国外教师组织的目标与运作策略探析——以美、英、日三国为例，本文主要内容关键词为：探析论文,为例论文,策略论文,国外论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G451.7 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2006)09-047-05
在世界上工业化较早的一些国家，教师组织已有悠久的发展历史，并且在过去的半个世纪中成为公共领域中最有影响力的结盟力量。教师组织的社会活动促进了世界上大部分地区的教育发展，“很多国家逐渐认可了教师拥有参与劳工运动、寻求集体协商、申诉甚至是罢工的权利。在这个过程中，教师工会在政治上变得强大起来，在国家、地区和地方各级影响着政府的政策。”[1]美国的政治学家在对各州的利益集团进行研究时发现，教师协会或教师工会的政治影响力名列各利益集团的首位，超过了商业组织，甚至是律师和医生组织。[2]根据这些研究发现，我们可以谨慎地得出这样的结论：教师组织是西方发达国家公民社会的重要组成部分，在国家的政治生活和教育改革与发展中发挥着举足轻重的作用。本文力图通过对美、英、日三国教师组织的比较研究，探析教师组织的目标诉求与运作策略。
一、教师组织的目标诉求
从发生史来看，教师组织在19世纪末期首先出现在几个早期工业化国家。如美国1857年成立了全国教师协会，这是今天影响巨大的全国教育协会的前身；英国在1870年也成立了全国小学教师联合会，该组织在1889年为吸纳中学教师参与而更名为全国教师联合会；澳大利亚也于1875年成立了南澳大利亚公立学校教师联合会；此外，希腊于1872年，新西兰于1883年，加拿大于1890年相继成立了教师组织。此后，教师结盟主义在20世纪初期传遍了欧洲大地。[3]
19世纪末20世纪初兴起于西方国家的教师结盟运动，在体现出文化差异性的同时也带有相同的历史境遇所赋予的共性。有研究者对五大洲14个国家的教师组织进行比较研究后发现，教师拥有相同的不体面的境遇：微薄的薪资，居于各地区最低收入者之列……有限的晋升机会和低微的社会地位。在有些国家，教师的收入甚至低于铁路工人、发电工人和邮递员。[4]低微的薪资收入折射出低下的职业和社会地位，因此，早期教师组织的出现主要与改善薪资待遇和工作条件以及提高教师职业的专业地位有关。在一定意义上，教师组织的出现是教师专业化运动的一个重要组成部分。此外，在这一时期出现的世界范围的劳工运动高潮，为教师结盟提供了榜样和力量源泉。有些教师组织在成立时就加入了劳工团体，在增强自身力量的同时，获得了劳工组织在运作策略上的具体指导。
教师结盟运动的文化差异性体现在具体教师组织成立初衷的差异。在有些国家，如澳大利亚，教师组织的出现是为了挑战公立教育制度中官僚化的单边决策模式，从而维护教师的决策参与权和专业地位。而在一些集权主义的国家，教师组织则成为表达自由民主要求的先锋，体现了教师对公共利益的关怀和高度的社会责任感。基于不同初衷成立的教师组织，在发展历程中不断扩大其组织目标。时至今日，各国教师组织在目标诉求上体现出综合性的特点。这种综合性既是吸引不同诉求的会员的需要，也是教师组织能在群体利益与公共利益之间不断调整的结果。美国、英国和日本教师组织的目标诉求就体现了这样的特点。
即使在同一国家教师组织也呈现出构成上的多样性。教师往往基于不同的身份认同和利益追求参与不同的教师组织。美国最主要的教师组织是全国教育协会和全国教师联合会，前者往往被看作专业主义教师组织的代表，后者则更多的被贴上劳工主义教师组织的标签。全国教育协会的组织目标更强调教师专业能力的提升和权益的维护，教育和社会的整体改善；而美国教师联合会则强调教师权益的维护和对不平等待遇的对抗。两者组织目标的差异是其秉持不同发展路线的追求所致。全国教育协会一直标榜自己是专业组织，故而强调专业自主等目标，并以专业人员的姿态关注教育改革和社会进步。美国教师联盟成立之初就加入了美国劳工组织，成为第一个全国性的教师工会组织，故而其在组织目标上体现出了注重雇佣条件的特点。
与美国两个教师组织的目标比较，英国全国教师联合会的组织目标主要强调教师专业自身的自主、权益维护、薪资待遇和政策参与。其组织目标没有涉及学生福利，也没有顾及教师作为普通公民的权益维护和促进社会的民主与正义。但是，在以后的运作过程中，英国全国教师联合会也非常关注教育的整体改善。在延长义务教育年限、中等教育综合化改革和国家课程改革的过程中，全国教师联合会都有积极主动的反应。由此可见，实质上，英国全国教师联合会并非一个拘囿于自身利益而不顾教育改善和学生福利的组织。在20世纪30年代，全国教师联合会与教育行政部门处于良好合作伙伴关系时期，就体现了信赖、咨询与交流的专业特点。
日本教职员组合是二战后追求和平与民主潮流的产物。它在1947年成立时即提出了体现这一主题的组织目标，坚持体现和平、自由和民主精神的教育，反对自民党推行的中央集权化的教育改革导向。其追求的目标可概况为以下二方面：建立“民主”的教育，提高教师的经济、社会和政治地位，为建立爱好和平与自由的“民主”国家而努力。[5]关于何谓“民主”的教育，日本教职员组合的总秘书长曾做过这样的界定：“人民的教育和为了人民的教育，是不受任何现任政府或任何偶尔占有政府的某个政党所控制的教育，民主的教育是由人民而不是由官僚所控制的教育。”[6]该组织的其他发言人也都反复强调过民主的教育是为人民所享有和控制，不沦为政府实施统治的工具的教育。这是具有职业责任感和独立人格的教师对战前军国主义教育所做出的强烈反应。尽管日本教职员组合的左翼立场和激进色彩使它很难直接进入决策层，但是作为右倾教育政策的批评者，它通过许多途径发挥了制衡国家主义教育政策的功能。
不同的社会文化环境以及不同教师群体的需求差异导致了教师组织的目标诉求在侧重点上存在差异，这是区别教师组织特性的一个重要根据。但是，每一教师组织的目标诉求又都不是单一的、狭隘的，而是呈现出综合性的特征。总而言之，教师组织作为多元社会中一种互益性的组织，其目标是保障教师的权益与福利；提升教师的专业能力与地位；参与教育改革并影响教育政策。但是，教师是一个具有高度伦理性的社会职业和教育实践行动，不论从微观还是宏观角度来看，都同时具有伦理性及公共性的意涵。因此，教师组织在目标上所关切的事务不仅仅是教师自身的工作权益，同时还有教育工作者对于教育事务的公共性、政治性和伦理性的自觉意识以及对学生福祉和社会正义的关切。如果教师组织在具体的运作过程中出现目标上的偏差，那么来自于组织内外的压力必然会迫使它做出调整。同时，在一个利益多元、权力相对分散的社会中，教师组织为达成目标必须采取适当的运作策略。运作策略的成功与否直接影响着组织目标的达成，甚至直接决定着组织本身的存亡。
二、教师组织的运作策略
教师组织的活动跟它们的目标追求一样，在各组织之间以及同一组织发展的不同阶段都存在着差别。一般而言，在组织发展的早期，运作活动的重点放在对其成员的直接服务上，如管理养老金、出版刊物及举办宣传活动以提高教师职业的形象。英国的全国教师联合会在成立初期由于为成员提供法律咨询与协助服务，从而成为许多教师入会的重大诱因。自20世纪60年代以来，虽然直接为成员提供服务的活动仍然是各教师组织不可或缺的部分，但是，在同雇主和政府部门的直接接触中施加影响以达成目标的活动已经成为教师组织运作的重心。概而言之，教师组织的主要运作策略包括：集体谈判、政治活动、会员服务活动等。
第一，集体谈判。尽管在有些国家，教师并不拥有完整的劳动三权（指工会结社权、集体谈判权和罢工权），但是很多教师组织仍然通过集体谈判保证教师在教育决策中的权利。教师组织的集体谈判是指教师组织与教育行政部门，就其共同关切的事务做出有秩序的协商与谈判，以便达成共同协议，做出规范双方行为的准则。美国教师组织大规模运用集体谈判活动始于20世纪60年代，目前，美国有32个州立法承认教师拥有集体谈判的权利，12个州默许，只有6个州禁止。英国全国教师联合会运用集体谈判权的经典案例是1919年柏汉委员会的成立。该委员会促成了教师薪资协商机制的建立。由于在该委员会中全国教师联合会拥有绝大多数代表，因此，在20世纪20年代中期前，教师联合会便通过柏汉委员会掌握了全国教师薪资协议的权力。随着这一协商机制和全国性薪资等级制的确立，教师的经济与社会地位有了明显改善，从而促进了全国教师联合会与教育行政部门之间良好伙伴关系的建立。
集体谈判是教师组织最核心的功能，是组织获得经济和政治权力的基础。通过集体谈判教师组织可以吸引更多的成员，获得更多的资源并拥有政治行动的能力。当然，由于集体谈判过程本身的复杂性和微妙性，谈判失败的例子也并不少见。在集体谈判失利或在争论其他一些与教师权益有关的问题时，教师组织往往会运用罢工这种有争议的行为施加压力。综观英美等国主要教师组织的发展历史，罢工已不再被认为是工会性质的教师组织所采取的激进行为。即使是美国全国教育协会和英国全国教师联合会这样在目标追求上体现专业性的教师组织，在特定的历史时期也曾经不断运用罢工手段。尽管在美国仅仅有9个州允许教师拥有罢教权，但罢教仍然在大部分州发生。日本教师组织也不拥有合法的罢教权，但是日本教职员组合仍然不断使用罢教策略，从1966年到1988年所实施的罢教就达35次，参加人数高达680多万人。[7]
教师组织是否应该拥有集体谈判权与罢教权，在世界各国都是有争议的问题。对于支持者而言，教师的集体谈判权是教师参与教育决策维护自身权益，从而消除教育决策集权化的一种有效工具。而罢工是谈判过程的辅助手段，因为缺乏罢工这种威慑力，就不能给管理者有力的刺激以解决有争议的问题。而反对者则认为在集体谈判过程中，官方仅仅与教师组织这样一个特殊利益集团协商公共政策而将其他团体排除在外，这是与民主和代议制政府原则相悖的。而罢教则是教师为了实现集团的私利而损害了学生的福利和公共利益。罢教所形成的负担最终会落到儿童和家庭身上，因为他们没有从其他来源获得教育的选择。而且，不论是否得到学校教育，他们都必须纳税。来自于大众的这种反对与批判，对教师组织的形象产生了负面影响。
第二，政治活动。不可否认，教师组织是利益集团，其行为表现出与其他利益集团行为一样的典型特征。为了能够有效地影响教育决策，维护教师权益，教师组织必须通过多种政治活动施加压力与影响。由于政府官员是教育决策的主要参与者，民意代表也拥有参与教育决策的机会，因此，教师组织往往运用游说策略。教师组织游说的目的是公开表达他们对某些问题的关切，进而企图影响其决策过程。在有些国家，教师组织甚至直接投入到大选之中，直接推举自己的成员进入决策机构。为了增强影响力，与其他团体的政治结盟也时有发生。教师组织的政治活动是各国的利益集团政治所必须的，教师组织成为教师成员聚合利益诉求，形成并表达政策建议的中介。否则，在利益集团政治格局中缺失了教师的利益表达，社会也不会和谐稳定。
美国教师组织自20世纪60年代以来就积极参与政治活动，为了增加其政治活动的能量，全国教育协会率先于1972年成立了政治教育委员会。美国教师联合会也于1974年成立了政治行动委员会。这两个组织依靠来自于会员会费和个人捐款的强大经济能力，在美国政治中扮演着重要角色，被有些研究者称为“政治巨人”。美国教师组织作为利益集团不能直接推举自己的领袖参与竞选，但是其会员可以经由所属政党党内初选而获提名，然后教师组织便动员其人力和物力协助其会员竞选。而英国和日本的教师组织都可以直接推选自己的候选人参与竞选。在英国，全国教师联合会早在1877年就已实践推举教师代表参选国会议员的运作策略，因此，上下两院和政府内阁中经常会有教师组织的代表。日本政府1952年通过的《政治基金调节法》禁止各种组织直接为各党派捐献，并要求所有政治组织都要注册。为了防止执政党对教育的高度支配和中央集权化，直接推选候选人参与选举从而拥有在公共政策决策中的发言权，日本教职员组合成立了“日本民主教育政治联盟”。通过这一合法的政治渠道，日本教职员组合可以自己选定候选人，筹措选举资金并进行拉票活动。该组织成立后的成功运作，使日本教职员组合的领袖不断被选入国会。尽管随着政治情势的变化，日本教职员组合的候选人参选和获胜的难度增加，但是这一直接的政治运作机制依然正常运转。通过与其他的一些左派政党，特别是社会党的合作，起到了制衡国家教育政策的作用。
为了增加影响力，教师组织也通过政治结盟，与其他的工会团体或政党共同合作。一般而言，走工会路线的教师组织，如美国教师联合会，或认为教师是劳动者的教师组织，如日本教职员组合，都倾向于加盟劳工团体。虽然在那些专业定位的教师组织看来，加入工会有损教师职业的专业形象，但在许多情势下，政治结盟仍然是教师组织借以提高自身影响力的重要策略。
第三，会员服务活动。如果说以上两类活动属于教师组织通过对外活动而为其会员争取福利的话，那么其会员服务活动则是教师组织本身为其会员提供的受益活动。尽管这类活动没有以上两类活动那么引人关注，但它对于教师组织的重要性却不容低估。各教师组织提供的以会员为服务对象的援助与资助活动，是吸引会员的重要手段。对于大多数教师组织的成员来说，教师组织的政治活动是次要的，首要的是随入会而来的直接实惠，不管是在经济、金融、保险、法律还是在专业发展方面。
几乎所有的教师组织都重视为成员提供法律援助服务。如美国的全国教育协会于1976年成立的Kate Frank/Du Shane基金会就是为了保护教育者的人权、公民权和专业权。由该基金会发起的法律联合服务方案，为会员提供与雇佣有关的法律援助。此外，该协会实施的教师雇佣责任方案旨在使会员因工作问题而被起诉时免除个人的经济责任；协会职业责任方案则保护地方、州和国家级的协会官员和工作人员在为了全国教育协会及其成员的利益而受到起诉时，免受个人经济损失。[8]美国教师联合会也成立了法律诉讼基金会保护成员的权利。该基金会主要为地方和州分会的会员因工作关系而引起的法律诉讼提供法律或经济援助。
此外，大多数教师组织都非常重视教师专业能力的提升和整体教育质量的改善。教育研究和专业发展活动是达成这一目标的主要途径。教师组织一般通过出版专业期刊、书籍和报告等使其成员获得有关教育问题和有效教育实践的信息；各教师组织建立的网站为成员分享信息和参与专业讨论提供了平台。另外，教师组织还通过组织教育研究和专业训练活动激发组织成员的专业发展。一般教师组织都设有专门部门负责这些活动。如美国教师联合会就设立了教育问题部门，和各地方分会共同研究地方的教育改革及重建，并监督这些改革是否有利于学生学业成绩的提高。日本教职员组合为促进教育改革和教师专业成长而举行的教育研究活动也自成风格，其教育研究活动以基层教师的研究为主，大部分研究主题都是来自教师日常教学中遇到的实际问题。为了能给基层教师的实践研究以理论的检验，教职员组合还组织大学教授讲师团提供学理的指导，因此体现出理论与实践并重的特点。[9]
三、结语
通过对几个有代表性的教师组织的目标与运作活动的分析，我们可以发现，不管专业定位的教师组织还是劳工取向的教师组织，在主要运作策略上都表现出趋同性，具有专业主义与劳工路线的双元特性。一方面它们希望跻身于专业行列，将自己归属于专业人士，并标榜自己是专业协会，拒绝加入劳工组织；另一方面，教师职业本身的社会经济地位和组织之间的竞争，则迫使他们运用群体的力量捍卫自身的利益，在运作策略上又表现出一些工会组织的特征。专业主义与劳工路线这对矛盾在教师组织的发展过程中此消彼长，成为教师职业尴尬处境的历史缩影。具体而言，当教师职业的社会经济地位低下并伴随较低的社会评价时，教师组织的“奶油与面包”的要求就占据上风；而当教师获得了较高的专业自主权利和较高的社会评价后，则专业主义的诉求就会成为关注重心。第二次世界大战以后，随着世界范围内的劳工运动的复兴，教师组织的劳工取向愈益明显，在运作策略上越来越依赖集体谈判、罢工和政治活动等运作策略。当教师组织为了自身利益而不断运用这些劳工组织的运作手段，并在其刺激下成为“政治巨人”之时，教师组织的专业角色和教育功能则滑向了组织关注的边缘。由此引发了公众和许多专业人士对教师组织的批评，教师组织也蒙上了自利组织的不光彩形象。
历史地看，因时而变、因势而变是教师组织得以延存发展的关键。当今，英美等国教师组织涌现出的“新工会主义”取向，就是在新的历史条件下的一种自我调适策略。“新工会主义”主张将教师组织的自我利益与公共利益结合起来，从强调对教师的保护转而强调对教学工作和整个教育的保护，明确提出教师组织的目的不是保护那些最不称职的成员，而是要积极参与教师的专业发展。在与教育行政机构和教育管理者的关系上，新工会主义强调合作而非对抗，集体谈判不再局限于教师雇佣条件的协商，而是扩展到共同关心的更广泛的领域。新工会主义旨在实现教师组织的工会角色与专业角色的调和，从而更积极有效地发挥组织的功能。“新工会主义”在教师组织的自我利益与公共利益之间做出了合理调适，体现出更强的专业化取向，因此，它在一定程度上预示了世界教师组织的发展趋势。