政府间公共服务事权配置的国际比较及对我国的启示，本文主要内容关键词为：事权论文,公共服务论文,启示论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代国家政治体制中，政府的权力一般是由国家立法机构通过明确的法律授予的，并受相应的约束。从全世界范围看，除极少数国家外，绝大多数国家都建立了多级政府管理体制，即存在中央政府和地方政府。公共服务是满足公共需要、实现公共利益的重要途径，有助于推动社会的可持续发展，是政府必须履行的重要职能之一。在多级政府体制下，为实现国家治理目标，各级政府被赋予了不同的公共服务职能，从而政府的公共服务事权也相应进行了分解。在现实的政治生活实践中，各国政府所承担的公共服务职能在不同层级政府之间的配置既有共性的规律，也有其个性，根据各自的历史传统、政府职能定位、行政管理层次、中央和地方博弈等多方面因素而体现在政府事权配置上。
20世纪六、七十年代以来，伴随着各国总体社会形势的变化、社会公众的要求、财政压力的增加等多种因素，世界各国政府之间事权配置出现了政府承担的公共服务事权内容扩大、公共服务事权改革分权化与集权化并存、社会性公共服务比重增加以及公共服务事权交叉问题仍然存在等特点。纵览全球视野中的联邦制国家政府和单一制国家政府间公共服务事权配置①，总结其中的发展趋势和利弊得失，有助于改革和完善我国的政府间公共服务事权配置。
一、政府承担的公共服务事权不断扩大化
随着社会形势的变化，受社会公众的要求等多种因素的影响，各国政府承担的公共服务事权有逐渐扩大的趋势，这可以从各国政府支出占本国GDP的比重不断发生变化得到直观的说明。
首先，以经合组织国家为例，从20世纪60年代到70年代早期，经合组织国家的GDP增长非常快，每年增长5%左右，经济发展推动了经合组织国家福利政策的发展。随后，这些国家继续保持经济增长的势头，但是增长速度有所减弱，大约每年增长2%。在1991-2004年期间，经合组织国家平均年增长率在2.25%。在这种背景下，公共部门的规模不断扩大，政府承担的公共服务事权迅速扩展，经合组织国家政府支出占GDP的比重普遍呈现出上升势头（见表1）。
其次，从转轨国家的情况来看，由于与传统中央计划模式下全面参与经济活动不同，转轨国家政府职能的重点开始转向提供公共服务，实行社会再分配以及保持宏观经济稳定等所谓的政府古典职能上来。对转轨国家公共服务事权的变化进行分析，是有相当难度的。但是如果从最一般的意义上说，即以政府支出占GDP的比重来衡量，转轨国家政府承担的公共服务事权产生的公共支出从20世纪90年代初期开始有所减少。已有数据说明，转轨国家政府支出占GDP的比重呈下降趋势，平均下降了6%左右。在那些和欧盟国家接壤的转轨国家中，政府支出占GDP的比重基本上稳定在43%～46%，而其他的转轨国家则从1993年占GDP的43%下降到1998年占GDP的35%。中亚国家的现金开支缩减得尤为厉害，在1993-1998年间占GDP的比重差不多削减了一半，高加索山脉国家的情况也差不多。与之相反，波罗的海国家的政府支出占GDP的比重由1993年的35%上升到1998年的41%，而巴尔干半岛国家的政府支出占GDP的比重则没有发生大的变化。
当然，政府支出占GDP比重的下降并不必然代表政府职能和作用范围的缩小，而很可能是虚弱的税收汲取能力的反映。同时，政府作用的范围尤其是其资源如何配置，也发生了变化。②这一变化对支出产生了压力，导致了整个支出的减少。[1]
二、公共服务事权分权化和
集权化的改革思路并存
由于多种因素的影响③，西方发达国家、转轨国家、非洲国家以及东南亚新兴工业化国家于20世纪先后开始了分权化改革，以期调整中央和地方之间的关系，其中公共服务事权的调整是这一改革的重要内容。尽管由于各个国家的结构不同，其政府间公共服务事权的变革也相应选择了不同的路径方向，但总体趋势是集权程度高的国家，在朝着地方分权的方向发展，单一制国家中的非中央政府在提供公共服务方面扮演越来越重要的角色；而分权程度高的国家，则走上了强调中央集权的道路，联邦制国家中的公共服务事权配置兼具分权化和集权化的色彩。④当然，非中央政府的重要程度与一个国家采用单一制还是联邦制没有直接关系。在一些单一制国家，非中央政府支出占整个政府支出的比重是很高的，尤其是北欧国家和欧洲大陆国家，这要比美国和德国这些联邦国家的比重要高。⑤（见表2）
注：Ⅰ.非中央政府支出不包括对其他层级政府的转移支付。Ⅱ.荷兰和英国的数据是1987年的，日本的数据是1990年的，德国的数据是1991年的，瑞典的数据是1993年的，丹麦和西班牙的数据是1995年的。Ⅲ.日本和英国的数据是2000年的。
数据来源：Fiscal Relations Across GOvernment Levels,OECD Economic Studies,No.36,2003/1,P.145.
从表2可以看出，尽管这些国家中的非中央政府支出占政府总支出的比重有所不同，但非中央政府所承担的公共服务事权在过去20年中都扩大了，反映了公共服务事权分权化的普遍趋势。由于这些国家非中央政府的政府结构不同，再加上公共部门扮演的角色也不一样，所以很难给出一个政府间公共服务事权划分的标准模式。一般来说，在地方政府力量比较强的国家，其地方政府往往被赋予了核心的福利职能，如教育、医疗以及其他社会服务。这一点在西班牙、意大利体现得尤其明显，这些国家的地方政府拥有独立的、有时是和中央政府分享的在社会福利、医疗和教育方面的立法权。相反，在法国，大区承担很多职能，例如土地利用规划和发展、区域计划编制、扶持商业发展，但是在社会事务上没有什么大的权力。中间层级的政府拥有更多的特殊职能（包括交通、环境保护和节约、基础设施建设和维护，等等），这些职能经常折射出地理因素的影响。地方政府的中间层级可能也承担核心的福利服务职能，尤其是在那些没有强大地方结构的国家。例如，丹麦的郡不仅要负责跨市的公共交通和区域计划编制，而且还要负责医院、基础医疗和中等教育。瑞典的郡委员会主要负责卫生保健，而英国的郡则负责监督初等和中等教育部门，另外在提供社会服务方面还要承担相当多的职能。
公共服务事权的集权化主要为两种形式：第一，中央／联邦政府直接承担某些公共服务。除了像“国防”这样的纯粹公共服务在大多数国家都是由中央／联邦政府完全承担以外（但个别国家如斯洛文尼亚的地方政府也参与提供“国防”服务），几乎所有宏观经济的政策都越来越趋于集权化。这部分是因为非中央政府很难找到有效的工具，如它们无法采用货币政策、汇率政策和关税政策等来处理宏观经济政策的问题；部分是因为一定区域采取的任何宏观经济行为都会对其他区域产生溢出效应。第二，中央／联邦政府通过财政补贴与行政指导等多种方法来解决城市管理中面临的卫生医疗、住房、交通、教育等问题，如澳大利亚在这方面体现得比较明显。
三、社会性公共服务的重要性日益突出
各国政府公共服务事权内容各自有所侧重，但总体而言，社会性公共服务如教育、医疗卫生、社会保障、住房等的重要性日益突出。
首先来看欧洲的情况。欧洲各国非中央政府支出的构成内容有很大不同，其中最大区别之一是它们承担的社会性公共服务如教育、医疗以及社会保障和福利等的多少。
以丹麦、法国、意大利、荷兰、西班牙、瑞典和英国7国为例，各国非中央政府承担的最主要的公共服务分别是社会保障和福利、医疗、教育以及其他经济事务。在丹麦，社会保障和福利是地方政府最主要的公共职能(2001年占非中央政府支出的56.69%)。在法国，住房和社区娱乐是地方政府最主要的公共职能(1993年占非中央政府支出的24.11%)，随后是教育(19.65%)和社会保障(17.67%)。以各级非中央政府1993年的情况来看，占整个非中央政府支出份额最大的分别是住房、教育、社会保障和福利。在意大利，对大区政府来说，医疗是最重要的公共服务；对省级政府来说，教育、交通和通讯是最重要的公共服务；而对于市级政府来说，主要公共服务是福利、教育和交通。在荷兰，社会保障和福利、住房和教育是地方政府承担的最重要的公共职能，而占整个非中央政府支出比重最大的是社会保障和福利、住房和社区娱乐以及教育。在西班牙，中央政府在公共支出中占据了大头，但是大区在公共部门中的角色也越来越重要，它们在公共支出中所占的比重也在不断上升。医疗和教育是西班牙地方政府承担的最重要公共职能。以各级非中央政府为例，占整个非中央政府支出最重要的部分的部门分别是医疗、教育、住房和社区娱乐。在瑞典，教育、养老和残疾人项目以及学前教育活动是市级政府最重要的公共服务事项；卫生保健是县议会的主要职责，占总支出的80%多。在英国，社会保障和福利(1998年占非中央政府支出的32.54%)以及教育(28.69%)是地方政府承担的最重要的公共职能。[2]
其次比较一下非洲、亚洲和拉丁美洲发展中国家在公共服务支出上的变化情况（见表3）。
注：*包括能源和燃料、矿产和制造、一般行政等。非洲国家选取了博茨瓦纳、布基纳法索、喀麦隆、埃及、埃塞俄比亚、加纳、肯尼亚、马拉维、马里、摩洛哥、尼日利亚、多哥、突尼斯、乌干达、赞比亚、津巴布韦等16国。亚洲国家选取了孟加拉、中国、印度、印度尼西亚、韩国、马来西亚、缅甸、尼泊尔、菲律宾、斯里兰卡和泰国等11国。拉丁美洲选取了阿根廷、洪都拉斯、玻利维亚、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、多米尼加、厄瓜多尔、危地马拉、墨西哥等15国。
数据来源：Shenggen Fan,Neetha Rao(2003).Public Spending in Developing Countries:Trends，Determination and Impact.P.8.(http://www.ifpri.org/divs/eptd/dp/papers/eptdp99.pdf.)
从表3可以看出，非洲政府1998年排在前三位的公共服务分别是教育、国防和医疗。尽管教育支出占非洲政府总支出的比重最大，但这一数字还是要小于亚洲和拉丁美洲。国防支出占总支出大约10%，和亚洲差不多，但比拉丁美洲的比重要大。平均而言，非洲国家政府支出用在医疗上的大约只有5%。另外，非洲国家在交通和通讯方面的支出也比亚洲和拉丁美洲少，比重由1980年的5.9%下降到1998年的3.9%。在亚洲教育支出是各国政府中支出的重点，大约占了20%；国防和农业支出则分别排在第二和第三位，1998年的支出比1980年略有下降。尽管亚洲的国防支出这些年有所下降，但是与拉丁美洲相比仍然偏高，后者用在国防上的支出大约占7%。对于拉丁美洲来说，最主要的公共服务就是社会保障，因为当地的收入不平等，迫切需要政府进行干预。此外，拉丁美洲1980年到1998年间，大约15.18%的支出用于教育，这一地区用于交通和基础设施建设的支出也比亚洲和非洲多，1998年这一比重是6.3%。农业支出只占3.3%，主要是因为农业对本国GDP的贡献较小。对于非洲政府来说，用于能源和燃料、矿产和制造以及一般行政的支出占了总支出的50%以上，亚洲这一支出也从1980年的33%上升到1998年的47%，而对拉丁美洲而言，这一支出也占整个政府支出的30%多。
如果进一步分析，可看出高收入国家与中等收入国家和低收入国家的显著区别在于，前者在社会保障和社会福利方面的支出要比较明显地高于后两者。低收入国家的军事支出要超过中等收入国家，而且低收入国家的中央政府在医疗和社会保障方面的支出有限（见表4）。
注：部分的总和不完全等于总数，因为有些项目没有统计在内。Ⅰ.数据为澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德国、以色列、意大利、韩国、英国和美国等国家的加权平均值。Ⅱ.数据为阿根廷、玻利维亚、伊朗、约旦、马来西亚、马耳他、墨西哥、摩洛哥、巴拿马、巴布亚新几内亚、巴拉圭、秘鲁、菲律宾、罗马尼亚、泰国、突尼斯、土耳其、委内瑞拉和津巴布韦等国家的加权平均值。Ⅲ.数据为印度、印度尼西亚、肯尼亚、莱索托、利比里亚、马拉维、马尔代夫、马里、尼日利亚、巴基斯坦、塞拉里昂、斯里兰卡和赞比亚等国家的加权平均值。
数据来源：Ke-young Chu,Sanjeev Gupta,Benedict Clements etc.Unproductive Public Expenditures:A Pragmatic Approach to Policy Analysis.P.32.(http://www.imf.org/external/pubs/ft/pam/pam 48/pam4803.htm)
四、公共服务事权交叉的问题仍然存在
从理论上说，政府职能决定了政府间公共服务事权划分。这首先是因为政府的公共服务事权是政府为履行其公共服务职能而被赋予的行政权力，政府公共服务事权的边界完全取决于政府职能的内容及其实现方式。其次，对每一层级政府而言，事权必须与职能严格对应，如果有职能而无与之对应的事权，则要么政府职能无法履行，要么政府为履行职能只能越权行事，从而事实上拥有相应的事权；反之，如果有事权而无与之对应的职能，则要么事权不被使用，形同虚设，要么使用事权必然导致职能边界的扩展，变相赋予政府新的职能。因此，无论从事权划分的内容来看，还是从事权划分的结果来讲，政府间公共服务事权划分取决于政府职能的界定和分工。
目前公认的政府间公共服务事权划分的三大原则是：(1)受益范围原则，即以服务受益对象不同、受益范围大小作为区分各级政府职能的依据。凡宏观的、全局性的、整个国家和全体人民受益的公共性事务，由联邦政府负责。凡以省、州或地方为整体，受益范围仅限于某一区域的事务，由省、州或地方政府承担。(2)效率原则，即某项事务或项目由投资成本最低、工作效率最高的那一级政府负责。(3)能力原则，即一级政府事权与一级政府财权相适应，并使财政能力在各级政府间合理分配。
根据事权划分过程中剩余权归属的不同，政府间公共服务事权划分可以分为两种方式：一是分权方式，指将剩余权划归级次较低政府的事权划分方式，联邦制国家通常采取此种方式处理联邦政府与州政府间事权划分问题。由于联邦制国家最初大多由具有独立国家性质的州组成，联邦政府与州政府之间，虽然有级次的高低之分，但关系上是平等的，联邦政府的事权是由各州从其事权中划出来并交给联邦政府行使的。在划分上，凡是法律没有规定属于联邦政府的权力，即剩余权都属于州政府。二是授权方式，指将剩余权划归上级政府的事权划分方式。单一制国家中各级政府之间以及联邦制国家中州政府以下各级地方政府之间事权划分通常采取此种方式。使用此种方式的多级政府间存在明确的上下级关系，下级政府的事权由其上级政府或上级立法部门授予，剩余权属于上级政府。
应该说，政府间公共服务事权配置在理论上比较容易梳理，但现实中仍然存在很多问题，其中比较突出的就是公共服务事权交叉不清的问题，尤其是在几级政府共同承担的公共服务方面表现得更为突出。不仅发展中国家和转轨国家有这样的问题，发达国家也依然没有完全解决这个问题。
五、结语
近年来，国内关于中央和地方关系问题的研究逐渐增多，论者从政治学、社会学、法学和财政学等角度进行了研究，大家一致认为，权力配置问题是中央和地方关系的核心问题，而公共服务事权的划分和配置又是权力配置的关键问题之一。我国的《宪法》和《组织法》对各级政府的权限作了粗略的划分；《预算法》规定了地方预算自主权，但仅泛泛地讨论了中央政府和地方政府间支出的划分，结果导致在实践中往往根据一些非客观因素进行配置和调整，造成了很多问题如公共服务的缺失、效率低下、有失公正等。
从建立科学、合理、公正的公共服务体制的需求出发，需要在总结、梳理和借鉴国际上政府间公共服务事权配置规律以及经验和教训的基础上，结合我国的实际情况，重新界定可操作的中央与地方的公共服务事权范围，加快建立相应的公共财政体制，明显提高社会性公共服务支出占财政支出的比重，同时建立规范的转移支付制度，促进地区间公共服务的基本均等化。
注释：
①无论实行联邦制还是单一制，一般来说，行政层级的基本架构都是在联邦政府（中央政府）、州（省、大区）下设立一级或两级地方政府，它们一般遵循地方政府的“代理人模式”或者“选择模式”来独立行使自己的权力或者兼有两种模式的影子。在代理人模式中，地方政府只是简单地从事由中央政府或者大区转移给它们的行政活动；而在选择模式中，地方政府具有更大的权力，可以根据当地公众的偏好来自主决定地方服务的水平和税收，等等。
②例如，政府尤其是地方政府不得不承担过去由国有企业承担的职能，如提供住房、医疗服务以及儿童看护等。而且，它们还得应对公民日益增长的期望，即政府通过增加某些社会项目预算安排的方式来为那些经济发展中处于弱势的个人或者群体提供适当的帮助。
③这些因素包括：中央／联邦政府的财政压力、国家治理中民主诉求的增长、国际组织的要求，等等。后者可以以欧盟为例。欧盟是一个国际性的机构，好像与一国之内的地方政府职能没有什么关系，然而，欧盟确实对欧盟国家内部的非中央政府事权产生了一定影响。主要原因是：第一，欧盟依靠各国的地方政府来履行自己的职能。近年来欧盟承担了医疗、教育、交通和环境等地方政府最为关心的事项。第二，地方政府必须拿出额外的财力来执行欧盟的政策决定。第三，欧盟的目标之一是变得更为民主，更接近公民，所以如果它能够同地方政府建立起更紧密联系的话，就可以帮助它实现这一目标。
④如美国里根政府时代提出“新联邦主义”，其核心内容是联邦政府与州和地方政府分享财政，分担公共服务的责任；联邦政府以整体补贴取代分类补贴，给予州和地方更多的自主权，放松对州和地方政府的管制等。法国1982年制定《权力下放法案》。英国布莱尔政府1997年上台后，提出建立新型的中央与地方“伙伴关系”。日本1995年实施《地方分权推进法》。
⑤美国学者阿伦·利普哈特认为，大多数联邦制国家采用地方分权制，大多数单一制国家采用中央集权制，但也有例外，如联邦制国家中委内瑞拉采用的是中央集权制，而奥地利和印度地方分权程度不像美国等国那样高，但又比委内瑞拉高。单一制国家中丹麦、芬兰、挪威和瑞典以及日本的地方分权程度都比较高。参见阿伦·利普哈特：《民主的模式——36个国家的政府形式和政府绩效》，188页，北京，北京大学出版社，2006。