德国广播电视体制：双轨并存，本文主要内容关键词为：双轨论文,德国论文,广播电视论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
德国的广播电视体制与周边国家相比，有诸多特别之处，是一定历史条件的产物，反映了这个国家战后的地位和战后重建思想体系的特点。由于前民主德国在两德统一之前实行的是由执政党和国家严格控制、统一管理的政府控制式广播电视体系，且统一后已被纳入联邦德国的广播电视体系，所以本文将主要探讨联邦德国和今日德国的广播电视模式。
一、体制的创立
德国的广播始于1923年。在魏玛共和国和第三帝国时期，广播体制高度集中，给了纳粹党可乘之机，成为其进行政治颠覆活动的工具。1934年，随着纳粹党上台执政，德国的广播被国有化，在法西斯独裁统治的13年中，广播和1935年开播的电视均成为纳粹党发动战争和侵略的工具，这段历史给德国的广播电视留下了可悲的经历。
第二次世界大战结束后，德国作为战败国被分为4个占领区， 重建工作在占领军的严格监督下进行。围绕应该建立什么样的广播电视体制，英、法、美占领军展开了大讨论。他们认为，必须防止广播电视重新成为执政党的一党政治工具，广播和电视绝不能依存于政府，或成为政府机构的一部分。英、法占领军还认为，广播电视也不应依赖于广告收入，按照广告商的意愿去制作或调整节目，像美国的商业电视那样。因此，原德国的国家垄断式广播电视体系被英、法、美三国视为不符合西德的民主体制框架而被废除，英国的公共广播电视模式和英国广播公司的机构设置被视为范例，成为建立西德占领区广播电视体制的模式。于是，英、法、美在他们的占领区内开始建立公共法人形式的广播电视机构。美占区建立了巴伐利亚台（设在慕尼黑）、南德台（设在斯图加特）、黑森台（设在法兰克福）和布莱梅台（设在布莱梅）；法占区建立了西南德台（设在台登—巴登）和萨尔台（设在萨布鲁肯）；英占区建立了西北德台（设在汉堡）。
鉴于纳粹德国滥用广播电视的历史，西方占领军还使各台在经济上和技术上独立，规定电台电视台的经费完全来自收听收视费，所有节目制作和播出、发射设备都归电台电视台所有，以便保证广播电视的独立性，消除国家对广播电视的控制和影响。
1949年，德意志联邦共和国（西德）成立，西方占领军移交了对广播电视的控制权，原来由占领军建立的广播机构被每个联邦州接管后变化极小，并通过各州的广播法确定下来。
与此同时，苏军占领区则依照苏联的模式迅速将广播电视国有化，电台和电视台成为执政党和政府的组成部分，由执政党严格控制，经费来自国家财政拨款，节目政策必须与党的方针政策一致，为国家建设和实现执政党既定目标而服务。
二、公共广播电视
由于联邦德国的广播电视体制产生于特定历史条件，完全是在战后从零建起的，所以与我们在前几期文章里探讨过的英国和法国的广播电视模式虽同出一辙，却有着自己鲜明的特色。不过，英法两国的广播电视业都呈自上而下的中央运营形式。联邦制的德国则把广播电视管理权限下放到各州，联邦政府除了根据联邦立法经营两个从事国际广播的电台《德国之声》(DW)和《德意志电波》(DLF)之外， 无权设立经营任何形式的广播电视机构。宪法也严格规定大众传媒应独立于政府。联邦政府在广播电视事业方面的权限仅限于传送技术领域，不能从事与节目的编排和内容有关的业务。这样，德国的广播机构均依据州或州与州之间的广播法而设立，从而形成了一个独特的分散经营的广播体系。西德的11个州中大部分是每个州拥有一家广播电视机构，也有几个州合办一家的，州广播法赋予每个地区台合法的自主权，各台独立经营和安排节目，一切活动在州广播法和国家有效法规之内进行。1961年，联邦政府曾试图建立电视台，但是被联邦宪法法院以违宪驳回。
德国的联邦政府和州政府都没有管理广播的行政部门，大多数州广播法规定，广播电视业的领导机构为广播理事会、管理委员会和台长。广播理事会由广播电视机构所在州的议会推选或社会相关团体成员组成，任务是决定章程条例，对电台和电视台进行监督指导，并负责一般性的决策工作，如批准预算和年度报告等。管理委员会则是广播电视机构本身的管理机构，负责节目、人事、内部机构设置等，台长由广播理事会选出，负责日常事务。值得一提的是，德国党派政治影响渗透到生活的各个领域，广播理事会的成员、台长及各部门的高层职位基本上是根据党派色彩来决定的。如果台长是个社民党人或同情社民党的人物，那么第二把手则通常是基民党人。虽然在理论上理事会成员不是直接来自主要党派，但是党派利益对理事会影响很大，并左右着传媒政策。
在德国，一个典型的公共事业广播者是一个独立的非商业性机构，经费主要来自收听收视费，向本地区提供三到五套广播节目和一套电视节目。自50年代中期开始，广告收入成了公共广播机构的辅助经费来源，不过公共电视平日只限晚间8 点以前播广告，一天只允许播20分钟的广告。
为了维护各广播电视机构的共同利益，解决技术、法律和管理上的问题，西德12家地区广播电视机构于1950年联合成立了“联邦德国广播联合会”（简称德广联ARD）。
1954年，德广联各成员开始交换电视节目，各州广播机构共同制作的节目“全德电视节目”开始向全国播出，这样，西德第一家全国性的电视网就在此基础上发展起来了，即德国电视一台(ARD)。这套节目内容的40%是由中心向全国播出， 包括新闻、体育、电影、天气预报等，各州的广播机构按照各地区收视费所占比例向这个频道提供节目。从星期一到星期六，早上6:00到晚上8:00各州播各自的地区性节目，晚8:00之后和星期日全天均播出全国性节目。
德国电视二台(ZDF)是1961年根据一项联邦各州协议设立的，1963 年正式播出。与电视一台不同的是，二台全部为全国性节目，采用中央运营形式，所有节目都从设在美因茨的总部播出，大约经费的一半来自收视费，40%来自广告，其余部分来自各项杂收入。节目编排与德国一台没有明显不同，只是外国影片等进口节目稍多些，自制节目略少。两个机构之间有直接的竞争，但在报道重大体育或政治事件时也进行有限的协调。
德国还有个“第三套电视节目(Third Programs)”，也是公共电视频道，是德广联部分地区台联合办的，主要播出教育和文化节目，播出时间各地不同。
公共广播电台很少向全国播出，大都是地区性或地方性的。
德国的公共广播电视机构必须按照法律要求向受众提供综合的、全面的、在政治上平衡的节目，也就是说，公共电台和电视台所播节目必须反映社会各阶层的利益，而不是只代表某一派的利益或观点，并且广播电视机构必须按照“机会均等”原则报道各党派活动。联邦宪法法院甚至对竞选期间各党派所获报道时间都有具体规定，以便对各党派一视同仁。
三、私营电视
早在70年代，一些对公共广播机构不满的德国党派便极力主张结束公共广播电视台享有的垄断地位，发展私营广播电视业，让公共广播电视台去和私营台竞争。出版界和其它私营企业也不断呼吁国家向私营企业开放广播电视业，社会各界对传媒政策进行了激烈的辩论。80年代初，有关方面达成了妥协，决定先试建私营有线电视网。1984年1月1日，一个设在路德维希港市的私营有线电视台开始通过卫星向15000户有线电视家庭进行试验播出， 这标志着德国的传媒政策开始发生重大变化，商业广播正式在德国诞生。随后不久，西柏林、慕尼黑、多特蒙德也开始了同样的有线电视试验广播。这种有线电视网同卫星广播网结合的传输多套节目的试验广播，也为后来德国发展全国性乃至整个欧洲的电视网打下了基础。
这样，德国的商业电视于1984年以有线电视为开端，随着有线电视入网家庭的增加和卫星电视的普及得到了持续发展。现在，面向全国播出的商业电视机构有10家以上，它们完全依靠商业广告收入作为经费来源。与公共广播电视系统不同的是，私营电视台在晚间8点以后也被允许播广告，并且可以在片长超过45 分钟的电影中插播商业广告。但是国家对于私营台节目的要求也类似公共台，只是没有对公共台那么严格，商业台节目中的信息、文化和教育内容必须占有相应的比例，并且要有助于反映德语地区和欧洲地区的多样性和言论的多元性。
德国所有的商业台都向全国播出，不过大部分商业台都通过有线电视网传输节目，只有主要的两家商业台卫星一台(SATI)和卢森堡广播电视新台(RTLPLUS) 是通过有线网、卫星和地面传输相结合的播出方式。商业电视台均以播出娱乐节目为主，新闻信息节目在节目总体中居次要地位，但是私营台创办了许多新的节目形式，也创出了众多观众喜爱的名牌时事和谈话节目，并且不时地在黄金时间之后播出一些文化节目和经济类节目。
在商业电视诞生后的十几年间，德国各私营电视台便通过合并和股权买卖相互间紧密地联系在一起了。可以说，一直统治着德国商业电视的是两大家族，一个家族由德国出版商贝特斯曼集团和卢森堡的国际性广播电视企业——卢森堡广播公司(CLT)组成，它们在卢森堡广播电视台(RTL)、卢森保电视新台、洛克斯电视台(Vox)和首映台(Premiere)有着直接和间接的投资；另一家族由德国电影发行商基希集团和报业集团施普林格集团公司组成，它们投资的广播电视台有卫星一台、德国体育电视台(DSF)、第七套节目(PRO7)和首映台。 卢森堡电视新台和卫星一台在大城市中都是通过地面传输播出，是目前德国最成功的两家私营台，市场占有率已超过两个公共台。德国私营电视业的这种资本的高度集中和垄断在欧美其它国家较少见，已引起人们的担忧。许多人担心媒体的集中会影响节目和意见的多样性，并且使公共电视陷于严峻的竞争之中。
对于私营广播电视业，德国各州设有类似广播理事会的专门管理机构，负责发放私营无线和有线广播电视台的经营执照，监督私营台的运营。
值得一提的是，德国是欧洲人口较多的国家中有线电视发展较早、入网家庭比例和户数最高的国家，早在1982年基民盟在大选中获胜执政时，属于联邦政府管辖的邮电部便投巨资建有线网络以支持商业竞争，削弱公共广播体系。德国有线电视的普及也反映了德国整个电视业的发达。
四、广播电视双轨体制的前景
目前，德国广播电视体系的特点是非赢利性公共广播电视和完全依赖广告收入的商业性广播电视机构双轨并存。两德统一后，原东德广播电视业也被迅速并入这一体制。从1990年12月起，西德两个公共台接收了原东德的频率，原东德第一频道DFF—1成为电视一台的一部分，开始播德国电视一台的节目，东德地区的节目也在电视一台中播出，德国二台和大部分私营台也在东德播出，不过所有的节目制作中心仍设在西德，东德只是个受欢迎的市场。
德国广播电视实行双轨并行体制是经过各方的广泛辩论和立法而确立的。同欧美大部分国家相比，传媒法和联邦宪法法院在德国广播电视史上起着尤为重要的作用。联邦宪法法院认为，由于广播电视在生活的任何领域都有很大的影响，所以必须确保广播电视不受政府的干预，以保障舆论和观点的自由形成；但同时，也不能允许广播电视放任自流，任凭市场势力摆布。因此，为了使私营广播合法地存在，必须首先保证公共广播电视的存在和地位，因为靠收视费支撑的公共广播电视不必为收视率和广告商的喜好所左右。只要公共广播电视保证提供综合性和多样化的节目，对私营广播的要求便可以放松些，使私营广播电视业也能得以发展。在这一点上，德国和法国有很大不同，法国1982年的自由化广播法向私营领域开放广播电视业，但却不明确公共广播电视的地位，在法律上也不保障其经费来源。
私营电视台与公共广播机构并存的局面，在过去的十多年间，是由激烈竞争为主要特点的。
自私营广播电视台于1984年开播之日起，德国的广播电视业便发生了深刻变化。德国的两家公共广播电视系统马上意识到挑战和竞争的到来，并立刻调整节目编排和播出内容，以加强对受众的吸引力，维持其垄断地位。但是双轨体制促成的电视节目的激烈竞争，也迫使公共台不得不缩短其文化艺术节目的播出时间，而让娱乐性节目占据全部黄金收视时间。这样一来，许多人又指责德国公共台与私营台一样热衷于追求高收视率以获得高额的广告收入，而忽略本身负有的法定义务，即：传播信息、实施教育、提供娱乐。而商业电视台随着市场占有率的提高必然吸引更多的广告，其经济实力的增强使之可以毫不费力地将最吸引人的节目提供给观众，公共台则只能望洋兴叹。如，基希集团的卫星一台1996年便以高价争得德国职业足球联赛1997年夏至2000年的转播权，同年又同瑞士合作伙伴一起以28亿瑞士法朗（高出以前价格的10倍）购得2002年和2006年的世界杯足球赛转播权。同时，基希集团还于1996年开播了德国首家数字卫星电视台，成为德国数字广播的先驱。新技术的发展必将给双轨制带来新的考验，使观众群更趋分散，两个公共台的广告收入将进一步减少。许多传媒界人士认为，如果公共电视台还能坚持下去的话，只有一条出路：以高质量、富有特色的节目首先征服政治家，让他们把公共台看做文化机构，从而获得在政策上及经费上的支持。目前，德国一台和二台所采取的措施是加强新闻节目，他们认为其新闻和专题纪录节目是私营台无法比拟的，因为它们拥有庞大的驻外记者网络和较高的节目制作水平。
双轨制使观众有了更多的选择，但愈演愈烈的竞争却日益侵蚀着公共电视台，不仅使公共电视台失去越来越多的观众，而且还使它被迫全面调整节目和管理方式，以适应新的环境和新的生存条件。虽然竞争不一定会导致公共电视体系的瓦解，但却有可能使其丧失其公共事业的特征，无法再贯彻其公共服务的宗旨。来自私营台的竞争压力把公共广播电视机构推向了深刻的危机之中。传媒评论家认为，竞争机制已使德国和西欧大部分国家一样，面临着电视商业化引起的诸多后果，如媒介集中、电视节目全球化和观众群日益分化。