我国新型城镇化进程中的区域协作机制新探，本文主要内容关键词为：城镇化论文,进程论文,机制论文,区域论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：2095-3151(2014)63-0033-06 城市群作为城市化进程的必然产物，正在成为我国新型城镇化建设的重点与发展方向。改革开放以来，我国已形成了长三角、珠三角、京津冀三大城市群，今年发布的《国家新型城镇化规划》提出要“优化提升东部地区城市群”、“培育发展中西部地区城市群”，在全国建成若干个大小不等的城市群。随着城市群的形成与扩大，同处一个“群”的各个城市之间经济联系、人员往来、要素流动比以往任何时候更加频繁、强烈。与此同时，一系列影响和涉及城市群中各个城市间的若干共同问题开始凸显。为了应对这些区域公共问题，需要重构相关城市的权责、行为方式甚至行政区划，由此引出了新型城镇化进程中“城市间关系”这一崭新的命题，区域协作机制即为其中之一。 一、问题的提出：从区域公共问题到区域协作机制 所谓区域公共问题，可从两个方面理解：第一，它们是“公共”问题，具有公共问题通常所具有的外部性和整体性特征，这使得市场或个体既无意愿也无能力应对解决；第二，它们具有区域性，单靠一个行政单元的力量不能解决，涉及流域、大气这样具有区域流动性的问题时尤其如此。简言之，区域公共问题就是那些跨越了传统的自然地理界限和原有的行政区划、对特定区域内多个主体共同发生作用和影响的问题。概括起来，主要有以下几个方面：(1)环境、生态、流域问题。典型的如各地常常遭遇的流域水污染问题、近年来动辄打击大半个中国的雾霾问题等。(2)区域基础设施建设问题。一是某些具有较大规模效应的基础设施如机场、港口等在区域内统筹布局、协调使用管理的问题，二是区域内基础设施在各行政区交界处的协调联通问题，等等。(3)省区交界地带的贫困县问题。各行政区交界处的治理历来是政府治理中的老大难问题，当前环北京贫困带即为其中一例。(4)基本公共服务不平等问题。随着城市群的形成，区域内人员往来频繁，进而产生了对于区域内基本公共服务均等化的迫切需要。(5)行政区经济问题。随着城市群的形成，各地之间经济联系增强，但各地基于自身利益考虑，常有阻碍市场主体经济自由联合、统一市场形成之举，对区域一体化形成阻碍。 由于区域公共问题涉及多地、多个行政主体，因此属于典型的“复杂社会中的复杂问题”。随着我国城镇化进程的加快，这些问题正在成为普遍和共性的问题，且在各地呈现出不同的发展状态，有的地区已经发生，有的地区正在发生，还有一些地区未来也会发生。对这些复杂问题的治理，需要超越以单个地方政府为主体的既有思维与体制，着力构建多主体共同参与，集法律、行政、财政于一体的区域协作新机制。 二、改革开放以来我国已有的区域协作机制 我国历来有区域协作的惯例。新中国成立以来，中央政府就一直牵头组织各省对西藏、新疆的对口援助，至今持续。2008年，四川汶川发生“5.12”特大地震，中央政府再次组织了各地对震区灾后重建的对口援助，取得了非凡的成功。改革开放以后，随着我国城市化进程的加快，各地方政府之间的自主协作开始出现，比较典型的例子是20世纪80年代长三角地区的经协会。进入90年代以后，以城市间合作框架协议为主的协作机制在一些地方相继出现。近年来，多地启动了同城化行动，如广州—佛山同城化、上海一苏州同城化等，十分引人注目。 (一)长三角以地方政府自主协商为主的区域协调机制。 长三角一体化进程可发展可追溯到1982年。为了推动长三角经济发展，当年国务院决定成立上海经济区，下设上海经济区规划办公室，负责制定上海经济区内的经济、社会发展规划以及协调各方面关系。但由于种种原因，其实际运作流于形式。进入90年代以后，长三角地区各地之间自发性的经济联系不断加强，为了适应这个趋势，地方政府开始了自主协商之路，先后建立了三个层面的协作机制：一是沪苏浙省(市)长座谈会，每两年由三省(市)轮流举办一次，三省(市)长出席；二是经济协调会，由长三角各个城市的常务副市长参加，每两年召开一次(后改为一年)；三是协作办主任会议，负责任落实前两个会议上形成的决议和方针。后来，随着长三角经济效应的不断外溢，进入协作范围的地方政府不断增加，先后设立了包括16个城市的市长论坛、市长联席会议等，近年来更是发展到整个长江经济带相关城市之间的协作。 在此基础上，长三角地区相继在工商、人事、旅游、农产品标准、科技创新、固体污染物管理、太湖流域治理、近海环境综合治理与生态修复等领域签署了一系列合作协议，组建统一的海洋执法机构，有效应对了一体化进程中的突出重大区域公共问题。正是因为如此，此后在我国其他地区出现的区域协作机制也大多是“拷贝”长三角模式的做法。 不过总体而言，这一以地方政府自主协商为主的机制，面临的最大问题就是权威性不足、执行力不够的问题，加之各方权责义务边界模糊、尤其是缺乏利益平衡机制，因而稳定性很差，不仅领导人变更可能导致协作中止，而且其中一方利益诉求不能满足常常导致协作破裂。长三角一体化进程对此多有体现。 (二)珠三角以省政府牵头为主的区域协调机制。 相对于长三角涉及多个省级行政区、行政协调倍加艰难而言，珠三角地区由于同属广东省，协调难度稍小。但尽管如此，珠三角的一体化之路也一波三折。经过20世纪80年代、90年代的高速发展和激烈竞争，珠三角各市之间产业同构度高、环境污染严重、相互分割的情况已经极为突出。而早在1994年，广东省就拟制定并出台《珠江三角洲城市群发展规划——协调与可持续发展(1995-2010)》，但因为缺乏刚性保障，很长时间无所进展。进入21世纪后，广东省下决心重启珠三角一体化进程，为此启动了地方立法程序，出台《广东省珠江三角洲地区改革发展规划实施条例》(2004年)，成立了落实《规划纲要》办公室，为珠三角一体化提供法律保障。与此同时，建立了市际合作领导小组、市长联席会议、联席会议办公室、专责小组四位一体的组织协调机制，并由省有关部门牵头、相关市参加成立了城市规划、交通、能源、信息化、水资源、环保、产业、基本公共服务等专项工作小组，负责相关的具体工作。更重要的是，为了切实推进区域一体化，广东省大力创新政策工具，实施了珠三角地区政策分区和空间管治，在区域内按生态环境、城镇、产业与重大基础设施等划分出9类政策区，不同分区实施不同的空间管治，取得了突出的成绩。在此基础上，各城市之间陆续签署了合作框架协议，并率先在广州与佛山之间启动了同城化步伐，目前进展比较顺利。 除了长三角和珠三角，在我国其他一些地区也出现过这样那样的区域协作，如湖南省长—株—潭，三市之间城市全面合作框架协议、成渝地区的专项经济协作等，其中值得一提的是新疆乌—昌地区的经济协作，由于采用了联合党委制，取得了很好的协作效果，可以视为我国体制条件下有实际效果的特色之举。 三、我国目前区域协作机制存在的不足之处 1.现有区域协作组织的权威性不高。截止到目前为止，我国已有区域协作中承担协调责任的组织多为两种情形：一是中央层面成立相应的办公室或领导小组，二是有关地方政府形成的某种联合。无论是哪一种，在现有体制内都无明确的权力、责任甚至身份认定，一旦面临涉及各方利益的重大复杂问题，就难于协调，无能为力。 2.现有区域协调机制的制度化程度很低。通过定期或不定期会议、协议等方式形成的协作机制，缺乏有约束力的、刚性的制度保障，一旦其中有一方看法不同，或某一任领导对于合作的认识有所变化，合作即趋于停顿。 3.现有区域协调机制缺乏有效的利益协调机制。合作的基础是共同利益，目标是多方共赢。对于前者，一般协作各方并无异议。但是，一旦涉及最关键的利益问题，各方分歧立现。现有区域协作机制由于缺乏制度化的讨价还价和平等协商机制，通常止步于此。 4.现有区域协调机制通常缺乏有力的政策工具。治理区域公共问题需要相应的政策工具，而这通常意味着参与各方在权力、责任、利益方面的重新洗牌。由于多种原因，已有的区域协作在此问题上通常十分乏力。 5.现有区域协作机制仅限于政府间合作，民间参与几乎没有。区域公共问题并不只对政府、更对所在区域的市场主体、民众有着重大影响。但现有协作机制中，只见政府忙碌，不见民间参与，缺乏增进协作的外部推动力。 简言之，我国现有的区域协作机制还停留在意愿和初步行动的层面，距离一个结构完备、实施有力、效果能预期的“体系”还相距甚远。考虑到我国新型城镇化的加快与多个城市群的逐渐形成，应当在未来一个时期内，积极探索有力、有效、可持续的区域协作新机制。 四、区域协作机制的国际经验 (一)欧盟的区域协调经验 国家与国家之间的协作是一个久远的历史。长期以来，各种类型的大区域协作十分频繁，各种目的、功能的区域组织层出不穷，欧盟是其中一个极其成功的范例。 就区域协调的组织体系而言，欧盟已经形成了多层次、网络状的区域协调机构。所谓多层次，是指在纵向上形成了超国家、国家、跨境区域、地方等多个等级层次的区域协调机构。在超国家层面有三个主要机构：欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会，其中均设置了专司区域事务的机构，即欧盟委员会内设的“区域政策事务部”、欧盟理事会内设的“区域政策委员会”和欧洲议会内设的欧盟区域委员会。在成员国政府层面，一般设有自己的区域机构，既负责本国内部区域协调事务，也必须接受欧盟统一的区域协调与整合。在跨境区域层面，针对不同问题，有关国家建立有各种类型的跨境合作组织，负责区域协作事务。所谓网络状，是指欧盟培育和发展出名目繁多的各类区域协调组织，如银行、行业协会、利益团体、政策联盟、政党、公共舆论等利益相关者机构，在整个区域政策的制定、执行和反馈过程中担当着重要的角色，与公共部门形成合力。 欧盟各国的协作建立在法律基础之上。无论是早期的《欧共体共同条约》还是后期的《欧盟条约》，其中均对成员国的权利、义务有明确规定，履行这些承诺，是成为成员国的基础和前提之一。在这一母法之下，还有涉及专门领域的法律对成员国的协作进行具体规定。这些法律的制定都建立在一致同意的基础之上，通过后即对成员国形成刚性约束。 为了切实推动一体化进程，欧盟设计了多种精细的扶持基金，如结构基金、聚合基金、团结基金和预备接纳基金。借助于这些扶持基金，欧盟较为有效地落实了区域政策，缩小了成员国之间的差距。此外，欧盟还制定有区域发展基金制度，对资金筹集、项目申请、决策批准、使用管理等都有明文规定，为执行区域发展政策提供了资金保证。 为了解决各类具体的区域发展问题，欧盟形成了多样化的区域协作模式以及相应的政策工具，如问题区域模式、创新区域模式、流域治理模式和跨境合作模式等。以莱茵河流域治理模式为例，其主要做法是：成立“莱茵河保护国际委员会”；签署具有法律效力和制度约束力的“伯尔尼公约”；设立由政府组织(如河流委员会、航运委员会等)和非政府组织(如自然保护和环境保护组织、饮用水公司、食品企业等)组成的观察员小组，监督各国工作计划的实施；签署一系列流域水环境管理协议；规划实施“莱茵河流域可持续发展计划”等。 (二)美国的大都市区规划组织(MPO) 美国MPO的全称是“大都市区规划组织”，职责是负责特定城市区域内的整体交通规划与协调(后期整合进新的职能，如节能减排、交通拥堵管理、用地规划、街道规划、TOD规划以及城市边界和精明增长等管理的职能等)。从1973年以来，联邦公路和公共交通项目都遵循MPO的交通规划和实施计划。MPO依美国联邦法律规定设立，凡人口大于5万人的城市，必须是某一MPO的成员单位。MPO有五大功能：整合多方利益的决策平台、制定区域长期(20年)交通发展规划、制定近期(1～2年)交通优化方案、管理分配区域交通发展资金、实施区域交通近期与远期规划。MPO的内部组织架构分为三个层次：政策或执行董事会(Policy or Executive Board)、技术与公民咨询委员会(Technical and Citizen Advisory Committees)、常设办事机构(Directors or Staff)。MPO、州交通厅、市县镇乡之间有明确的职责分工，MPO负责形成整个区域的交通规划，组织进行相应的研究与方案评估，分配资金，评估成员单位的交通改进绩效；涉及的各州、各地方政府则负责本区域内的具体交通改进，相互之间密切关联，协同有序。MPO的资金主要来自于三个方面：一是联邦政府的“道路信托基金”；二是联邦政府的公共交通项目资金；三是地方相关资金以及一些临时资金。2010年，上述3项资金共计有32亿美元左右。 可以看出，无论是欧盟、还是美国的MPO，在区域协作机制方面，都有若干的共同特征，有法律保障、有组织机构、有政策工具、有技术支持、有资金来源等，凸显出一个成功的区域协作机制良好运作的诸多关键要点，非常值得重视与学习。 五、改进和完善我国区域协作机制的政策建议 1.完善推动区域协作的组织机构体系。应对区域公共问题、推动区域协调需要相应的组织机构。结合长期以来我国各类区域协作机制中，相关组织之间上下、左右协调联动不够、分散分离的情况，今后在推动区域一体化的进程中，应当首先完善区域协作组织体系。具体而言，一是要设立推动区域协作的专门机构，根据所要应对的不同区域公共问题，这类专门机构既可以由中央牵头设立，也可以由地区合作产生，还可以在现在相关部委中设立专司区域协调的机构。这是区域协作组织体系的第一个层次。二是区域内的各地方政府组织结构中，要有与上述区域协作组织相对接的、具体负责本地区相关事务的机构。从我国的现实情况看，这种类型的机构是现存的，所要做的主要是理顺区域协作组织与本层级机构的“黏接”与功能对接。这是区域协作组织体系的第二个层次。三是培育一些跨区域协作的民间组织。国内外区域治理经验告诉我们，一些通过区域内各方正式谈判难于解决的问题，通过灵活的、柔性的民间机制反而有望达成共识。这是区域协作组织体系的第三个层次。 2.制定推动区域合作的行政规则。总体而言，参与区域协作的各方是平等合作的关系，既可基于共同利益而来，也可因得不到自认的应有利益而去。为此，必须要有一个维持合作可持续的刚性约束力量。从国外的经验看，无论是国家合作，还是一国内地方政府之间的合作，通常都有相应的法律约束，当然，这类法律的设立是在各方一致同意的基础之上。但在我国，在相当长一个时期内，可能并不具备出台《区域协作法》的条件。但可在国务院层面、在各部委的具体管理层面，形成要求各地参与区域协作的相关行政规则。比如，京津冀地区大气污染联防联控办法、流域管理条例等。如区域内地方政府公然违反这一规制，就应当启动行政问责程序。只有如此，才能抑制区域协作中因一方的不合作导致的整体协作破裂的“坏孩子”行径。 3.设计推动区域协作的政策工具。区域协作要从概念到实践、到取得实实在在的成效，必须要有相应的政策执行工具。主要有两个方面：一是工作小组，即按所需解决的区域公共问题的特点，分别设立相应的工作团队，如专家小组、公众小组、政府工作团队等，并按解决区域公共问题所需要的流程设立专门的工作团队，分别负责各阶段的执行、检查、评估、改善等，以保证问题的切实解决与长期稳定。二是技术工具。一般地，区域公共问题通常具有高度的专业性，如流域水质问题、大气污染问题、基础设施统筹问题，需要专家提供具体的可选方案、成本测算与工作推进程序等，为此需要有专门的技术模型、成本分析、信息分享等工具。总之，政策工具是复杂的区域问题得到切实解决的根本，也是区域协作机制具体化的表现，需要在这方面大力创新和加强。 4.设计推动区域协作的利益平衡体制。任何区域公共问题的解决都需要资金保证。由于区域问题属于“区域”而非全国性问题，因此其资金不可能全部寄望于中央政府的公共资金，更现实的是各方面资金的集合。在此基础上，要有解决区域公共问题所需资金的成本分摊机制，且机制的设计应当力求精细化、合理化。如治理区域内的大气污染问题，就可先设定通过治理要达到的空气质量标准、评估导致污染的各地排放物数量、测算达到拟定质量标准所需要的资金总量，然后根据各地主要污染物排放情况进行成本分担。再如治理流域水污染，就可根据流量、断面水质检测结果等进行成本的分担。另一方面，对于区域协作所产生的利益，也要在各方之间公平共享。如打破行政区经济后，要素按市场规则流动，一般会向交通便利、人才集中、金融条件好、基础设施完善的地方流动，进而导致各地经济发展水平、财政收入水平的差异。对此，合适的应对之策是要在区域内建立相应的公共财力均衡化机制，并进一步体现到基本公平服务的逐渐拉平补齐之上。也就是说，由区域协作引发的需要既需要公共财政的支持，也可能进一步导出一个新型的区域财政体制。 总之，区域公共问题并不是全是新问题，但解决这些问题却需要新机制。这一新型的区域协作机制既要超出现有行政分割的痼疾，还有对若干区域公共问题的深入理解，以及对解决这些问题所需要的组织方式、技术方法等的精准掌握，难度很大。随着我国城镇化进程的加快和城市群的形成，这些问题还将超越长三角、珠三角和京津冀地区，成为未来我国政府管理的普遍与共性问题，迫切需要在这个问题上预为筹谋，提前设计。标签：长三角城市群发展规划论文; 中国城市群论文; 城市经济论文; 长三角城市群论文; 企业协作论文; 经济论文; 时政论文; 经济学论文; 欧盟论文; 成渝城市群论文;