚高等教育的物品属性。高等教育作为一种物品或服务，它的属性到底是什么？国外和国内许多学者一般认为是一种介于私人物品与纯公共物品之间的准公共物品。按照经济学的观点，一种物品只要具有排他性，那就属于私人物品。高等教育的生产完全具有排他性。萨瓦斯（E.S.Savas）在《民营化与公私部门的伙伴关系》中，对物品与服务进行了分类。他认为，教育的排他性只是部分的，理由是：就基础教育而言，尽管一个孩子可能被一所学校排除，但共同消费在基础教育中仍然不同程度地存在。而高等教育更接近于个人物品。[6]制度经济学认为，私人物品应由市场提供，纯公共物品应由政府利用再分配的手段来提供，因为公共物品不具有排他性。按照这种逻辑，高等教育应完全由市场提供并生产了。但从实际来看，还没有任何一个政府把高等教育完全交由市场生产与提供。这是为什么呢？
柯武刚认为，对于不可能轻易排除他人使用、但对它的需求中存在争夺的那些物品，可以靠外在规则和政府指令来配给获取机会。就获取途径而言，用社会化财产生产那些物品和服务肯定不具有必然性。然而，出于若干理由，政府会选择用公共所有的财产来组织生产并为其提供资金。这有几种情况：一是在预计经济活动具有大量不可分解性，且超过了个人和私人合伙者的筹资能力和组织能力的场合，或者在预计会存在很大规模经济的场合，统治者们常常自行承担工作设计、筹资和实施的职能。二是靠公共垄断来提供特定服务的一个理由是，它赋予政治机构较多的直接控制权。三是政府往往要求对特定类型的采掘活动或贸易活动拥有排他性的生产权，以此作为财政收入的便利来源。四是国营生产还常常被当作政治上易行的推进再分配的途径。[7]笔者认为他所说的几种情况中，除第三点外都适合于当代中国的高等教育状况，尽管高等教育不属于他所说的这种物品之列。
但是这样来解释政府生产高等教育似乎理由还不够充分。本文补充如下几点：一是政府举办教育包括高等教育具有历史的必然性。高等教育最早并非是由国家举办的，但是整体社会的、大规模的高等教育事业只能由政府开始经营，而个人甚至社会并不具有这种理性的知识。或者说，个人可以出于公益性办教育，但是他无法从整个社会的视角考虑公共教育事业。既然缺乏公共视野，私立高等教育就必然无法满足大众的教育需求，也不能满足公共的需求，政府的补缺生产就出现了。二是市场模式的提倡者批评官僚企业最多的一点是缺乏效率和灵活性，服务质量不高，不能满足公众多样化的、优质服务的需求。官僚企业并不是无主财产，而是具有一种特殊的产权，认为官僚企业转为私人拥有就会具有正的价值是不恰当的；同样，先验的推理也不能表明私人所有一定会比政府所有更具有效率。[8]更何况高等教育并非某种纯营利性的物品，其存在的价值在于社会效益与对人的关怀。高等教育服务一定要以消费者为导向吗？这也不是绝对的。经济学的一个基本假设是人是理性的追求自己的效用最大化。但人的消费往往是非理性的、盲目的，在理性不及或者对信息的掌握不充分的时候更是如此。消费者或顾客对高等教育有两类需求，即种类的需求与质量的需求。市场模式确实可以满足大众的多样化需求，给予大众更多的自由选择权。而集体的无知以及一些错误的需求仍然需要政府的导向与调校。因此，对于质量需求，私立高等教育并不必然予以满足；毋宁说，公私并存的竞争态势可以更好地实现大众的需求与利益。其实，对高等教育服务质量的批评往往并非来自普通公众，而是来自于教育界内部。此外，公立高等教育的质量也不必然比私立高等教育的差。当然这并不是非议私立高等教育，而是主张公私并举的多元格局和种类多样化的架构。三是非中央政府在私立高等教育缺位的情况下，基于本地区的经济与社会发展需要，举办高等教育。四是公立高校成为继公立中学之后的民主教育或公民教育的延续。里乌克斯（J.William Rioux）认为美国民主的基础在于公民享有自己的文化身份和个人信念的同时，享有一套共同的民主价值，而传输这种民主价值的最有效的方式就在于通过公立学校揭示给青年；[9]公立学校存在的理由就在于为美国培养合格的公民，为民主教育奠定基础。
四、高等教育市场化可以解决两个限度问题吗
关于教育市场化的问题，国内学者有不同的意见。一种认为教育不能市场化，教育改革引入市场机制并不等于市场化，这种观点强调市场化就是企业化，而教育既具有“私人物品”的属性，又具有“公共物品”的属性，因而需要由政府和市场共同提供，其供求和资源配置需要由政府和市场共同调节。[10]另一种意见认为教育也是产业，可以产业化。其理由有三：教育既有投入也有产出；教育有直接和间接的产品；教育能创造巨大的经济效益。但不少学者认为产业化并不是完全的市场化。[11]本文认为，市场化就是一个市场模式的问题，这种模式并不掩盖高等教育的物品属性，也就是说，它并不排斥由政府来提供甚至直接生产高等教育产品或服务，其内涵是以市场为基础的两种配置资源方式（即市场与非市场方式）的并存，并鼓励公与私之间的公平竞争。而且它有诸多实现形式。
高等教育作为一种公益品，由于它的生产具有排他性，因而可以由市场来提供，但市场总是有限的市场，而不可能是完全的市场。从各国实践看，高等教育的市场模式有这几种形式：私人举办，政府予以补贴；公办，但政府不直接经营，委托私人经营；私人举办，政府提供资金发放代学券供大众选择学校教育。其理想状态是在教育服务方面，可以靠公共预算来进行间接供给——用公共资金收购物品和服务，政府充当质量控制者，而不是生产者。
高等教育的市场模式运作具有几个优势：其一是可以形成公私并举的竞争格局，有利于整体提高高等教育的办学质量，改善高等教育的结构，使政府特别是中央政府可以把有限的财政资金用在重点规划的高等教育领域；虽然这样做并不一定具有公正性，因为它把整体社会的税收花在一部分人的身上，但是从长远看，应有利于国家的经济发展，从而间接实现整个社会的福利。同时，还可以满足大众的教育需求，主要包括优质服务的需求与种类选择上的需求。其二是大众在教育上有更多的自由选择权。
其中，竞争应该是市场模式的核心精神。缺乏竞争，即使高等教育完全市场化，或者说政府退出高等教育领域，也是没有任何意义的，可能比政府举办更糟糕。这种竞争的精神不仅适应于公私高等领域，就公立高等教育之间仍然具有重要意义。从某种意义上说，当下中国的高等教育改革重点应在于实现公立高等教育内部不同层级的充分竞争。柯武刚强调的如下几点我以为对当代中国的高教教育非常重要：（1）应当将如何为这些物品和服务的供给活动筹措资金这一问题与是否应使用政府拥有（社会化）的生产手段来生产这些物品和服务这一问题区别开来。如果从政治上看，靠公共预算为公民提供特定物品和服务是可取的，那么私人生产和受补贴的获取权常常是较便宜的供给方式。（2）公共的所有和控制问题还应当与公共垄断问题分开来考虑。即使在政府组织从事生产活动的场合，仍有理由要求在不同的公共机构之间展开竞争，并要求在公共机构与私人机构之间展开竞争。（3）在共享品的社会化生产上，第三个重要问题是可稽查性，即就公共财产在使用中所发生的全部成本和回报提供充分而透彻的信息，并使政府拥有的生产者服从严格的预算控制。[12]
市场模式似乎是各国共有的普适性的一种机制、一种文化，但是市场模式本身仍然不是一个单一的、僵化的东西，而是丰富多彩的，可以有不同的实现形式。比如，凭单制、合同外包、各种以营利为目的的学习中心等。[13]而且，在推行市场化的过程中更是具有不同的途径和运作方法。
之所以存在不同的途径与运作方法，就是因为各国的国情不一样。就当代中国而言，高等教育的市场化改革必须把握中国的国情，不可盲目复制外国的模式。美国的私立高等教育早于公立高等教育，并且有着发达的市场经济与良好的市民社会。中国的高等教育市场化改革首先并不是政府撤资和退出高等教育生产领域，而是公私高等教育间的公平竞争问题，是实现多层级政府间的高等教育经营与竞争，实现社会对政府经营高等教育的监督，提高高等教育质量。市场化并不意味着完全的私有化。高等教育的市场化也不是以私立高等教育为标志。市场化可以有不同的表现形态。高等教育也可以实行民营化。不管采取何种形态，关键要体现竞争的精神。
高等教育市场化即使达到了上面提出的理想境界，也不一定能解决好两个限度问题，即解决好政府、社会、市场与高校间的权力分割与责任分担的问题。权力行使的界限与责任分担的底线都需要有某种制约的力量。高等教育领域是否提供公平的服务、是否提供优质的服务都需要有“第三只眼”。美国的市场秩序是自发的、内生的秩序，美国的社会有着悠久的自治传统与发达的市民社会。托克维尔在考察了美国的民主后，得出一个一语中的的结论：结社的科学是美国最大的科学。中国的市场秩序是外在的、有赖于政府的权力推行。因此对中国而言，要紧的是还要培育一个良好的市民社会，培育一个介于政府与市场之间的第三部门或非政府组织；从而实现对政府的社会监督与制约，为市场失灵与政府失败提供救济。从全球范围看，政府与非政府组织（或者说第三部门）的合作已经成为政府治理模式的主旋律。在公私高等教育的公平与充分竞争未实现之前，培育超越政府与市场社会的第三部门对高等教育市场化尤为重要。从外国的经验看，一个良好的市民社会对于教育公平的维护和教育效率与效益的提高起着非常重大的作用。台湾地区的冯朝霖从自我赋权与公民社会的角度对台湾近十年来的教育改革进行了理论反思。他认为，教师的自我赋权，提升整体教育工作者对于教育事务之公共性、政治性与伦理性之自觉意识以及学校本位课程，对于学校乃至社会的民主化和市民社会的构建都有重大之意义。[14]应该说，市民社会的崛起有力地推进了台湾地区十年来的教育改革。
从这种意义上说，中国的高等教育市场化改革还有很多的路要走，还可以说高等教育领域很多其他方面的改革远比市场化改革更为重要，更为紧迫。其一是实施个人受教育权利的保障，确保个人受教育权利不受公共权力的侵害；这种侵害集中体现为公众对高等教育服务缺乏有效的批评。其二是社会参与大学教育的管理。其三是民众对大学的经营有知情权。其四是实现社会对大学的监督。高等教育领域的民主、公正、竞争远远比教育上的自由选择权更为重要，因为自由选择权毕竟是有限的，并且这种权利并不必然提供公正、高质量的教育服务。