地方政府绩效指标设计框架及其核心指标体系构建，本文主要内容关键词为：指标体系论文,地方政府论文,绩效论文,框架论文,指标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“政府绩效”是一个近几年来逐渐升温、并在当前成为全社会普遍关注的“热点”问题，其原因是在新公共管理变革后“评估国家”浪潮席卷全球的背景下[1，2]。而政府绩效评价指标作为政府绩效管理的核心组成部分，已经引起各国公共管理学界和民众都普遍关注的一个热点问题。国外政府绩效评价指标研究起步较早，尤其是西方国家经过七十年代以来的行政改革，政府绩效评价不完全以GNP总量及其增长速度、投资规模、通胀率等传统指标作为评价和判断政府绩效的依据，而是更注重政府为公众提供公共基础设施、秩序维护等公共产品和不增加税收负担的公共服务。目前，国外聚焦于政府的绩效评价研究机构主要是美国Syracuse大学Maxwell学院。该学院GPP项目建立了以领导才能为驱动、以信息为连接的，包括财政管理、人力资源管理、资本管理、信息技术以及面向结果的绩效考评模型[5]，并成功实施了各项考评[6]。但总的说来，国外专门研究地方政府绩效评价指标的并不多见，其主要是针对竞争力、可持续发展、政府质量、现代化、人类发展等分别构建指标体系。
在我国加入WTO以后，政府职能面临巨大挑战，因此如何正确和客观评价政府绩效，建立一套科学可行的政府绩效评价指标就显得十分紧迫，现实的需要促使国内学术界对政府绩效评价指标设计的问题进行了较为深入的研究，在指标设计的内容和框架上取得了一定的进展。有学者从政府综合宏观层面设计评价指标反映地方政府政绩[6，7]，也有学者从政府机关工作效率[8]、制度创新[5，9]以及政府能力[10，11]等微观层面进行政府绩效指标研究。这些探索性的实践工作都在某种程度上取得了一定的成绩和效果，并为进一步的政府绩效指标乃至政府绩效管理与评价体系构建工作奠定了基础，但同时也不可避免地暴露出了一定问题。首先，设计的政府绩效评价指标内容欠缺科学性，如有些指标体系偏重或摒弃以GDP为代表的经济建设绩效，忽视人口、经济、社会及环境的协调发展；还有些指标体系偏重反映短期利益，忽视长远发展。其次政府绩效指标构建框架逻辑性存在挑战。现实中的政府绩效指标设计往往过分地注重绩效指标本身特征如明确性、可测量性等方面的考虑，却忽视了更为根本的绩效指标设计框架的逻辑性，如国内某课题组公布的政府绩效评价指标体系，其框架共分为潜力指标、职能指标和影响指标三层。可以明显看出，这个三层框架并不是按照一个标准来划分与构建的。仅此一点来看，这一绩效指标设计框架以及据此设计出来的指标的逻辑性与科学性是存在挑战的。
综上所述，当前中国政府绩效指标设计实践存在着绩效指标内容欠缺科学性，以及绩效指标构建框架逻辑性存在挑战等两个主要问题，这两个问题既是绩效指标设计方法论的问题，同时也直接影响了对政府绩效的认识与理解问题，以及政府绩效指标与其设计定位的关系问题，而这互相影响，共同形成制约我国政府绩效指标体系构建的“瓶颈”。本文将从组织绩效内涵的分析出发，将情境因素作用下的组织绩效按照组织边界划分为组织性绩效和系统性绩效，然后结合政府的组织结构模式与职能使命特征，将政府绩效划分为组织性绩效(包括机构绩效和部门绩效)和系统性绩效(即社会系统绩效)，并据此给出不同设计定位的三层政府绩效指标设计框架，最后针对社会系统绩效，选取省级政府为研究对象，构建出一套适合外部监督的政府绩效核心指标体系。
理论框架
1、组织绩效
任何绩效都是特定情境下组织能力作用的产物，组织在不同时空背景甚至在同一时空背景下，由于组织性质、利益相关主体要求等方面的不同，对绩效的看法也会各异，为此脱离了组织特定情境讨论绩效没有任何意义可言。按照逻辑模型(Logic Model)的观点，在特定形势(situation)，特别是在各利益相关主体需求的作用下，考虑组织特定的情境因素，任何组织依据纵向的线性逻辑关系可以分解为资源、输入、活动、输出、成果以及影响等系统运作过程要素[13]，这些要素的逻辑整合也被称为组织的“价值链”[14]，从字面上来理解可以认为组织价值是在这些运作过程要素中产生的。因此，从某种程度上来说，绩效即意味着组织价值的实现或提升。由此可见绩效与组织运作过程唇齿相依，并以多种形式维度存在于组织运作的全过程，按照西方国家绩效管理与评价的理论和实践经验，组织绩效的维度包括竞争、时间、质量、创新、效率、效果、公平、创新、进步、以人为本、可持续发展等[1，2]，如图1所示。这些绩效维度的具体表现虽然千差万别，但是就其实质来说，更根本的是体现为一种价值，一种经过组织内化(融于组织价值观与发展战略之中)的，根源于组织性质特征的社会价值——即根本目标是实现组织各利益相关主体的满意。
图1 组织性绩效与系统性绩效示意图
基于上述分析，本文认为组织绩效就是指特定情境中的组织，在特定形势(situation)的驱动下，为实现或提升组织价值，而在其运作全过程中围绕绩效维度所展现出来的状态或程度。在对组织绩效内涵深入分析后发现，组织绩效与组织边界(Organizational Boundary)存在密切联系。一般来说，由于组织边界的客观存在，以及情景因素的作用程度不同，组织绩效可以划分为组织性绩效和系统性绩效。
组织性绩效(Organizational Performance)，是指产生于组织边界内部的绩效。一般情境下，在组织边界内部，由于组织本身作用性相对较强而外部作用力相对较弱，其组织内部运作的逻辑关系存在较少的挑战，因而组织绩效能够比较确定性地产生。换句话来讲，在组织边界内部，外界情境因素的作用与冲击能够被组织予以有效的缓冲与内化，因而使得组织能够非常确定性地控制与左右绩效的产生。组织内部作用力较强的范围主要包括输入、活动与输出三个环节，但由于组织对绩效确定性的一贯追求，今天的组织已通过“供应链管理”与“客户关系管理”等手段将组织边界向组织价值链上的资源、成果两端扩展。而系统性绩效(Systematic Performance)，是指产生于组织边界外部的绩效。它是组织参与外部系统运作产生的结果，是组织性绩效在外部系统情境因素综合作用下衍生的产物。与组织边界内部不同，外部系统的情境因素作用相对强烈，系统性绩效产生的逻辑性与确定性相对较弱，常常面临挑战。这时候的系统性绩效不能简单地或确定性地归结为目标组织作用的结果，而是该组织参与外部系统多元主体综合运作的结果，更是除了组织管理以外的若干因素作用的结果。系统性绩效产生的范围一般为组织输出后的成果及影响环节。
一般而言，广义的系统性绩效包含了组织性绩效。但本文为了强调组织性绩效与系统性绩效的差异，所以这里所提到的系统性绩效为狭义概念。然而即使如此，两种绩效概念边界仍然模糊不清甚至重合，不能截然分开。从根本上说，组织性绩效与系统性绩效之间存在逻辑因果关系。二者的关系如图1所示。然而同样是由于情境因素的存在，二者之间的逻辑因果关系面临挑战。某些系统性绩效与组织输出关系直接，情境因素影响较小，这时的系统性绩效可以直接用来证明组织性绩效；而另外一些系统性绩效与组织输出之间的关系是间接的、不确定的，情境因素影响较大，这时的系统性绩效就无法直接用于对组织性绩效的验证，必须经过相关的干扰摒弃处理。
与组织性绩效的意义不同，系统性绩效的社会价值性意义更为明显。组织性绩效的价值更多地体现于“做”，体现于“我们是否在正确地做事”，而系统性绩效的价值更多地体现在“做的结果”，体现在“我们是否在做正确的事”。系统性绩效更多地体现了组织存在的社会价值与使命，多是对组织存在形势(situation)的回应。
2、政府绩效
政府作为特定的社会主体，具有其特定的特征。首先从组织结构上来看，政府是典型的金字塔式的组织结构模式。位于金字塔塔顶的是政府整体；位于塔中的是政府的各职能部门(政府通常按照职能来划分部门)，如各部委；位于塔基的是职能部门下属的各职能机构，如各局，其数量最多。其次从组织价值使命来看，政府却变成了倒三角结构模式。位于这个倒三角塔基的是政府整体价值使命，其涵盖范围既宽又广而且最为根本，是整个政府运作的基本价值规范；位于塔中的是各职能部门战略目标，它是根据本部门的职能特征对政府整体价值使命的贯彻与分解，其指导、作用的范围仅限于本部门领域；位于塔顶的是各职能部门下属的各职能机构目标，它是在政府整体价值使命和部门战略目标的框架下结合本机构的具体特征制定的，其指导、作用领域仅限于本机构领域，其作用层次与涉及范围最小。有鉴于此，政府绩效的认识与理解应该结合政府本身具体特征来进行。
根据上述针对组织绩效的分析，政府绩效也可以从组织性绩效与系统性绩效来理解。结合政府本身的具体特征，政府的组织性绩效可由职能部门绩效和职能机构绩效构成，反映的是政府内部组织性目标实现状况。政府职能部门绩效(Ministry Performance)是指政府垂直性的各职能部门绩效，是政府在某一特定职能领域内的绩效，例如社会保障部门绩效、财政部门绩效、科技部门绩效、教育部门绩效、环保部门绩效等。职能机构绩效(Department/Agency Performance)是指政府职能部门内部的机构绩效，如教育部门内部的教育厅、教育局绩效，交通部门内部的交通厅、交通局绩效等。而政府系统性绩效一般来说即是社会系统绩效(Social Systematic Performance)，反映的是解决社会主要矛盾，为社会公众提供高质量的公共产品与服务，维护公众的最大利益等政府使命与存在价值。它整合了政府各职能部门的绩效，是政府在特定情境下与社会多元主体共同作用的综合性结果。例如国家科技竞争力发展绩效是在国家科技部门、财政部门、教育部门、建设部门、国家计委等国家职能部门与社会个人、企业等多元主体综合作用下产生的，政府在其中起主导作用，其绩效可以通过国家科技竞争力的发展体现出来。
3、政府绩效指标设计框架
政府绩效指标设计与设计目的或定位关系密切，特定目的或定位要求特定绩效指标体系，特定指标体系反映了特定设计目的或定位，其根本原因在于政府利益相关主体，如评价者、绩效信息的使用者等的不同要求。比如说，社会公众对政府起到的主要作用是外部监督，其关注点虽然主要集中于自身利益相关问题，但这些问题在本质上反映了社会宏观层面，这也就成为本区域政府高层管理者不得不考虑的战略性管理议题，它们对绩效指标要求的层次相对较高；对于政府中层管理者来说，其关注点为政府战略性管理议题作用下的政府各部门管理，对绩效指标层次的要求处于战略与具体之间；而对于政府基层管理者来说，其主要任务在于处理好政府组织机构具体的内部日常管理事务，对绩效指标要求最为具体，层次也最低。
基于上述指标设计目的与定位的原因，再加上政府组织结构与价值目标以及在此基础上政府绩效的层次性，使得政府绩效指标设计的框架也具有明显的层次格局，它们分别是：(1)位于顶层的、以政府战略性管理为定位的政府绩效核心指标，与之对应的是宏观层次的社会系统绩效，反映的是整体政府价值使命实现状况，政府间可比性较强；(2)位于部门管理层次的、介于政府战略性管理与机构日常性管理之间政府绩效关键指标，与之对应的政府职能部门绩效，反映的是职能部门战略目标实现情况，并为政府绩效核心指标提供信息基础，政府间可比性一般；(3)位于底层的、以机构日常性管理为定位的政府绩效普通指标，与之对应的是政府职能机构绩效，反映的政府职能机构日常活动目标的完成情况，并为上层绩效指标提供数据信息，政府间可比性较弱。如图2所示。
图2 政府绩效指标设计框架与定位
政府绩效核心指标体系构建
根据上述对政府组织性和系统性绩效的系统分析，可以清楚地了解政府系统性绩效的社会价值性意义比组织性绩效更为明显，其价值更多地体现在“政府做事的结果”，也体现在“政府是否在做正确的事”，其能更多地体现政府的社会价值与使命。而且通过对政府绩效指标设计框架设计的研究，可知处于宏观层次的社会系统绩效反映整体政府价值使命实现状况，相对政府组织性的职能部门绩效以及职能机构绩效而言具有较强可比性。同时鉴于中国幅员广阔，地域及社会特征鲜明，各地政府具体职能目标各有针对并由此导致了绩效的差异，故本文将采用“拔高层次”的方式，将政府绩效指标设计对象层级定位于省级政府，以省级政府战略性管理为定位，围绕省级政府系统性绩效实现情况，进行省政府绩效核心指标体系构建。
1、特定背景下我国省域社会系统绩效(省级政府系统性绩效)维度
在当前背景下，各省乃至整个国家的社会主要矛盾仍然是社会群众日益增长的物质、文化、生活需要同落后的社会生产之间的矛盾。这成为我国各省级政府面临的最主要的形势(situation)。除此之外，近年来中国政府提出了一系列规范和指导政府工作的方针政策，其中最富有战略意义的如：(1)科学发展观和正确政绩观；(2)服务型政府建设。其中从树立科学发展观和正确政绩观的内涵来看，一方面是强调经济发展和社会进步相统一，另一方面是强调加快发展与可持续发展相统一，即既要重视经济发展也要重视社会进步和可持续发展；而服务型政府建设的根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平。综合上述两个战略性的方针政策的内涵和目的，可以发现其不同程度都关注经济、社会、环境和人口等发展或建设方面内容，同时结合中国各省域实际情况分析的基础上，根据省级政府的职能，本文初步给出我国省域社会系统绩效(省级政府系统性绩效)的维度，即省级政府系统性绩效可以从人口、社会、经济和环境4个维度进行衡量，如图3所示。其绩效水平也由上述4个维度运行的结果及相互之间的输入、输出变量来相互影响和相互制约共同决定，例如省级政府在区域经济建设中取得了较好成绩，则GDP等经济指标得以大幅度提高，但这是影响省级政府系统性绩效高低的重要因素之一而不是绩效决定因素，同时还必须考虑环境、社会、人口等因素的作用。
图3 省级政府系统性绩效维度及内容框架
2、特定背景下省级政府系统性绩效内容框架
由于省级政府系统性绩效4个维度内容存在一定差异，其绩效测量的侧重点也不一，如在人口维度可测量人类发展等；社会维度可测量安全、公平、稳定、政府高效、透明等；经济维度可测量经济环境、竞争力等；环境维度可测量可持续发展等。本文在借鉴国内外已有研究成果以及中国统计年鉴等相关内容的基础上[1，2，15-18]，进一步把4个维度进行了划分，其中人口维度主要包括区域内人均寿命、出生率、死亡率、公众健康以及人类发展水平等；社会维度包括公众安全、公共财政支出、教育、居民收入、社会保障、政府成本、政府问责与合作、少数民族发展和遗产保护等；经济维度包括GDP、税收、储蓄与债务、资源安全、农业生产率、就业、商品贸易、企业创新能力附加值、产业发展、基础设施建设和工作条件与环境；环境维度包括可持续发展、环境质量以及生物多样性等。同时为了便于绩效测量和数据信息获得，这些内容可以进一步转化为可测量的定量指标，进而可以构建出省级政府系统性绩效评价指标体系。
3、省级政府系统性绩效核心指标体系(如表1、表2、表3、表4)
本文聚焦当前中国政府绩效指标设计实践中存在的指标内容欠缺科学性，以及指标构建框架逻辑性存在挑战等两个主要问题，从组织绩效内涵的分析出发，将情境因素作用下的组织绩效按照组织边界划分为组织性绩效和系统性绩效，然后结合政府的组织结构模式与职能使命特征，将政府绩效划分为组织性绩效(包括机构绩效和部门绩效)和系统性绩效(即社会系统绩效)，并据此给出不同设计定位的三层政府绩效指标设计框架，最后针对社会系统绩效，探索当前中国国情背景下的省级政府绩效维度，构建出一套适合省级政府战略性管理的政府绩效核心指标体系。需要指出的是，政府绩效指标体系构建是一个世界性的难题。本文提供的政府绩效设计框架及其核心指标体系只是面向政府的通用设计，在具体运用中，还应该根据实际情况反复论证来决定具体的绩效指标，同时在政府核心指标体系构建方面主要从政府系统性绩效进行设计，政府组织性绩效即政府职能部门和职能机构核心绩效指标体系有待于后续进一步研究。
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