南京国民政府成立初期的合法性危机，本文主要内容关键词为：国民政府论文,南京论文,初期论文,合法性论文,危机论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K262.9 文献标识码：A 文章编号：1004-8332(2004)01-0096-04
“合法性是对被统治者与统治者关系的评价。它是政治权力和其遵从者证明自身合法性的过程。它是对统治权力的认可。这种认可是建立在一系列条件基础之上的。而这些条件主要与认同、价值观及同一性和法律有关。”[1](P1)“如果政府行为表达了有关各方进行冲突和达成妥协这一过程的结果，那么它就是合法的。”[2](P25)换言之，即政府的合法性是政府凭借非暴力手段使被统治者自觉或自愿地接受政府统治的能力。具有合法性基础的政府才是人们认同和支持的政府，任何政府的有效统治都离不开合法性的支持，合法性发生问题，就会导致政府的危机，即合法性危机。实际上，“合法性危机是一种直接的认同危机。”[3](P65)“它们表现为不同的矛盾，直接威胁着系统整合，并从而危及社会整合。”[3](P91)南京国民政府在其成立之初，“没有宪法的依据，没有经过民选。它的‘合法性’不以法律为依据，而依靠外国的承认和国内的一些大的政治力量的拥护。”[4](P5)这种在战争状态下，依靠军事力量组建的新的政府，其权力基础很大程度上依赖于军事权威。虽然国民党通过们《训政纲领》、《国民政府组织法》、《中华民国训政时期约法》，意图为南京政府政权的合法性基础提供砝码，但其目的却是要使国民党一党专政和蒋介石个人独裁的合法化，必然招致社会的不认同，遭到各方力量的反对。因而，南京政府建立伊始，就要面临着政治、经济、意识形态诸方面所带来的政权的合法化危机。
一、国民政府的政治权威遭受挑战
政治权威的深厚基础在于它的合法性。而一旦政府的政治权威遭受挑战，这说明政府的合法性出现了问题。南京政府一成立，便面临着来自国内外政治力量对其权威的挑战，使得南京政府处于内外交困的政治局面中。
首先，共产党对南京政府权威提出了挑战。孙中山去世后，国民党右派分子努力制造分裂，发动了“四·一二”与“七·一五”政变，共产党则针锋相对地发动武装起义，并建立了革命根据地。这些起义的爆发和根据地的建立，大大地削弱了蒋介石政府的权威。为维护南京政府的权威，蒋介石对红军和根据地进行“进剿”、“会剿”，但四次“围剿”都遭到失败。而在红军反“围剿”胜利及抗日反蒋浪潮的推动下，曾经参加“围剿”红军的国民党第二十六路军却举行起义，并改编为红军，在蒋介石军队中引起极大震动。因此，可以看出，在统一的中央政府之外，存在着许多武装割据的根据地，这本身是对南京政府权威的一大挑战，而“围剿”的失败及国民党军队的武装起义，对于以军事力量作为其政府权威基础的蒋介石政府来说，是一极大的打击，这无形中会削弱国民党政府的权威，让·马克·夸克就认为：“无论如何，权威排除对强制的使用；一旦武力被运用，权威本身便失败了……如果权威可以被定义的话，那么就应将它与武力区别开来”。[1](P17)因而，同共产党的军事斗争，并没有达到增强政府权威这一目的。
其次，南京政府面临国民党内部的派系斗争。由于蒋介石在国民党内资历较浅，且作风独断专横、排斥异己、任人唯亲，虽然手握军权，大力推行独裁统治，以领袖人物自居，要求四海之内绝对臣服，而他又并没有宪法作其后盾，因而在国民党内并不能建立起有效的“政治威信”。这就使得国民党内对蒋政府的认同出现了极大的偏差，也就意味着蒋介石要不断地同国民党内各政治派别和地方实力派斗争，收集政府权威，确立其政权的合法性基础。为此，蒋介石第一要解决的是打击其他政治派系，确立自己的政治地位。蒋介石虽然利用手段在国民党二届四中全会上，得任中常会主席、中央政治会议主席、军事委员会主席兼国民革命军总司令，不久又担任国府主席，集党政军大权于一身。但国民党内派系斗争一直存在。第二，蒋介石还要解决地方势力对中央权威的威胁。各地方实力派仍旧拥兵自重，割地称雄，甚至公开与中央对抗。他们各自从自己的利益出发，在政治、经济、军事乃至文化教育各个方面自行一套，竭力经营地盘，壮大势力以与中央分权对抗，国民政府始终无法实质性地翦灭地方割据势力。蒋介石虽然通过多次军阀战争击溃了地方实力派，实现了暂时的、形式上的统一，但直至抗战爆发前，南京政府所能直接控制的仅有湘、赣、江、浙、豫、皖数省而已。这种地方割据依然存在，南京政权实质性地失去了广大地方社会的支持。第三，蒋介石还要解决其政权的合法性基础的转变。在经过中原大战打垮了地方实力派的军事进攻后，蒋意图利用国民会议这种“民意机关”和法律形式，把他推向合法的统治地位。因此，他不顾胡汉民等反对，通过国民会议制定的《训政时期约法》，以国家“根本大法”的形式，将国民党一党专政和国家政治体制固定下来，从法律上也进一步强化了蒋介石人格化的国家权威。但这种形式并不能得到各派的认同，国民党内的派系斗争使南京政府政权合法性面临重大危机。
第三，“九·一八”事变后日本侵略中国。“九·一八”事变日本全面侵华，蒋介石政府却采取不抵抗政策。在不抵抗政策下，东北大片土地迅速沦陷。南京政府并且同日本签定了丧权辱国的《淞沪停战协定》和《塘沽协定》，承认了日本侵占中国领土的合法。在民族危亡的重要关头，中国民族主义高涨，包括中共在内的各界人民都主张一致进行抗日，即使是在国民党内部，如东北军、西北军等，也有的同情抗日反蒋，而代表中间阶层的舆论，如上海的《申报》、《大公报》，天津的《国闻报》等，也都发表评论，要求国民党政府“改弦更张”，停止内战，一致对外，[5](P233)挽救国家危亡。在北方，冯玉祥甚至联合方振武、吉鸿昌组成察哈尔民众抗日同盟军。此时的民族凝聚力空前增强，这是蒋介石政府增强其政权合法性基础的大好机会。“在现代中国变迁过程中，民族主义就成为现代化最有效的社会动员，成为凝聚人心，整合社会意识形态的象征。谁抓住了民族主义这面旗帜，谁就占住了领导现代化的精神至高点，掌握了统治中国改朝换代的合法性资源。”[6](P7)本来，只要国民政府一声号召抗日，全国人民肯定会群起响应，紧紧团结在其周围，就算是集权也会被当作提升抗日力量而被各派政治势力和广大人民所接受，这无疑会增强其政府的权威力量，增强其政府的合法性。可国民政府自“九·一八”事变后一味采取不抵抗政策，这伤害了所有要求抗日的中国人民的民族感情，招致了广大人民对国民政府的认同度减低，国民政府的权威也将随着不抵抗政策慢慢地流失。
从以上分析中可看出，南京政府成立后在这样一种严重的政治局面下，内忧外患致使其政权出现了合法性危机，“这个政权是脆弱的，因为它没有坚实的社会基础。一个强大的、现代化的民族国家的特征之一，就是动员起大部分国民以支持政府的政治目标。而这个国民政府却把政治控制和社会秩序放在第一位，不信任群众运动和个人主观能动性的发挥。”[7](P130)本来蒋介石有机会建立其国民政府的权威，但他采取“攘外安内”的政策，使得这一可能性也逐渐丧失。使中华民族处于严重的危机之中，“如果国家对危机的控制失败了，那么它就落后于自身所提出的一整套要求。对于这种失败的惩罚，就是合法性被撤消了。”[3](P92)
二、经济行为带来的合法性危机
南京政府成立后，采取了一系列的经济政策和财政政策，以便增加收入，稳定财政，巩固统治。南京政府的财政收入主要是税收和发行公债。通过整顿关税、盐税、统税，大量发行公债，大大地提高了国民政府的财政收入。
国家对社会的抽取能力和供给能力的大小是衡量一个政府能否获取来自社会的认同和支持的一个标准。如果我们以此来衡量南京政府的经济行为，就可以发现国民政府实际上是抽取能力有余，而供给能力严重不足。国民政府在成立后为了增加财政收入强行发行公债，中国现代经济中心的上海则成为南京政府财政收入的主要提供者。当时发行公债非常活跃，从1927～1931年5年内共发行公债25次，总额高达10.58亿元。[8]这种社会抽取在遭到社会抵制时，就以非常恶劣的手段强制推行。南京政府以行政权力，根据各企业实力的大小，强行把公债分配到各企业，甚至于动用武力强迫民间社会认购。小科布尔《上海资本家和国民政府》一书记载了许多南京政府以各种罪名逮捕的商人、资本家，迫使其“捐赠”资金、“认购”公债的事例。这种以非常手段掠夺民间财富的做法，短时间里能抽取到一定财富，但毕竟是竭泽而渔，不利于国民经济的发展，破坏了国家政权赖以生存的经济基础，严重损害了国民政府的形象，影响了人民对政府的认同度。
再拿税收来说。如果讲发行公债是直接的、粗暴的向民间社会的抽取，那么财政税收则是以经济手段向民间征收财富，抽取资源。南京政府的财政收入绝大部分靠的是税收，税收占政府财政收入：1929年94%，1930年95%，1931年95.2%，1932年99.5%，1933年95.2%，1934年95.3%。[9](P60)如统税，从最初的卷烟开征到棉纺业、火柴、水泥、面粉等都是民间资本最集中的行业，而且税率不断地提高，沉重的税收负担增加了民间资本向国家缴纳税收的义务，削弱了其与外资、国家资本的竞争能力。对于农村，也是一再征收农村的各种附加税，田赋附税“名目繁多，不胜枚举，总计每亩带征各款，竟至超过原有正税一倍乃至二三倍之巨”。[10](P726)虽然国民政府对中央和地方的税收范围作了规定，但庞大的中央开支主要依赖于少数的现代产业部门。
南京政府发行公债、增加税收，努力增加财政收入，实为巨大的军费支出所迫。军费占财政支出：1929年为50.8%，1930年45.5%，1931年43.7%，1932年44.5%，1933年49.8%，1934年48.5%。[9](P61)巨大的军费主要是和地方军阀的战争及围剿共产党。另一项较大支出则是债务支出，从1929～1934年这几年，其债务支出均占财政支出的30～40%。[9](P61)这两项加起来占了南京政府财政支出的百分之八、九十。很明显，南京政府从社会上抽取的财富并没有为社会提供相当的公共服务事业及经济基础设施的建设，没有为社会提供更多的福利和更多的安全保障。由于它对资金的迫切需要，它也无意保护资本家的私有财产和一些合法权益，相反不断的压制资本家的抗议和争辩，对工商业者在全国经济会议上提出的保护其财产权也予以拒绝。本来私有财产是刺激资本主义经济发展最强劲的动力，而南京政府却无视这一点。而对于广大的农民，南京政府更是不能为他们提供更多的生活资料及保障，而连年的征战，使农村经济与生产力遭到极大破坏，一大批兵差负担和军事摊派经常落到农民头上，“临时摊派，以兵差为由，它无定额地向农民按亩数摊款，而且不只是款，有时还要东西、要牲口，这种事情一年总有好几次，农民们出的款比税捐大上好几倍。”[11]这种社会供给的严重不足，不仅使社会发展失去动力，也使得南京政府失去广大人民支持和认同，削弱了政权的合法性基础及政权体系的稳定。
1931年，由于受世界资本主义经济危机的影响，各帝国主义为转嫁危机，不断加紧对中国的侵略，国民经济的发展受到严重的影响。而另一方面，正如上文所说，南京政府苛捐杂税繁多，而且统税税率极高，卷烟统税的税率从最初的22.5%，增加到1931年的50%；火柴统税率最高时，相当于全部成本。[12](P416)再加上国家垄断资本运用其政治特权，限制和压迫民营资本，使民族资本主义的发展受到极大的阻碍，许多企业纷纷停工、倒闭，致使中国的经济发展处在严重困难时期。
由以上可以看出，国民政府经济政策是抽取远大于供给，人民不能从政府那里得到更多的保障，因而对政府的认同及支持无形中就会大大的减低，而经济危机的到来，更无疑使得这种认同是雪上加霜，因为这种政府是不可能带领全国人民战胜危机的，这种由经济带来政权的不稳定性迟早会有一大爆发。到那时，所谓政权的合法性基础肯定也就不会存在了。
三、由意识形态带来的合法性危机
南京政府成立后，蒋介石在意识形态方面面对的是，共产党的马克思主义与国民党三民主义的对抗，国民党内部各派系为了争夺领导权都以三民主义继承者自居，同时蒋介石还要承受来自民间对其专制独裁的批评。这样，在传统的政治模式失去原有的效用后，“那种对于传统中国社会来说十分重要的道德一致性，即那种对于价值和适当的社会文化生活关系的普遍而且深入的共识，现在彻底崩溃了。”[7](P130)而新的意识形态并未得以建立，中国陷入了严重的意识形态的危机，即使是蒋介石为代表的官方的三民主义，它的认同度也是有限的，相当一部分国民党人“并不信任蒋介石，对其日益增长的权利心怀忌惮，并对其国民运动的意识形态也在很大程度上漠然置之”。[7](P139)一个前国民党员回忆道，他就“像许多同学一样……早先加入国民党是因为相信国民党是中国唯一能够摧毁地方军阀长期统治的力量”，但是，由于蒋介石使运动右倾，他和许多像他一样的人“对国民党的幻想破灭了，许多人实际退党了”。[7](P152)而“民众不再掩饰对国民党的厌恶”。[7](P153)为此，对蒋介石来说，他迫切需要建立一种新的价值信仰系统来整合社会秩序。而且，蒋介石建立的“以党治国”的政治体制也需要一种新的意识形态来支撑。从发展政治学来说，国家发展过程中的危机包括很多方面，比如政府能力下降、政治整合的危机、经济的持续衰退、腐败和低效率、社会秩序的失控，等等。所有这些危机都不及意识形态上一致性的危机来得深重。当一个国家的发展不能在全社会取得共识时，这实际已意味着这一政权的合法性已出现了危机。
国民党的意识形态是孙中山的三民主义。蒋介石建立新的价值信仰系统仍然借助于三民主义。以西方资本主义共和制为蓝本，以中国古代传统思想为嫁接点，用苏俄的组织与革命的手段方法融合成一套思想的三民主义，在国民革命中发挥巨大的政治动员作用。蒋介石看到了这一点，因此在他的演讲和文章中总是大段大段地引用孙中山的原文，为其统治寻找合法性根据。蒋介石建立其新的价值信仰体系只不过是源自戴季陶和他本人对孙中山三民主义的改造，如他虽然字面上承认孙中山“充分的民权”，但实际“所主张的是‘革命民权’而不是‘天赋人权’”。[13](P14)对于地方自治，蒋介石将人民的权利抽掉，使之只有义务，把孙中山地方自治的理想改变得面目全非；同时剥夺孙中山的“知难行易”观中人民“知”的权利，一味督促人民“笃行”、“力行”，以制造大批的顺民；他最为典型的是使三民主义“儒家化”，蒋介石认为：“三民主义的基本精神，就是总理所讲的‘忠孝仁爱，信义和平’八德。”[14](P256)因此，他提出要恢复“三达德”、“五达道”、“四维”、“八德”等传统道德，鼓吹国家至上，要求人民“忠于国”，服从国家，服从国民党独裁统治，这是蒋介石意识形态中最主要的部分。对于这样一种以传统的道德所组成的意识形态，蒋介石政府大力推行。南京国民政府在各类学校中，开展“党化教育”，即所谓“三民主义教育”，用传统的封建道德观对学生进行教育，使学生顺从国民党的统治。
在这样一种意识形态的指导下，蒋介石政府的政治现实与孙中山的三民主义的旗帜出现了严重背离的状况。孙中山的民族主义主张民族平等，民族独立。而南京政府在收回权利、关税自主等方面有所成就外，却对日本帝国主义的侵略步步妥协退让，醉心于内战，民族内部自我残杀；孙中山民权主义主张民权为全体人民所共有，而蒋介石却实行一党专政的独裁统治，在政治上压制其他党派人民群众参政；孙中山的民生主义主张节制资本、发展实业，耕者有其田等，而南京政府虽然在建国初在税收、裁厘、货币政策等方面有过积极的措施，但它不断以购买公债的方式向江浙资本家征款，用于内战，给民族资本主义的发展设置了障碍，并且在农村也拒绝土地改革。这样一种的背离，使蒋介石的三民主义无法成为一种价值信仰系统得到全体社会的认同。因此，从建立新的价值信仰体系上说，蒋介石并未能取得成功。“蒋氏政府完全没能实现作为中华民族广泛需要的、在有效的政治意识形态中的道德权威的复兴。”[15](P198)相反，这种主张独裁、以传统道德对人民进行思想控制的意识形态，在马克思主义及各种自由主义思潮的冲击下，出现了极大的信仰危机，也就不可能为他的政权，能够提供更多的合法性基础。
正是由于南京政府面临的上述政治、经济、意识形态三方面的危机，使南京政府政权的合法性基础面临着巨大的挑战。对于这种挑战，蒋介石政府不是从自身来解决合法性基础的问题，以消除危机，而是继续采取以往既定的政策，使危机进一步恶化。直到华北事变，日本继续侵略中国，掀起全国抗日浪潮，张学良、杨虎城发动西安事变，迫蒋抗日，国共抗日民族统一战线的建立，才使得国内矛盾转化为民族矛盾，南京政府的合法性危机才得以缓解。
收稿日期：2003-12-01
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