改革中农村两次制度变迁的比较研究——以安徽为例，本文主要内容关键词为：两次论文,安徽论文,为例论文,农村论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
在20多年的改革岁月中，中国农村共进行了两次大的制度变迁。一次是发端于1978年的农业家庭联产承包制改革；另一次是目前的农村税费改革，两次改革都是由安徽发起和全面推广的*。这两次改革的具体内容、形式、目标、要求及措施、方法等不尽一致，但都是对农村原有制度的重新安排，这就为我们从制度变迁的一般性原则对其分析和比较提供了现实基础。
农村税费改革虽然在安徽全省铺开时间不久，不像家庭联产承包制的改革已有多年历史，但由于这是一次发生在分配领域的改革，不同于生产领域的改革需要有较长的时间才能显示出其结果，因此，农村税费改革制度变迁的效应可以在短期内展露出来，从而使对二者的考察具有了现实可能性。农业家庭联产承包制的改革是迄今为止我国最成功的制度变迁，虽然仍有进一步完善之必要，但其成功已获得人们的共识和认可，并已作为我国农业的长期基本经营形式；而农村税费改革虽然已在安徽省完成全面试点，但如何进一步完善并在全国推广，仍然有许多值得总结探讨的必要。因此，以成功的家庭承包制改革作为参照系对农村两次制度变迁进行综合与比较，具有学术研究和指导实践的双重意义和作用。
二、两次制度变迁实践结果的比较
家庭联产承包制和农村税费改革，都是在旧制度无法持续运行的情况下不得不以新的制度替代之。我国农业从20世纪50年代开始推行“一大二公”无效率的人民公社，到1978年时农民人均收入才133元，人均粮食319公斤，有的地方收入不到100元，粮食不够吃半年。这种无效的资源配置方式，使得新中国建立30年之久仍未解决人民的温饱，农业的传统体制已经走到尽头，人心思变。农村税费改革的背景具有同样的状况。早在1985年中共中央、国务院就提出要减轻农民负担，制止向农民乱摊派、乱收费，可是一直到90年代农民负担仍呈加重之势，与之同时，农民收入增速趋缓，农民反应十分强烈。中央针对现实情况，多次下发文件要求减轻农民负担，但收效甚微，农民人均负担由1993年的141元增加到1998年的281元，年均增长15％（注：《经济学信息报》，2001年9月7日。），而这个阶段的农民年均收入增长不到5％。严酷的事实表明，仅仅通过政策调整减轻农民负担已无法达到目的，必须要通过制度变革才能从根本上解决。
家庭联产承包制的改革，就是以家庭经营形式取代“一大二公”的集体经营，土地等生产资料交由农民支配，农民家庭成为独立经营、自担风险的主体。农村税费改革简单地说，就是“三个取消和一个逐步取消，两个调整，一项改革。”①取消原来按上年人均纯收入提取的乡统筹费，取消农村教育集资等专门向农民征收的行政事业收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，用3年时间逐步取消劳动积累工和义务工。②调整农业税和农业特产税政策。按农村土地二轮承包面积和1998年前5年农作物的平均年产量作为常产，以此作为农业计税面积和农业税基，税率最高不得超过7％。③改革村提留，以农业税附加方式收取，最高比例不得超过改革后农业税的20％。
从实践看，农村的两次制度变迁农民都是满意的。其共同点是改革使农民的福利提高，达到制度变迁的基本要求。在家庭联产承包制改革中增产增收效果十分显著。全国粮食产量由1978年的30477万吨增加到1984年的40731万吨，6年中就增加了10000万吨，人均粮食由319公斤增加到近400公斤，一举解决了长期困扰的粮食短缺；农民人均纯收入由1978年的133.59元增加到1985年的397.60元，7年中增加了近3倍。率先改革的安徽省粮食产量，由1978年的1482.6万吨增加到1985年的2167.8万吨，增长46％；国家粮食收购量由288.8万吨增加到764.15万吨，增长1.65倍；同期农民人均收入由113.34元增加到369.41元，增长2.26倍。同期农民消费额由151.01元增加到337元，增长2.66倍*。在农村税费改革中，农民福利的增加也是值得充分肯定的。2000年安徽省农民共减负16.45亿元，人均减负30元以上，减幅达31％。此外，还取消了屠宰税、整顿农村教育集资及各项达标活动等税费5亿多元。按照减负即意味着增收的原则，农村税费改革中，农民福利是有很大提高的。而且，新的制度出台后，农村税费收取实现规范化、制度化、法律化，农民负担的减轻取得了制度上的保障。
尽管两次制度变迁的结果都使农民从中获益，但这种经济收入的来源、幅度及其影响存在着差异。一是持续时间不同。家庭联产承包制改革后，农民收入增长是连续多年叠加的，至少在改革前10年，农民年均增收幅度都在两位数以上；而农村税费改革给农民带来实际福利的增加是一次性的，减负增收虽然在以后年份中仍然起作用，但显然不具有年年增加的效果。二是福利增长的源泉不同。家庭联产承包制改革中农民的收益，来自于生产的增长和国家对农产品的提价两方面，大体各占一半。农村税费改革中农民福利的增长主要是从农村利益主体之间的调整中取得的，由增产和效率提高带来的并不明显。所以，安徽农村税费改革使农民负担下降了，但它是以农业税的提高和乡、村收入的减少为代价换得的。这使改革的效果打了折扣，更重要的是，使农民负担的反弹存在着隐患。三是虽然改革中都有国家的支持，但支持的力度、主动性及方式不同。家庭联产承包制的改革，国家主动提高农产品价格，以1978年为基数，到1988年即在改革的前10年收购价格指数上升了244％，此间农民增收的一半来自于国家对农产品价格的提高。农村税费改革开始之初，财政部明确指出要自费改革，中央不予财政支持，到了后期才从不同渠道转移支付了不到13亿元，其中有30％是定向支持农村义务教育开支的。四是对其它方面的冲击影响不同。家庭联产承包制改革中，在农产品收购价格提高的同时，给市民和经营部门以补贴，他们的福利水平并未降低。而农村税费改革中，农民负担减轻，乡、村组织收入却大幅度减少。
农村两次制度变迁对宏观国民经济及其它方面也有不同的影响。家庭联产承包制的改革，调动起农民生产积极性，生产要素得到合理配置，生产关系适应了生产力发展的要求，潜在的生产力得到了充分的释放和发挥。农业连续多年增产，农民在从增产中获得增收的同时，随之对工业品需求扩大，刺激了工商业发展。市民也从农业改革中获益，一方面可以获得丰富多样的农产品供给；另一方面农村工业品市场的扩大和原料供应的充足，为工商业提供了市场机遇，扩大生产增加了就业，市民在生活和就业两个方面的福利都大大提高了，工农业相互促进，城乡协调发展，为国民经济进入良性循环作出了重要贡献。农村税费改革严格地规范了农村税费收取，不准以任何形式再向农民摊派、集资和收费，对其它部门来说，约束大于收益。安徽省在改革动员中甚至说，宁可推迟农村几年建设，也要把改革进行下去。这表明政府对减轻农民负担的决心，也说明了税费改革对某些方面产生的负面影响之大。在这次改革中，受冲击最大的是教育部门。据安徽省教育部门统计，1994—1998年的5年中，平均每年收取的教育附加费7.1亿元，农村教育集资款3.84亿元，两者合计约11亿元。这是按“义务教育法”等法律政策规定的“合理收入”。税费改革取消了这两项收费，仅在乡镇预算中增拨2.45亿元，缺口达8.55亿元；再加上取消的危房集资，以及本来就存在的每年3亿元缺口，农村教育缺口每年达15亿元。其次是农村计划生育，改革前，乡、村两级对计划生育工作投入达到年人均7—10元，其中国家投入仅占40％左右，其余通过向农民收费取得，每年在3亿元上下，税费改革后由谁来填补尚未落实。从产业上看，农村税费改革中把允许继续存在的农民负担以农业税形式承担，实际上是转嫁到农业生产者身上。改革后包括附加在内的农业税率高达8％以上，是改革前农业实际税率的3倍以上，使农业生产者负担加重。加之近年农产品市场不旺，价格走低，抛荒现象趋于严重，抛荒田的增加又使得农业税收取困难增加，乡、村收入更趋紧张。
制度变迁的扩散效应和改革成果巩固的艰巨性差别。一项新制度的建立必须要以最快的时间、最小的成本迅速推广，同时又需要以最简单方便的措施使之巩固，才是有效的改革。家庭联产承包制的改革，发生在刚刚提倡思想解放的年代，尽管开始时是在秘密中进行，但由于新制度所具有的优越性，以及改革的经济成本小和对客观条件需求较少，仍然是不胫而飞，传播速度之快令人惊叹。从1978年开始到1984年时，全国已有90％以上的村实行了联产承包责任制，家庭经营发展成为我国农业的基本经营形式。农村税费改革试点始于1992年，当时及其后来许多地方积极性很高，但当经过长达7年之久的探索，中央要在以省为单位的范围进行规范性的试点，积极性似乎就不那么高了，原拟定在3个省试点，后来只有安徽一个省承担这一任务；原来打算在安徽试点后的第二年就在全国十多个省推开，最后也未能如期进行。不管何种原因，这些情况无疑表明，农村税费改革的传播效应不及家庭联产承包制，应是一个不争的事实。同样，在对新制度巩固的难易程度方面也有区别。就家庭联产承包制改革自身来说，巩固的主要一点是要延长土地承包权不变，仅仅是政策上的需要；而农村税费改革的巩固却要求中央庞大的财政转移支付。再说配套改革，家庭联产承包制的配套改革，主要是集中在宏观经济的调整上，如农产品价格、收购方式、土地制度、农村社会化服务等方面，配套改革虽有难度，但总体上是趋好走向，经过一二十年的努力至今仍在不断完善中。农村税费改革对配套改革要求更为迫切，改革当年安徽省就出台了十多项措施，如乡镇机构改革、中小学布局调整、乡镇事业单位改革等，但从现实看，这些配套改革尚难解决当前面临的问题。许多配套改革应像家庭联产承包制的改革那样，要求宏观方面的全面支持才会有成效。
三、两次改革的制度安排比较
制度经济学的原理告诉我们，制度变迁必须使社会福利总水平提高，才是最好的制度安排，进而以新制度取代旧制度才能顺利进行。福利增加的来源：一是新制度的安排有利于效率的提高和效益的增加，社会各方面都可以从增效中获得收益。这就是所谓的诱致性制度创新，此时的制度变迁成本小于潜在的收益，并被称之为帕累托最优。二是对社会集团之间的利益进行调整，某一集团利益的增长是以另一集团的利益下降为代价，这是一种强制性的制度变迁。在这种非帕累托改进中，如果不对受损者以恰当的补偿，新制度的推行就可能会有反弹。安徽省税费改革后最担忧减轻了的农民负担有可能重新反弹，原因就在此。
改革中我国农村两次制度变迁，都是社会主义农村经济制度的自我完善，目的都是要改善农民的地位，提高农民的福利水平。应该说这一基本目标在改革中都放在重要位置上，并且都在不同程度上已经达到了。但从改革的实际结果看，农村税费改革比之家庭联产承包制的改革所遇到的问题更多，难度更大，而效果相对要差些，究其原因，主要不是改革的具体操作问题，应该从制度设计方面进行剖析。
改革给定的前提或隐含假设的准确性的差异。以新的制度替代原有制度，其基本前提是旧制度不及新制度优越，因此，改革实际上是在隐含对旧制度否定的假设前提下进行的。这种假设对改革的制度安排、目标乃至成败都将产生很大影响。家庭联产承包制改革的假设是，集体经营由于监督难度大、成本高、没有效率，农业只适宜家庭经营。这种假设无论是对集体经营旧体制的破，还是对新体制家庭经营形式的立，都是正确的。改革是在准确的判断下推进的，从而为制度创新获得成功奠定了坚实的理论基础。农村税费改革从其制度设计看，把农民负担这个改革中要解决的问题的原因，主要归究于农村基层组织，以为只要把乡村向农民乱收费乱集资问题制止住就可以了。这个判断并不客观，实际情况并非如此。农民负担重有乡、村基层问题，如乡、村组织机构庞大，冗员过多，脱离实际追求政绩，大搞形象工程建设，甚至追求享乐、贪污腐败等，但也有上面的原因，有的甚至是政策法令等涉及体制上的问题。如《义务教育法》中规定农村义务教育主要由乡、村承担，并成为农民的最大负担和乡镇财政的最大支出项目。如处于皖南的歙县1998年征收的“五统”费用总额1422万元，其中仅教育附加费就达1167万元，占82％（注：《瞭望》，2000年第5期。）。据有关部门调查，农村义务教育投入中，乡镇负担78％，中央和省级一共才占10％（注：何开萌：《农村税费改革向前看》，《决策咨询》（安徽省）2001年第8期。）。从现实情况看，费已成为各级政府财政来源和支出不可或缺的一个组成部分。如1997年怀远县110万农民承担的农业税2663万元，而承担的“三提五统”费总额竟达8081万元（注：《瞭望》，2000年第5期。）。尽管如此，仍是入不敷出。这归根到底是由于县乡财政严重依赖农业税，而很少的农业税根本无法满足支出日益增长的实际需求，县乡财政即采用多收费的办法弥补，进而造成农村税费结构严重失调。显然，这是历史长期形成的，有着深层的制度原因。在农村税费改革中，把所有收费一笔取消，从减轻农民负担来说无疑是对的，但没有相应补救措施，势必会引发诸多问题。何况实行乡财政后，国家对农村公共产品和服务建设投入相对份额甚至是绝对数量减少，农村发展又迫切需要这些基础性建设，为取得资金向农民伸手是其必然选择。农村税费改革虽然可以止住乱集资乱收费，但却无法改变乡镇预算收入与支出对收费的依赖，根除这部分收费必须要有来源补偿才能彻底杜绝。进一步说，由于新形势下国民经济中的工农业、城乡结构已发生重大变化，而城市化大大滞后于工业化，拥有众多人口的农村管理根本无法仅仅依靠农业经济支撑。对于诸如这些体制因素造成的农民负担，在农村税费改革的制度设计中，缺乏对所遇困难的正确把握，更没有提出解决这类问题的预案。制度变迁在某些方面的失效也就很难避免。
改革的路径依赖等实施机制的不同。社会主义的制度变迁，是对原有制度的完善，如何推进有个方法和路径问题。家庭联产承包制是自下而上，有着广泛的群众基础和强大推动力。变迁的主体是千百万农民和基层干部，干群的愿望和利益是一致的。农村税费改革中，虽然农民有着强烈的减负要求，但从实际过程看是由上面推动的，政府是改革的主导力量。同时作为中间层的县、乡、村又未必真心支持，改革中对政策的执行主要是由党性决定的，而在利益上是受到损害的。在家庭联产承包制的实际改革过程中，一方面国家从宏观分配上给予支持，另一方面鼓励增产进而增收。当时有句名言：“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，就是一种客观写照。国家通过价值分配上的倾斜与生产要素的优化配置相结合，把生产与分配两大领域的改革融为一体，且上下左右各方面一致配合。而农村税费改革，是单一的分配领域的调整，在利益上是此长彼消的关系，社会各群体间福利变化有着很强的反向相关关系，这使改革的正负面影响均较强烈，二者的不同和难易显而易见。
改革支付成本比较。制度变迁总是要付出代价的，其成本大小及愿意支付的成本对改革的结果具有很强的关联性。从制度推行成本看，家庭联产承包制由于采取自下而上的推进方式，其推进成本更多的是观念和政治上的。当时受传统思想束缚，人们对家庭经营存在模糊认识，误以为是对社会主义道路的违背。而对改革的经济效果则是没有质疑的。家庭联产承包制改革最难的工作是如何合理公正地分配土地等生产资料，农民自己创造的制度外的解决办法（最终可以采取抓阄子）使制度变迁的推行成本大大降低。农村税费制度改革采取自上而下推进方式，层层发动，（方案）层层审批，抽调大量人员宣传、组织和发动，田亩、常产的核实和测算更是要耗费大量人力物力。不仅制度变迁的组织实施费用大，而且制度运行成本高。乡财政要从税收中提取5％的手续费*，如阜阳市6亿农业税就被抽走3000万元之多，违背了制度变迁中要求的交易费用节约原则。
改革的目标、动力、遵循原则和系统环境的比较。家庭联产承包制的改革各个方面的看法是一致的，几乎没有约束力。特别是制度变迁调动了生产者的积极性，转化为发展生产的动力。农村税费改革有动力也有阻力，那些在改革中利益受到削弱者在利益驱动下很可能对改革起到逆向作用。因此，农民负担的反弹一直潜伏着。家庭联产承包制改革的要求主要是土地等生产资料的分配公平，要求单纯，对于土地的地力、远近及耕作难易程度，大家都了如指掌，透明性高，容易做到公平合理。而农村税费改革则复杂多了，有税又有费。对公平的评价标准是双重的，税的公平是以农业产出量计，而费以人的负担为标准。当把二者合在一起，其公平评判就复杂多了。进一步说，税收负担主要是在纳税人之间的公平分配，这是税制改革设计与实施中最重要的原则，同时也是检验制度优劣的主要标准。但由于多年变化，农业税的计税面积与常年产量都已发生很大变化，要重新确立是一件十分浩繁的工作。此外，农村税费改革中要求“双保”（保教育支出、保基层组织运转），实际上是对税收总量已经有个既定的目标和总体的框框要求，这给具体操作中要坚持从实际出发无形中设置了障碍。结果改革中出现村与村之间等明显的不公正，有的地块常年产量超过2000公斤。制度变迁是一个系统，相互间的配合支持对改革结果的影响至关重要。家庭联产承包制是我国改革的率先者，当这一制度确立后，一切传统体制都要作适应性配套改革，至少在舆论和观念上人们是这样看待的。而农村税费改革不同，在此之前已有多项改革措施出台，当相互间发生冲突时怎么办，是否要修正原来的改革成果就是个现实问题。如乡级财政已经建立，与上级形成一定的权益分享关系，但实践看许多方面不适应；又如农村义务教育法与农村税费改革冲突很大，这些要不要改？至少在农村税费改革方案中对这些问题没有作出回答。农村税费改革如何建立起国家与农民之间的分配关系尚有大量工作要做，更须从制度上进行研究。
四、比较后的思考
对改革中农村两次制度变迁的比较，是为了理论研究需要，更是为了从中获得启迪，进一步探讨如何完善。从上面的分析比较中，笔者认为要巩固和完善农村税费改革成果的思路和对策至少有以下三点：
首先，农村税费改革应得到国家经济上的更大支持。在未完成城市化和农村现代化之前，农村中的任何一项改革，都必须要有国家政策和财力的双重支持，否则不可能取得成功，即便能一时成功也难以巩固，特别是由政府主导推动的分配领域方面的制度变迁更是如此。家庭联产承包制在生产领域改革的巨大成功，使人们忽视了国家的支持及其力度。事实是，在这项改革的前10年（1979～1988年），全国农副产品收购价格指数上升244％，农民因提价而增收6310.05亿元；因生产资料和工业消费品提价而增加支出3080.18亿元，两抵净增收入3229.87亿元，平均330亿元、人均300元以上，占此间农民净收入增长额的51.2％（注：赖瑞华：《中国农业资金问题研究》，中国人民大学出版社，1991年。）。就是说在家庭联产承包制改革中，农民福利的增加来自于国家分配倾斜的占到一半以上，超过了改革中因资源配置优化而带来的收入增长。这个阶段国家农业税也是下降的，由1958～1978年的平均10.74％，下降到1979～1983年间的4.6％，1984～1988年间的2.33％（注：赖瑞华：《中国农业资金问题研究》，中国人民大学出版社，1991年。）。现阶段的农村改革要求国家支持的原因很简单，我国已进入工业化中期，应该由过去的剥夺农民（业）逐步转向返哺农民（业）。任何一项农村改革都要立足于调整城乡、工农关系，都要力图缩小相互间的差距。现在我国农业增加值占GDP的16％，农业税占全部财政收入的5％不到，全国年财政收入超万亿元，从财政中拿出一定数额支持农村改革是必要也是有可能的。在农村第一次改革那么艰难的环境下，国家都拿出那么大的力量支持农村改革，这次农村税费改革更应该增加转移支付。何况，农村税费改革主要是利益结构的调整，不可能从交易费用节约中也不可能从效率的提高中增加福利，而没有福利的增加，任何制度变迁都不可能获得成功。这次农村税费改革国家（省级、中央）置身于外，要求自费改革，目标定的过高，力图通过农村内部主要是乡、村与农民之间的利益调整，把农民负担降低，其力度当然是有限的。这是制度安排上的缺陷。制度变迁的有效性必然受到影响。必须认识到，在现阶段调整农村分配关系，首先是国家与农民的分配关系，然后才是农村内部的分配关系。
其次，在转轨时期新制度的建立、巩固和完善需要有配套改革的及时跟进和强有力的支持。家庭联产承包制经过多年的配套改革才巩固下来，至今仍有待进一步的完善。农村税费改革是一种非帕累托改进，巩固、完善的工作更为艰巨。这种配套除了在农村基层，如精简乡镇机构，减少乡镇供养人员和村级补贴人员，改进工作作风等，更要有上级的配套，如对乡镇要坚持事权与财权的一致，要逐步帮助乡、村化解历史债务，在国民义务教育上要实行城乡统一的国民待遇，在提供社会公共产品和服务上要逐步做到城乡居民享受同样的公共财政支出，以及加大转移支付力度等。总之，对农村税费改革经济上的支持力度至少不能小于家庭联产承包制改革已经达到的水平。
再次，要充分了解税费改革的性质，把握其特点，掌握其规律，以便今后在全国正式实施时，在制度设计上更加完善周密。
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