新农村时代对城镇财政的思考——从城镇化与新农村的关系谈起，本文主要内容关键词为：新农村论文,城镇论文,化与论文,财政论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》，提出要建设社会主义新农村，同时要促进城镇化的健康发展。由此可见，城镇财政在这个特殊的历史阶段，将肩负起新农村建设和城镇化两大重任。那么，究竟如何在新的时期定义城镇财政地位，发挥它的作用呢？这无疑是值得思考的一大问题。笔者认为，首先应当理清城镇化与新农村建设的关系，并准确界定城镇财政的地位，促进城镇财政制度合理转变，使得新农村建设与城镇化进程相得益彰。
一、城镇化与新农村建设的关系
城镇化和建设社会主义新农村是两个不同的概念，从表面上看，城镇化是将农民变为市民、将农村变为城市，用工业和服务业取代农业，从而为我国的现代化建设服务；而建设新农村并不改变农村的性质，只是以现代农业取代传统农业。但从实质上来看，二者联系巨大，同为改变农村落后面貌的新举措，新农村建设将与城镇化一起成为驱动我国现代化建设的两个巨轮。
（一）城镇化既是建设社会主义新农村的目的所在，又是其重要途径
城镇化和建设社会主义新农村都是我国全面建设小康社会的重要手段，两者最终都是社会主义现代化进程的加速器。根据英格尔斯指标，只有将农业劳动力比重降到30％以下，才符合现代化的标准。据第五次人口普查显示，中国总人口为13亿，农村人口为8亿，占全国人口总数的64％，农村人口比例过高， 因此城镇财政必须重视城镇化投入的质量和力度，只有合理保证城镇化过程中的资金需要、及时破解城镇化过程中诸如劳动力转移困难等方面的难题，才能够保证城镇化的健康运行，才能够保证新农村建设目标早日实现。
（二）城镇化有助于深化农村改革，给城镇财政的定位指明了方向
城镇财政制度的合理构建与转变，是随着城镇化和新农村建设的进程而逐步完善的。在这个特殊的历史时期，谈及城镇财政的地位和作用，主要在于正确处理城镇化进程中的诸多问题，比如失地农民问题、农民工的待遇问题、进城务工农民的社会保障问题等等。
（三）新农村建设对城镇化建设的反作用给城镇财政提出了新要求
建设社会主义新农村是解决城乡二元化差别的根本出路，也是推进城镇化的必由之路。但是值得注意的是在新农村建设过进程中，随着生产的发展和城镇化的加快，给城镇财政提出了一些新的挑战，如新农村建设过程中的环境问题、农村教育问题等等。
总而言之，在新农村建设过程中，面对新农村建设和城镇化两大问题，城镇财政的落脚点不应该有所偏重，反而应当正确对待二者的不同地位，妥善解决在建设社会主义新农村过程中的城镇化问题，从而构建新农村时代的新型城镇财政。
二、城镇财政的作用协调
目前，我国处于城镇化快速推进时期，1978—2003年城市数量由193 个增加到660个，建制镇由2173个增加到20226个，市镇总人口由1.7亿人增加到5亿多人，占全国总人口的比重由17.9％提高到40.53％， 而城镇化的核心在于合理转移农村的富余劳动力，从而实现农村富余劳动力的合理转移，实现农村居民生活方式向城镇居民生活方式的转型，进而达到全面建设小康社会，逐步实现工业化、现代化、信息化的转变。在这一过程中，城镇财政的作用主要体现在地方税制作用、公共投资、预算制度、社会保障制度、城镇财政管理制度等五个方面。
（一）地方税制作用的转变与协调
地方税制的调整应当随着城镇公共需求的转变而变化。新农村建设过程中城镇化的推进，必将导致各类生产要素向城镇集中，从而使得微观实体所拥有的生产性和消费性财产逐渐增加，如住房等。随着城镇化的进一步加剧，需要城镇财政及时提供道路、桥梁、邮电、通信等公共产品以及各种相关的公共服务（如治安等）。在城镇化过程中还需面临的另一问题是税制中征管成本的上升，由于城镇化使得经济主体范围扩大，也使得劳动力、资本、技术等生产要素在城市之间、城乡之间实现转移，加大了税源的流动性。
另一方面，城镇化建设巨大的资金需要也要求城镇财政不能完全依靠中央，而应当针对自身地方税制的特点制定适于自身发展的税制。地方税制的合理构建并通过税收手段调节城乡收入差距，也符合新农村建设的目标。在新农村时代，保证城镇财政收入尤其应当重视财产税方面的适当调整与转变。
在财产税制方面，应当提升财产税在城镇地方税制体系中的地位。通过对现行房地产税制的调整，进行合理整合，理清税费的关系，征收统一的物业税，从而保证城镇财政的财政收入来源，以解决城镇基础设施资金不足问题。城镇财政一方面要承担城镇财政支出，另一方面又要解决农村设施建设与投入的问题，故可以考虑将中央财政划拨的资金中较大部分的比例投入到农村基础设施建设当中，而对于城市基础设施建设资金空缺，可以通过地方税制改革，尤其是财产税制改革来填补。
另外，在财产税制的改革方面还应当注意健全财产税的征收网络，在财产的购置、持有、交换、继承和赠予等环节及时组织收入，防范收入流失。同时不断改进征收的技术手段，普遍推行税收评估，加强税收征管，充分体现主体税种的功能。
（二）公共投资制度的转变与协调
在资金的使用上，由于城镇财政的自身能力有限，满足城镇基础设施的投入存在着困难，因此，有必要拓宽小城镇建设过程中的基础设施建设的市场准入制度，多渠道吸收民间投资，节约财政资金，从而保证把更多的财政资金投入到新农村建设当中，以保证财政资金的高效利用，以相对少的钱办更多的事情。
在资金的筹集上，应当打破传统的以财政出资占主导地位的思想，充分认识到在新农村建设时期，城镇财政肩负起的担子更重。过分依赖财政的作用，容易加大财政风险，不利于经济和社会稳定，也违背新农村建设的宗旨。笔者认为，对于小城镇基础性设施建设，可以以当地的政府资产为杠杆，广泛吸引社会资金，以市场化、企业化、民营化的方式，建立政府引导的、以企业为主体的全社会、多元化、多渠道、多层次的基础设施融资格局。这样一来，对市场准入和特许经营规则的放宽，可以实现制度上对非国有经济主体的鼓励作用，使得各个经济主体积极参与投资，维护社会公共利益。
除此之外，为解决财政资金不足问题，还可以考虑试点推出市场债券。发行城市建设债券是世界各国筹措城市建设资金的通行做法，在新农村建设的特殊时期，推行市政债券虽然值得商榷，但其可行性确实值得考究。债券融资在我国城镇建设投资中比重较低，因此有较为广泛的市场前景，在国家财政困难难以短期改观的前提下，靠一般税收增加对城镇基础设施的投入存在一定难度，发行市政债券增加对城镇基础设施的投入是一个可行的选择。
（三）城镇财政预算制度的转变与协调
财政预算制度在某种程度上决定了最终城镇财政在城镇化迅速发展时期对城镇资金和农村财政支出的能力，因此，也就从另一层次上决定了城镇财政对新农村建设的服务数量和质量。
首先，在调整预算支出结构、增加公共服务支出上，应当充分考虑城镇化和农村财政支出两个方面。也就是说，要正确协调好两方面的关系，保证两者的公平性，以防止由于偏重某一方而导致负效应的增加。应当满足农村义务教育、公共卫生、公共文化设施、城镇化过程中的外部性治理（如环境保护等）、公共安全等方面的需求增加，在预算科目的设置上要充分予以考虑。
其次，建立城镇专项转移支付制度。对于不同地域、不同地区的县辖乡镇，城镇财政应当根据其自身的实力，妥善制定转移支付计划。在支持小城镇发展的前提下，实现以城带乡、以工促农、全面带动、全面发展，实现城镇化对新农村建设的助推作用，也让新农村建设的成果更好地带动农村城镇化进程，从而保证城镇化质量，让二者相得益彰，和谐健康发展。
再次，为推动预算制度的科学化、民主化发展，还要逐步确立适应城镇特色的公共选择制度。城镇化经济社会的发展，必将诱发各种矛盾和问题，这就要求城镇财政预算科学、民主发展，从而协调好新农村建设和城镇化建设过程中的问题，以保证新农村建设的健康推进。
（四）社会保障支出制度的转变与协调
中国农村社会保障制度的发展与城市相比，可谓“天壤之别”。作为一国经济发展的稳定器，社会保障制度应当予以重视。城镇化过程中，农民大量涌入城市，土地的传统保障功能已经不能发挥效应，农民如何解决其在城市中的养老、医疗、失业等问题就成了城镇财政应当重视的问题。一方面，城镇财政要解决在城镇化过程当中，由于征用土地产生的近城市中心区的资金补偿问题，同时也要注意在卫星镇建设过程当中对远城市中心区农民土地占用的保障。此外还一定要妥善解决进城务工农民和失地农民的失业保障等问题，将其纳入城镇社会保障之列。
在新农村建设过程中，要努力从建立多支柱的农村养老保障体系。从1998年到2005年，财政社会保障经费年支出由598亿元增长到3600亿元左右，年均增长29.4％；占财政总支出的比重也从5.5％增长到11％。我国农村人口数量较多，完全依靠财政解决这一问题难度很大。既然如此，只有多方协力解决才是现实的选择。从目前情况来看，首先可以采取积极措施，强化家庭养老、自我养老的功能，以稳定和巩固农村养老保障的现实基础，以解决纯农业农民的社会保障问题；其次，以建立和完善“最低生活保障”和社会救济制度为突破口，逐步建立和完善包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等在内的社会保险制度，这可以缓解我国农村老龄化的问题，具有一定现实意义和紧迫性；此外，应当重视农村慈善事业的发展，通过舆论的宣传和优惠政策，动员和引导非政府组织、民间资本从事农村慈善事业。
（五）城镇财政管理制度的转变与协调
由于新农村建设和城镇化的推进是双管齐下的两大重任，因此，财政资金的划拨必须能够提供切实保证。因此，在新农村建设时期，应当实现城镇财政管理制度的适度转变。
第一，在城镇财政与上一级财政的协调上，基于新农村建设时期的特点，在推进城镇化建设的过程中，应下放适当的财权给地方，尤其是在地方税制的协调和转变上，应赋予城镇财政较大自主权，以保证税源充足，加快城镇建设，并发挥对周围农村地区的辐射能力。
第二，在城镇财政内部管理体制上，应当重点解决市与所辖区、县、乡镇的财政关系。保证适度分权，让事权与财权相配套，使得各个区域之间的财权利益得到合理分割。该由上级政府提供的，由上级政府提供；各个地域之间可以妥善解决的，自主商议解决。
第三，对于城镇社区的财政问题，也要妥善处理。就现实意义来讲，协调好社区内部的财政管理对于协调新农村建设和城镇化二者之间的关系有着重要意义。尤其是对于那些处于城镇化初期的农村来讲，社区公共服务提供的质量直接关系到以后这一城镇发展的文明程度。因此应当充分调动城镇辖区内部的组织机构参与社区建设，多渠道筹集服务资金，并逐步走向制度化与规范化，将成为我国城镇化进程的后续动力，利于社会主义新农村的建设目标最终实现。
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