联合国环境规划署对多边环境协定的影响及我国的对策_undp论文

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       中图分类号 X22 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2015)05-0162-08

       doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2015.05.021

       多边环境协定(MEAs)是全球环境治理实践的重要平台，也是实现全球可持续发展的重要领域[1]。MEAs在法律上的独立性，使其运行也有很强的独立性，造成不同领域MEAs之间协同性差。鉴于MEAs在全球环境治理方面的重要性，提高MEAs在全球环境治理方面综合效率尤为重要。联合国环境大会(UNEA)的建立是联合国第一次为全球环境治理议题搭建的最高权威的平台。2014年6月UNEA建立以来的第一次会议，就将MEAs作为推动全球环境治理行动的重要考虑之一，并针对MEAs在综合治理方面存在的问题，提出了应对措施。本文拟就刚刚结束的UNEA第一次会议及其成果，结合里约20+和联合国相关会议决议，分析并预判UNEA对MEAs未来运行产生的影响，并提出中国应有的对策。

       1 UNEA及相关决议

       UNEA是经2013年联合国大会决议(A/RES/67/251)决定，在UNEP理事会的基础上更名设立的UNEP下属机构，是UNEP及其成员商定全球环境事务的平台，也是UNEP最高权力机构[2]。2014年6月23-27日UNEA召开第一次会议，重点讨论UNEA运行有关的程序性问题以及2015年以后环境与发展日程等。出于对MEAs的重视，此次会议也兼顾了与之相关的问题，并达成了三个直接相关的决议文件[3]：

       1.1 有关“重组后GEF正式文件的修订”的决议(UNEP/EA.1/L.4)

       决议回顾了2014年5月第五次GEF理事会就“重组后GEF正式文件的修订”所达成的“以‘危险化学品及废弃物’的业务领域，替代‘臭氧层消耗物质’和‘持久性有机污染物(POPs)’等两个业务领域”，以及“优化资金申请评审标准”等共识；决定采纳以上修订意见，并明确指出“优化资金申请的评审标准”中有关融资和技术援助的评审要分别依据世界银行(WB)和联合国开发计划署(UNDP)的最新要求；要求执行主席考虑提高UNEP作为联合国主要环境机构的能力，以加强UNEP作为GEF执行机构的作用[4]。UNEA此次决议接受了GEF以上修订内容。

       另外，GEF第五次理事会通过的“重组后GEF正式文件的修订”文本第9段，提出“GEF基金中用于MEAs以外的其他资金，可以资助给有资格从WB借款或者有资格接受UNDP提供技术援助的国家”。不知是否有意而为，UNEA决议尽管参考了以上信息，但具体内容却变成：GEF资金的受援国必须同时符合从WB获得融资和从UNDP获得技术援助的资格。相比GEF理事会原文有很大出入。

       UNEP是GEF建立后，与WB、UNDP一同被确立的三个MEAs履约项目的国际执行机构[5]之一。但与WB、UNDP相比，UNEP承担的履约项目从数量和资金方面均远远落后于前两者。以过去20年三个机构实施的GEF援助项目涉及的赠款资金为例：WB、UNDP、UNEP分别为47.49亿、49.87亿、13.59亿美元。这与UNEP被确立为联合国唯一专门开展环境治理机构的职责难以匹配。UNEA的建立，表明联合国对加强UNEP全球环境治理能力的决心。UNEA在决议中，对UNEP在MEAs履约中发挥更大作用的要求，也是落实在联合国对UNEP在全球环境治理方面承担重任的期待。

       1.2 有关“UNEP与MEAs关系报告”的决议(UNEP/EA.1/L.9)

       决议回顾了2013年2月22日UNEP理事会27/13号决议中要求执行主席提交有关UNEP与MEAs关系的研究报告，以及初步报告已于2013年6月30日被提交，最终报告将于下届理事会提交等内容；欢迎UNEP执行主席组建专门的研究团队，开展有关UNEP与部分MEAs之间业务合作以及管理安排等内容的成效评估的举措；要求执行主席继续努力，确保最终报告及时提交到下一届常驻代表委员会，以便在下一次UNEA之前对相关事项做出决定。

       由于“UNEP与MEAs关系报告”尚未完成，目前仅就UNEP与MEAs之间关系的法律规定、机构及人员关系、职责及资金关系作了总结和评估，并在此基础上对未来加强UNEP对MEAs秘书处的协调作用做了初步设想[6]。由于缺乏实质的建议，UNEA此次会议仅就现有研究做了肯定。但基于对UNEP在MEAs领域发挥作用的重视，UNEA对UNEP与主要MEAs之间的业务合作、管理安排的成效评估充满期待，并对开展相关主题的评估做了进一步要求。

       1.3 有关“危险化学品及废弃物”决议(UNEP/EA.1/L.17)

       决议回顾了可持续发展首脑会议的“约翰内斯堡执行计划”、全球环境目标、可持续发展千年目标、2012年联合国可持续发展大会的成果文件“the future we want”，特别提到“约翰内斯堡执行计划”中提出的、在2020年实现对化学品全生命周期、对危险废物无害化处理的环境友好管理目标；认为危险化学品及废弃物的环境友好管理，将对实现可持续发展三大目标做出重大贡献；回顾了GEF第五次理事会27/12决议有关危险化学品及废弃物的融资选择咨询程序，以及UNEP理事会66/288决议“the future we want”中有关“可持续和长期的资金支持是危险化学品及废弃物环境友好管理的关键保障”；决定采纳本决议附件所提到的“加强危险化学品及其废物处置的国家层面有关化学品生命周期可持续管理能力”特别项目(简称“特别项目”)的工作大纲，并同意资金以自愿捐助的方式筹集。

       自1992年联合国环境与发展大会以后，危险化学品及废弃物对环境产生的影响，就开始受到广泛关注[7]10。尤其各国在安全管理化学品方面的能力差距日趋加大，迫切需要对国际上有关化学品管理的文书以及治理行动进行协同管理。在UNEP推动下制定的《国际化学品管理战略方针》(SAICM)[7]4，围绕这些问题的解决提出了较为详尽切实的建议。由于充分吸纳了《斯德哥尔摩宣言》、《里约环境与发展宣言》、《二十一世纪议程》、《联合国千年宣言》、“约翰内斯堡执行计划”等对全球可持续发展和环境治理有重要影响文件的原则和方针，SMCM对全球化学品及其废弃物的治理产生着重要影响，它在“战略优先重点及相关安排”中提出“国家层面化学品管理能力的加强”、“化学品及废物相关的MEAs的协同”等，更成为UNEP参与全球环境治理的重要参考。作为UNEP的重要部门，此次UNEA决议对“2020年实现对化学品全生命周期、对危险废物无害化处理的环境友好管理目标”的确认，对“危险化学品及废弃物的环境友好管理，将对实现可持续发展三大目标做出重大贡献”的强调，以及对“特别项目”的建立和实施，即是在充分参考SAICM的相关内容的基础上做出的。

       2 UNEA对MEAs的影响

       MEAs在各自领域属于独立的国际法律实体，在法律意义上区别于联合国系统各组织。同时，MEAs的重大事项由缔约方大会等决策机构进行讨论确定，而且其秘书处的工作按照MEAs文本规定的职责以及决策机构的决议要求开展。尽管有些公约秘书处设立于UNEP之下，其运行也基本能够按照以上机制进行，并能对MEAs的决策机构负责，因此与UNEP其他部门相比仍能有较高的独立性。但是MEAs独立性确保了一定的执行效率的同时，也带来其他方面的浪费和低效率。

       由于每个MEA有一套独立的运行机制，人员独立、机构严重分散，出现MEAs之间日程冲突、规则难以协调等低效率问题。例如，气候变化、生物多样性等秘书处由联合国秘书处直接管理，臭氧公约、POPs、汞公约等秘书处由UNEP管理，生物多样性秘书处位于蒙特利尔，荒漠化、气候变化公约秘书处位于波恩等等。而且全球分散独立的MEAs的实施还给相关国家带来了沉重的报告和履行责任的负担[8]，从而造成资源重复投入和浪费。例如，危险化学品领域的POPs物质与汞的污染，是多个工业的相同行业(甚至相同工艺过程)要治理的目标。但作为两个不同MEAs之下治理的危险化学品，治理中的基础信息调查与评估、管理技术方案评估、污染治理行动等都单独进行，不但资源重复投入，还造成了管理上的低效率。

       各个MEA专注于自己的领域，环境目标的确定相对独立，但又难以脱离现实中的关联，使得全球范围形成网络化、交错复杂的环境治理责任[9]。例如，全球生物多样性保护方面，共有6个相互之间独立的MEAs存在与运行着[9]。而由于缺乏沟通，MEA的治理行动往往忽视对其他环境领域的影响。例如，根据《关于臭氧层消耗的蒙特利尔议定书》对CFCs的替代时在一些特定行业选择了HCFCs，而HCFCs的全球变暖潜势(GWP)值是CFCs的2-3倍[10]。由于《关于臭氧层消耗的蒙特利尔议定书》的淘汰行动，反而让全球气候变暖问题更加严峻，这很显然有悖于《京都议定书》的精神。

       另外，MEAs现有的独立运行模式，使承担主要履约责任的发展中国家的治理行动在国际国内呈现两张皮，也严重影响MEAs全球的运行效率。发展中国家面对的多重履约责任、能够获得的国际国内履约支持与承担的履约之间存在的巨大差距、以及履约技术和管理能力的严重不足，使发展中国家在国际层面承担的履约责任，与其国内发展规划与行动难以协调一致[11]。

       考虑到MEAs在全球环境治理中存在的以上问题，UNEA在第一次会议决议中兼顾了对相关问题的应对：

       2.1 加强WB、UNDP在GEF项目审批中的作用，削弱MEAs的独立性

       自1840年第一个MEAs签署，人类关于MEAs建立和实施经验远久于真正开展全球环境治理的经验。MEAs最早在国际法框架下开展工作，使其先天的法理基础完善，从法律角度已形成了权力、义务明确，监督评估规定清晰的运行机制。加之具有确定的资金机制[12](GEF和多边基金等)保障，MEAs的实际运行比较独立。根据GEF关于第五个增资期间项目实施效率的评估报告，在现有运行模式下全球环境基金项目成效显著，第五增资期平均项目满意度超过80％，高于75％这一国际基准水平[12]。GEF是全球唯一覆盖气候变化、生物多样性、危险化学品等全球重要环境领域MEAs的援助基金[5,13]，它的资金流向和使用成效是全球环境治理现状和成效最重要的参考和评估依据。评估结果可以说明，MEAs现有的机制对处理各自领域的环境问题是有效的。可以推断，MEAs现有的围绕GEF的项目申请和运行的机制短期不会有大的变动。因此，若对MEAs的独立性进行干涉，必须在其现有的运行机制中进行相关考虑。

       UNEA有关“重组后GEF正式文件的修订”的决议(UNEP/EA.1/L.4)，提出的“在GEF的项目审批环节有关融资和技术援助的评审，要分别依据WB和UNDP的最新要求”，将原来只做参考的融资和技术审核意见变成了项目审批通过的必要条件。鉴于GEF对全球环境治理的重要影响，它的资金的申请及使用规则对MEAs的运行机制起着关键作用。WB和UNDP作为联合国重要附属机构，在GEF框架下被赋予审核权利，意味着对MEAs项目的批准将有关键影响。

       同时，按照GEF“种子/催化资金”原则[14]援助资金通常资助在发展中国家具有普遍性的环境治理问题，以便通过援助项目的实施对相关领域的治理做出技术和管理示范，并在项目成功实施后，对相关技术管理等经验在全社会进行推广，从而达到援助成效延续和放大的“种子成长”效果。因此GEF援助项目的技术选择决定了项目完成后相关领域的技术发展方向，以及未来相关市场的主导技术。由于UNDP在项目申请阶段具有技术审核权力，其相关意见和建议，可以引导或决定项目最终的技术选择，也就注定UNDP能够决定相关领域未来的主导技术。以中国对《蒙特利尔议定书》的执行为例，在冰箱制造行业，通过开展援助项目，引进的替代技术在全行业得到了普遍推广。因此UNEA决议赋予UNDP在GEF资金申请阶段的技术审核作用，除了能够对项目获批产生影响外，还会延伸到项目实施及相关领域未来的技术推广。

       此外，WB和UNDP作为GEF最早的MEAs国际执行机构[5]，在GEF成立的20多年来，已帮助发展中国家申请并运作GEF全部资金的38％及40％，用于全球环境保护行动中[12]4。WB和UNDP作为联合国在资金和可持续发展方面的专业机构，参与到MEAs的关键运行环节中，会将自身所被赋予的国际职责纳入其中。同时凭借以往与MEAs合作中积累的在融资与技术援助方面的丰富经验，WB与UNDP在GEF、资金审核阶段将发挥更实质的作用。MEAs原有自成体系的运行模式，将在WB和UNDP的参与下被打破。可以预计，在新的规定落实后，未来MEAs的实施会被加入资金利用效率、援助技术的可持续性等等诸多考量，而这些考量在一定时期内，对MEAs履约行动的顺利进行都是巨大的考验。

       2.2 确立UNEP的法律权威，为MEAs资源的全球整合做法理铺垫

       UNEP1972年成立之时，就被联合国赋予牵头全球环境事务的职责，却没有同时被赋予调动资源的权利[15]。权利义务不匹配，造成UNEP在全球环境治理方面徒有虚名，难以承担领导力。2012年召开的里约20+会议，全面评估了全球面临的环境恶化现状，重申可持续发展及其目标的重要性，并提出对UNEP进行改革，以推动全球治理行动的有效开展。会议成果性文件“the future we want”(A/RES/66/288)就UNEP的改革，提出加强其全球环境治理的领导力、建立普遍会员制、增加资金支持等关键建议[1]。2013年联合国大会决议(A/RES/67/251)将UNEP理事会更名为联合国大会(UNEA)(仍隶属于UNEP)，并将理事会原有的58个理事会员扩大为包含联合国所有成员的普遍会员制。2014年6月，UNEA第一次会议通过决议，提出UNEA制定指导性政策以协调全球环境治理，并赋予UNEA直接向联合国大会提出政策建议的权力[16]。

       联合国以上举措，从法律角度对UNEP全球环境治理的机构权威进行了确认，使此后UNEP的重大决策和行动都有联合国193个会员国以及其他相关方的支持或参与。改革也进一步从决策制定、资源调动等实施层面强化了UNEP的领导力，弥补了以往法理和执行(资源调动)基础薄弱的状况，为其协调包括MEAs在内所有关于全球环境治理资源做了法理上的铺垫。

       2.3 推动UNEP开展化学品领域MEAs的协调，开启MEAs全球资源整合的尝试

       由于缺乏国际权威机构的统筹管理，目前全球环境治理以MEAs在各自领域实施治理活动为主，形成了以资金援助机构(主要指GEF)为核心的各领域相对独立的治理运行机制[17]。但MEAs运行的独立性和综合协调不足，使MEAs对交叉领域的热点问题上资源重复投入，并在冷门问题上坐视不理，造成资源浪费和交叉领域治理的无效率[15]29。同时，全球环境趋势持续恶化，GEF现有的融资能力与其所支持的MEAs的实际需求相比，差距巨大[12]8。因此对MEAs的资源协调和整合迫在眉睫。鉴于GEF的职责所限，资源整合和协调责任需要其他机构来承担。

       UNEA有关“危险化学品及废弃物”决议(UNEP/EA.1/L.17)明确提出对危险化学品及废弃物处置(针对《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》、《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《关于汞的水俣公约》)的资源和行动整合，并在相关领域开发了旨在“加强国家层面有关化学品生命周期可持续管理能力”的特别项目(简称“特别项目”)，且将为此建立多方融资的特别基金。

       危险化学品及废物处置MEAs属于污染控制类公约，是未来全球环境治理最重要的领域之一(参考图1[18]不同领域MEAs签订的数量增长趋势)。随着全球工业化的进一步发展，可以预计，未来由于人类生产和消费行为产生的污染治理在全球环境治理活动中的比重越来越大。UNEA对这个领域的关注把握了未来全球环境治理的主攻方向。未来环境治理所需的资源与能够获得的数量相比，差距会越来越大。整合治理资源、提高治理效率、扩大融资渠道、创新融资模式是大势所趋。此次决议中提出在危险化学品及废物处置领域建立特别项目及独立的多方融资平台，是UNEA在受人类行为影响的最重要的环境治理领域，将综合协调的担当付诸实际行动的表现。

      

       图1 不同领域MEAs签订的数量增长趋势

       根据决议附件，UNEP是这项活动的监督管理机构。通过这个项目的运行，UNEP可以整合危险化学品及废物处置在国家层面的管理资源，并与国际层面UNEP近年来一直倡导的化学品公约资源整合的行动相呼应。通过这个项目的实施，UNEP将不但弥补MEAs独立运行存在的低效率问题，还可以在MEAs资源的综合协调方面形成覆盖全球的自上而下的治理格局。

       2.4 加强联合国专业机构的作用，影响MEAs运行全过程

       UNEA决议通过强化WB、UNDP在MEAs履约过程的影响力，获得了对MEAs的运行进行关键影响的渠道。另外，依据《21世纪议程》赋予的发展国际环境法的权限，UNEP多年来通过对MEAs建立前开展环境问题科学评估、公约法律框架构建等筹备工作，以及对设立于其体系内的全球重要MEAs秘书处的影响，在MEAs公约建立和谈判方面已能产生重要影响。因此，UNEA依据自身在全球环境治理领域被赋予的权力，通过相关决议调动了WB、UNDP、UNEP等三大机构的专业优势，将能够对MEAs的包括启动、实施的全过程产生影响。UNEA在不打破现有MEAs运行机制的前提下，巧妙地强化了UNEP在目前以MEAs为主体的全球环境治理中的作用。

       3 UNEA对中国参与全球环境治理的影响

       在MEAs环境治理领域，中国是获得援助资金量最大的发展中国家。以GEF为例，中国在全球环境基金的183个会员国中，争取到的援助资金几乎独占鳌头，仅POPs领域争取到的资金就占该领域全部援助资金三分之一[19]。多年参与MEAs的实施，中国在污染物的控制、技术引进、法规管理等方面取得了相对丰硕的成果。但不容忽视的是，中国在国际合作中的收获，与彻底解决环境问题所需的资金技术相比差距还很大。同时我国环境问题已经成为可持续发展的最大瓶颈，这些现实要求中国的环境国际合作不但要努力扩大原有成果，还要结合可持续发展的需求，承担更多的政治经济及社会责任。UNEA的建立既是UNEP改革的开端，也是全球环境治理格局重新整理的过程，中国及时分析利弊并积极参与，是对现有利益的必要维护，也是对国家未来发展之路的及时筹划。此次UNEA决议对中国参与MEAs的影响也来自MEAs的运行与综合领域协调两个层面。

       首先，MEAs层面增加了WB、UNDP的融资和技术审核环节，看似相比以往的项目申请更加严格。但是目前就WB与UNDP的相关资格标准并没有给出更细致的说明，就此标准的具体内容针对国家层面产生影响的进一步分析还为时过早。而根据GEF最新的绩效评估报告，目前MEAs履约项目申请和批准的时间周期已经被认为是导致项目效率下降的因素，在未来GEF改革中，对项目审批周期的改进将是重点之一[12]9。WB与UNDP的审核标准若太过严苛，将与GEF改革思路相左，那么UNEA决议报送联合国大会必然受到阻碍。因此UNEA从GEF改革的角度对MEAs的运行进行干涉的步骤将是缓和、渐进的，也就是短期内不会产生激进的影响。

       而对中国来说，除了用经济发展总量等指标来制定审核标准，将会对中国申请GEF项目产生重大影响外，中国在MEAs的申请方面相比别的发展中国家仍然会保持自身的优势。中国与这两个机构在MEAs方面的合作无论涉及的项目数量还是资金总量都是首屈一指的。以金砖四国为例，中国、印度、巴西、俄罗斯与WB合作项目的援助资金量分别为6.29、2.48、1.98、1.54亿美元，项目数量分别为45、21、17、13个[19]。中国与UNDP的情况基本相似。而且WB、UNDP是GEF最早确立的针对MEAs实施的国际执行机构，与中国在相关领域的合作超过20年，合作规则的对接、合作人才队伍的贮备都已完成，进一步加强合作具有深厚的基础。另外，中国在MEAs实施方面相比其他国家的突出能力，对自身也处于GEF严格的评估和考核之下的国际执行机构(包括WB、UNDP)[5]来说，是合作的优先选择对象。因此，如若忽略经济发展指标的影响因素，WB与UNDP介入GEF项目审批程序之后的MEAs运行机制对中国继续申请国际援助项目相比以往有更多利好。

       其次，UNEP在化学品综合协调和治理方面的尝试，也是中国对目前国内多领域环境问题交叉出现所需要积累的经验。UNEP在相关活动中对融资渠道和项目运行的重新构建，在中国都有相对应的尝试需求。中国积极参与其中，可借力使力，尽快探索出清晰的解决环境资源短缺与可持续发展矛盾的善治之道。

       4 对中国继续参与MEAs的对策

       鉴于UNEA有关GEF资金申请方面提出的资格审核，还未就具体审核标准进行明确。考虑到WB与UNDP通常以经济发展水平作为赠款资金和技术援助的核心参考因素，如若GDP等总量指标被选定，将对中国申请MEAs赠款资金项目的资格产生重大影响。因此中国应密切跟踪UNEA相关决议的进展，提早就相关可能性做出应对策略。在UNEA可能就落实相关决议征求意见之时，或将现有决议提交联合国大会等情况发生时，及时维护自身利益。

       另外，中国在具体的MEAs履约方面，还应继续保持积极的态度，并结合国内的形势在以下方面继续开展相关工作：

       4.1 积极参与MEAs治理行动，继续扩大引进成效

       中国政府非常重视MEAs环境国际合作的平台，对相关活动给予人才、资金等的大力支持，促使中国的履约项目相比其他发展中国家有更高的执行效率。尽管意识到中国所接受的援助资金遥遥领先，鉴于中国对环境保护的重视和对合作项目配套资金的慷慨能够有效保障项目的顺利执行，以及其他发展中国家环境管理能力普遍低下的现实情况，各个资金援助机构仍然愿意将中国作为环境合作的最优选择对象。

       尽管中国政府对国内环保治理的投入不断加大，但与国内实际需求相比差距还很大。以中国有关《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》的履约为例，按照对中国承担的减排责任评估，仅二恶英的控制就需要约50亿美元的投入[20]，而GEF在20多年的运行中全球总资金投入也不超过130亿美元。特别在治理高端技术方面，一些综合治理技术中国还需引进先进国家经验才能短期内实现治理目标。根据《国家环境保护“十二五”科技发展规划》[21]，中国要在温室气体排放控制、生物多样性保护、生物安全管理、POPs污染风险控制等方面突破应对全球环境变化和国际履约的关键技术，并提出要加强国际交流，消化吸收国外先进技术和管理经验。考虑到中国环保任重道远，对各类资源长期有大量的需求，中国多年积累的丰富环境合作经验需要持续为满足国家环境保护需求服务，特别要继续努力在资金技术管理等资源的引进方面多做贡献。

       4.2 加强与UNDP技术交流，助力环境合作走出战略

       此次UNDP有关GEF项目申请阶段技术审核权利的获得，使其对拟申请项目选取的技术及相关管理经验等具有筛选和推荐的关键作用。中国在多年MEAs履约实践中，经历了将发达国家的技术管理经验向发展中国家转化的曲折过程，在相关经验的本土化中经历了水土不服、反复试验和示范的过程，最终才获得了相对丰富的环境政策技术等经验。其他正在经历与中国之前相同的社会发展和环境管理之路的发展中国家，也正面临与中国同样的合作问题。为避免这些国家重复经历中国曾经的坎坷，也遵循国际合作中资源有效利用的原则，将中国现有的成功技术管理经验植入这些国家的履约项目中，无疑是对全球环境治理成果的可持续和全球援助资源高效利用的贡献，也能为中国借助全球MEA履约搭建自己走出去的平台。

       中国环保领域与UNDP有良好的合作历史，尤其在气候变化、POPs、汞等重要的MEAs领域与中国开展了关于环境监测方法、技术及环境管理等方面的卓有成效的合作。近年来，双方更在推动南南合作方面开展了实质性的合作。2008年UNDP与中国携手，就非洲与亚洲的发展中国家在应对气候变化项目上展开合作。基于良好的合作成效，2014年5月李克强总理访问肯尼亚期间，UNDP与中国国家发展和改革委员会签署了新的谅解备忘录，双方承诺在帮助发展中国家应对气候变化挑战领域，将发挥各自在“专长，能力和资源”方面的互补性[22]。

       而关于中国环保走出去，2011年环境保护部发布的《关于环保系统进一步推动环保产业发展的指导意见》中明确指出，中国要推动环保产业开拓国际市场。我国实施环保技术走出去行动，国内已经具备政策、资源条件，国际也具备搭建平台的良好条件和时机。因此与UNEP的积极合作与交流，可以大大推动中国环境技术及应验走出去战略的实施。

       4.3 积极参与UNEA整合协调全球环境治理的实践尝试及建制

       如前文提到的UNEA有关UNEP改革的另一突破是，在协调和整合全球环境治理方面开展尝试。这次尝试完全独立于MEAs现有的运行框架，在广泛发动各类利益方的基础上，另辟资金渠道和另建项目合作管道。这一尝试表明了UNEP在全球环境治理方面树立领导力的决心。在全球治理方面，能够发挥领导力作用的条件是有调动整合资源的能力、有协调各利益方的权威。目前UNEP所需的权威在联合国的支持下得到了保障，而调动和整合资源的能力需要在实践中获得经验并转化成有效的政策措施等。UNEP协调整合资源的尝试，就是在提升自身调动整合资源的能力，以实现对环境治理的全球领导目的。

       在资源整合和协调管理方面，中国有现实的急迫需求。中国工业化集中发展阶段，各领域污染问题交叉出现，成为工业生产相关的环境污染的显著特征之一。以二恶英(一类POPs)与汞污染控制为例，二者在殡葬行业遗体火化、钢铁冶炼、废物焚烧等领域存在同样的污染排放问题[23-24]。若环保减排围绕二恶英和汞的防治在各自管理体系内独自开展，势必难以防止资源重复投入，影响效率和效果。而开展部门间的协同管理，中国还刚刚起步，几乎没有现成的经验可参考。因此借助于国际平台，也不失为能够尽快见效的好途径。

       中国在起点阶段的跟踪和参与，既可在解决国家问题上得到最具实效的方法，还可随着UNEP权威的逐渐树立，逐步扭转并不断提高自身对外的环境形象，并通过参与相关活动及时将国家长远利益与全球环境治理目标相结合。而且在目前全球一致将环境与可持续发展相结合的治理思路下，未来全球环境治理的秩序对经济社会领域的影响会越来越大，可以预计未来某一天环境治理秩序会成为世界主导秩序之一，因此中国的参与将与未来中国对全球治理的贡献紧密相关。

       5 小结

       2010年中国首超日本成为全球第二大经济体。整体财力的提高，使政府有更多资金投入环境治理中，国家“环保十二五规划”对环保的投入力度空前即为证明[21]。但即使这样，2013年12月初，中国中东部仍出现历史未有的大范围雾霾天气，使民众对政府在环境改善方面的作为提出疑问，周边国家也对中国环境恶化的外溢影响提出异议，驱使政府反思现有的环保理念。随后中国提出的“现代化的环境治理”要求，将环保提升到前所未有的政治高度。但环境善治之路中国从未经历，国际上也未有同样规模的大国成功善治的案例。中国环境治理要在短期内见成效，依然需要结合国际先进理念和国内现实进行探索和实践。

       与此同时，全球经济普遍下滑，连同发达国家在内，对经济复苏的现实欲求远大于对环境的关注，全球治理成效与恶化速度差距越来越大，引发了国际社会对现有治理体系进行改革的决心。UNEA引发的UNEP改革，是联合国第一次把全球环境治理问题提到重要日程中，为UNEP树立全球环境治理的权威作了全面铺垫，开启了国际机构构建全球环境治理秩序的篇章。中国的积极参与不但是国内现实发展的需求，也是主动承担国际责任、树立适当的大国形象的需求。中国现阶段的深入参与，对及时解决国内环境困境，准确把握国家利益，适当承担国际责任有重要意义。但参与不是空话，需要认真研究、积极实践，只有这样中国才有可能借助环境治理秩序的构建，完成环境善治的提升，并承担合情合理的国际责任。

       收稿日期：2015-02-03

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