社区参与中的政府赋权逻辑——四种治理模式考察，本文主要内容关键词为：四种论文,逻辑论文,模式论文,政府论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题提出 随着城乡社区在城市化背景下的急剧发展，出现了多种社区和多种社区治理模式，如市政动迁型社区、本地动迁型社区、以进城务工者为主体的社区以及城市白领新市民社区等。探索新的社会治理方式、实现社会管理模式转型已成为地方政府的客观需要和贯彻十八大精神及十八届三中全会的重要政治任务。近年来，经济发达地区的地方治理模式有不少创新之举，学界以不同的视角对这些新模式进行了解读。以浙江温岭为代表的“民主恳谈会”模式等多数研究是从协商民主角度进行的(何包钢等，2008)；社区多元治理主体的出现，使学者以合作主义(corporatism)的视角、多中心治理的视角解读了上海浦东新区社区治理中国家与社会合作的状况(翟桂萍、毛寿龙等，2008)；杭州地区实践的协同治理和多中心治理引导当地居民日常参与公共事务管理(郁建兴、吴玉霞，2010)。以上研究多是对单一模式的解读，笔者自2009年以来一直跟踪上海地区乡镇和街道的治理模式创新，本文选取运行较为成熟的T镇综合治理模式、P镇“镇管社区”模式、L街道“组团式服务”模式与G街道“楼宇自治”四个案例，这些案例同样可以运用多中心治理、协同治理和协商民主等理论从单一视角进行分析，但笔者几年的观察发现，这些模式的启动机制均是党委政府领导下的赋权问题。因此，本文将考察在这四种模式中，地方党委如何通过赋权释放权力空间以实现政府负责、社会协同、公众参与；通过模式间的比较探寻地方治理中的赋权逻辑，并指出赋权参与是当前实现社会管理方式转型的现实路径。 二、参与、赋权、赋权参与 “参与”一直是政治生活中的核心话题，阿诺德·考夫曼于1960年首次提出“参与型民主”概念，随即这一概念被广泛运用于社会各个领域。麦克弗森、巴伯等一批学者继而提出“强民主”的主张，强调更广泛、更深入的参与。当代参与型民主理论最重要的代表卡罗尔·佩特曼指出，真正的民主应当是所有公民直接、充分参与公共事务决策的民主，从政策议程的设定到政策的执行等都应该有公民参与。参与型民主理论对参与的强调继承了古典民主的基本精神，扩大了自由民主的参与范围，但在当代背景下，如何参与、如何使这些理念具有可操作性依然是值得探索的问题。根据美国学者谢尔·阿恩斯坦的“公民参与阶梯论”，公民参与形式和能力的发展是一个阶梯上升的过程，可以分为三个阶段：第一个阶段是政府操纵与教育动员，为非实质性参与形式；第二阶段是给予信息、政策咨询和安抚，为象征性参与形式；第三阶段是合作伙伴、赋权和公民自主式，为完全型公民参与(孙柏瑛，2004)。当前我国总体处在第一阶段，而发达地区的基层治理已经出现一些第三阶段的治理模式。 赋权是戴维·奥斯本与特德·盖布勒在其《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书中提出的，向社区赋权要处理好从服务到赋权的过渡，政府也许不再直接提供服务，但是仍然对保证满足居民需要负有责任。在提到赋权方式时，他们认为通过参与式民主给公民赋权，改变社区反应式的治理方式，使公民积极主动地自己解决自己的问题。随后，戴维·奥斯本与彼得·普拉斯特里克在其著作《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中谈到赋权的三种具体方式：组织赋权、雇员赋权与社区赋权。组织赋权是通过废除许多规则和其他控制来对这些组织进行赋权；雇员赋权是通过减少或废除组织内部的层级管理控制，并将权力向下推行至一线雇员；社区赋权影响更为深远，将官僚机构的权力外移至社区，将控制权交给邻居、公共住房承租者、学龄儿童的家长及其社区等。社区赋权意味着将公共组织对决策、资源和任务等的实质性控制转移给社区。 赋权参与是由阿肯·冯(Archon Fung)提出的。冯对芝加哥南部社区公共教育和治安事务引入当地居民参与的改革模式进行了研究，这一改革突破人群等的复杂性限制，更富参与性地邀请普通个人参与到地方治安和公共教育方面的目标设定、事务优先权选择和战略设计等关键性治理决策中。冯认为这种参与体现了参与式民主的核心特征，将参与式民主的操作设计到位。最重要的环节是，这种参与是被赋权的，赋权参与过程形成的决策决定官员和他们部门的行动，能实质性地影响决策、实质性地参与到地方治理中来。这种参与式民主被称为赋权参与式治理(Fung & Wright，2003)。冯在其专著《赋权参与》一书中的核心论点是，通过赋权参与和审议来完善治理结构，可以使陷入困境中的公共机构变得更加具有回应性、公平性、创新性和有效性。与权力中心机构相比，社区参与和赋权代理可以提高公共行动的质量。分权允许地方可以依据他们特定的需求或偏好制定解决方案，被授予权力的主体可以根据地方特点与地方需求创造出适合利益相关者的使命和愿景；权力转移给居民等利益相关者，他们可以自由地去设想和实现创新，创新是与传统智慧和路线出入较大的，因此也就不太可能由权力中心进行自上而下的设计。在这种思路下，赋权式参与不仅是有效的社会治理手段，而且赋权式参与还是推动行政变革的有效途径(Fung，2006)。因此，赋权式参与基本解决了参与民主是一种“代议制+大众直接参与”的民主形式，使如何塑造和引领“积极公民”有了具体的操作步骤。 三、四个案例 案例1.P镇镇管社区——组织赋权 随着都市中心城区的居民区被改建为商业用地，原中心城区大量居民迁入城郊结合部，同时大量农村剩余劳动力从农村涌向城市，P镇原有的郊区迅速变为城区，居民总数从十几年前的6800多人猛增到12万人。除原村居民外，涌入P社区的人口还包括商品房居民、动迁居民、经济适用房居民及来沪人员(租房)等。到“十二五"末，P镇总人口将达到50万以上。经测算，P镇未来五年用于大型保障性住房的公建配套建设和社区管理资金将高达19.7亿元，镇级社会管理财政缺口巨大。原有的镇—村制因大量城市居民的涌人而受到挑战，城市的街道—社区制又无法生硬照搬到郊区。随着居民需求的多样性、变动性、选择性不断增强，对社区服务的总量和精细化水平都提出了更高要求。打破城乡二元分割制度格局的“镇管社区”应运而生，即在镇党委、镇政府领导下，成立居民区党委、社区事务管理服务中心、社区管理办公室，共同承担社区党建、社区管理、社区建设、社区服务、社区稳定等方面的综合协调、管理职能，实行“三块牌子、一套班子、集中办公”。居民区党委作为镇党委下的二级党委，把握社区发展和建设的主要方向，直接领导居民区党总支。居民区党委书记由镇党委副书记兼任，下设3名副书记，其中1人由分管副镇长兼任，1人为专职副书记，1人由社区中心主任兼任。社区管理办公室及社区事务管理服务中心统筹社区行政事务，进行社区建设和管理工作。社区事务管理服务中心下设行政办公室、党建科、创建科、综合科、物业科、业委会指导办公室等职能科室。社区管理机构领导居委会管理辖区居民，为其提供社区服务。 案例2.T镇村镇综合管理平台——管理赋权 T镇总面积32.16平方公里，人口约3.81万人。T镇整个社会环境有三个特点：一是外来人口多，外来人口与本地居民的比例约为10∶1，大量外来流动人口带来了复杂的社会管理问题；二是工程建设多，由于处于城市建设期，每天有多家工地同时开工或建设，渣土车出入频繁，导致交通事故增多，同时乱倒垃圾和渣土现象频发，造成镇上生态环境差；三是违法违章建筑多，大量流动人口以及村民向居民身份转变中产生的失业人口，不仅为违法违章建筑提供了市场而且也给当地居民带来了可观的收入。T镇致力于建设综合管理平台解决社会问题。在T镇党委政府的统一领导、分级管理下，各管理主体协调配合。组织上成立了T镇社会综合管理工作委员会和工作办公室，由党委书记任主任，镇长任常务副主任，6名班子成员任副主任，成员为3名班子领导和其他机关办公室主任、村党(总)支部书记、派出所所长、土地所所长等。此外，又相应建立了6个区域社会综合管理工作站，社会综合管理工作委员会的6名副主任分别为各工作站区域总负责，各工作站设站长、指导员、常务副站长和副站长，同时成立机关工作组。各综管站实施统一配置，由镇政府统一出资。该镇各职能部门、村居委、物业公司等承担的社会管理职能，将明确纳入综合管理工作站的职能并由专业工作人员负责。各区域社会综合管理站的主要工作职责如下：一是与有关职能部门、村居委、物业公司联动，对区域内社会安全、环境卫生和违法用地、违章建筑等协助进行综合管理；二是组织对区域社会综合管理情况进行全面巡查，及时发现、收集和报送信息，并在四、五十岁的村民和一些缺少技术难以在劳动力市场就业的村民中筛选部分人员填补人力缺口，为这部分人提供就业机会。镇政府统一对新成员进行上岗培训，使其成为综管站队员。综管站第一届的选拔为170余人提供了就业岗位。综管站工作人员实施一天三班轮替的全天候巡逻，为地方社会管理提供了充分的人力保障。 案例3.L街道组团式服务——服务赋权 L街道属于较为成熟的城市居民区，区域内基础设施齐全，多条轨道交通穿梭其中，商贸区云集，生活交通都很便利。街道辖区内拥有多个老式居民住宅区、中高档新建居民小区以及待拆迁农户区。L街道常住人口9.7万，区域内单位共2300余家。社区内共有169个党支部，其中党员5200余名。L街道作为上海市第一批组团式服务试点街道，于2011年3月正式落实服务行动。L街道现有20个居委会对应20个居民区，将居民区划分为若干块区，平均每块区有250～300户左右的居民，居民与块区负责人和走访团队一一对应。L街道共划分出136个块区，居委会干部领导服务团队，团队中包含楼组长、居民代表、街道机关干部、两代表、物业、业委会、社会单位及企业力量等。以L街道的G居委会为例，该居委会共有居民户数2550户，根据住宅小区共划分为8个块区，每个块区由一位居委会干部作为块长。块区与社区党支部结对，分支部书记与块长一起带领服务团队进行工作。G居委会组团人数达164人，其中内部自有力量包括两委班子29人、楼组长块长114人、业委物业8人；外部支持力量共13人，其中来自社区内乡镇机关事业干部3人、来自在职党员2人、来自区域单位的8人。对于走访时间和频率一般由街道给出参考标准，各居委会根据自身情况开展活动。走访一般会结合每年特殊或重要的时间点进行，例如春节、五一、十一、学期期初等。居委会每个月要向街道上报走访活动情况，提交组团走访活动跟踪表，在完成走访、收集问题后，居委会将无法处理的问题上传至街道，交由相关部门分析处置。以2012年度为例，L街道基本完成3.8万户居民户的走访，共与15个区级机关部门、28家区域单位结对共建。在走访中共收集各类意见1600余条，解决问题1200多个。其中近400个问题在块区内或在组团服务团队的帮助下自行得到解决；居委会搭建平台协同各方处理的问题占总数的三分之二；上传至街道、需要协调区各部门的问题解决了69件。 案例4.G街道楼宇自治——社区赋权 G街道现有常住人口近16万人，设有38个居委会，涵盖70个住宅小区。社区每个居委会平均管辖约1350户家庭、4000余人口及5～7人的居委会干部。面对如此庞大、多元化的群体，街道党工委决定以可操作的楼道自治为切入口和突破点，自2011年起与专业社会组织合作，探索党建引领下的楼道自治，旨在推进居民自我管理，培育守望互助的新型邻里关系。街道党工委成立了“楼道居民自治”工作领导小组，制定了《关于推进居民区“楼道居民自治”建设的实施意见》，以“守望、安全、互助、协商”的理念推动楼道自治实践。街道党工委在2011年选取了自治基础较为成熟的10个楼道先行重点培育，梳理出楼道自治工作开展的一般模式和经验；2012年又推进百余个楼道试点培育工作，社会组织——上海东方社会工作事务所社工对试点自治楼道开展指导和培育，通过对36个居委会、119个楼组自治基础的调研，系统形成了楼道自治的科学机制，建立了自治档案，为巩固提升自治楼道奠定基础。G街道连续举办楼道自治培育方法培训，主要围绕自治理念、自治类型、自治工作开展的步骤、实务方法等内容展开；居民区党委、各居民区宣传干部、参与楼道自治楼组的楼组长等参加培训。G街道还建立了楼道自治委员会；探索出自治模式与自治路径和机制；形成了楼道自治特色文化；设计了常态记录《楼道自治成长手册》。在140多名试点自治楼道楼组长中，党员有60名，占楼组长总数的42.3%。通过党员先锋的模范作用，带动楼内居民通过民主协商努力解决楼道内存在的公共问题，使居民在楼道中有表达需求的渠道，有协商共议的平台，在打造熟人邻里的过程中，不断唤起居民的主体意识。 四、社区赋权参与的逻辑分析 社区赋权的经济逻辑。从赋权给谁与赋权形式上来看，社区赋权在经济上经历了从政府全部买单到部分买单直至政府支持等几个不同阶段。案例1实施“一套班子，三块牌子”的做法，采取体制内的组织赋权形式，是原有党委政府人员继续承担社区服务中心的任务，降低了管理中心的层级，使村民或居民直接和社区服务中心发生联系，社区服务中心的经费由政府财政支付。随着该地人口的流入，社区管理经费已经面临缺口。案例2利用原有的村级组织赋权给具体的管理人员，采取政府购买的形式，吸纳社会再就业人员到管理队伍中来，政府以较低的成本部分购买社会成员的公共服务。案例3以党组织的力量为核心，整合街道和居委会从组织到个人的原有资源，实施组织化的社区赋权，服务团队下沉到每户居民和每个单位，将矛盾解决在萌芽状态，同时也聚合与传递民意诉求。通过唤醒志愿参与，以较低的人员经费为地方治理大大节约了治理成本。案例4改变了赋权范围，由体制内赋权转向赋权于体制外非政府的专业类培训组织以及广大社区居民。党委与专业培训类组织以项目化形式开展合作，在项目内容和运行方式、运行目的上双方达成共识，并严格依据共识执行。党委政府的治理费用收缩为购买社会组织服务的费用，每年支付7万左右。接受培训的楼宇管理人员展开本楼宇的自治组织工作，楼道自治的费用由本楼道居民筹集，居民每人每月一元钱汇聚成本楼道的治理基金。随着赋权参与主体和赋权范围的变化，参与者和参与范围都发生了变化，地方党委政府赋权的经济逻辑也由政府全额买单到政府购买体制内治理团队的服务，逐渐在横向上扩充为政府购买社会组织服务以及政府动员社会自组织力量。政府由原来单一的经济来源转变为社会治理的经济来源之一，或者说是由社会治理的单一主体转变为社会自组织力量的支持者。 社区赋权的行政逻辑。赋权工具，即政府采取何种行政手段将治理权力分解或转移给新的治理主体。前文的四个案例分别采取了不同的赋权工具。案例1在镇管村庄的基础上借鉴城市中街道管理社区的做法采取“镇管社区”的模式，事实上减少了村级组织的行政色彩，使村民或居民直接与社区管理服务中心发生关系。社区服务中心整合了与居民生活密切相关的部门，打通了基层政府管理上的块状分割，使基层政府的服务更为直接和便捷；社区服务中心作为赋权再造的行政服务平台，集中体现和强化了基层政府在公共事务管理中的服务性，淡化了行政的强制性。案例2中管理平台下沉到村庄，管理者参与到地方公共事务的某些方面中来，该模式具备了参与式民主的特点。在村庄中选拔管理者以构建地方治安、卫生、交通等方面的管理队伍和管理平台，并在一线发现或处理问题，与地方政府的职能部门共同维持地方公共治理，并得以保持良好的效果。案例3中，在地方党委政府领导下，整合体制内资源、企业资源和社会资源实施协同服务，在横向上实现服务对象的全覆盖。政府、企业和社会资源的合作平台有效提高了服务质量和解决社会问题的强回应性，行政力量与社会力量结合，政府在第一时间把握社会的脉搏。案例4中，党委政府与社会组织构建了伙伴关系的契约式合作，社会组织切实参与到地方社会成长和社会治理力量培育中来，并成为了地方治理的合作生产者。对社会组织侧重于管理者的赋权，也吻合了新公共服务中对公民民主赋权的精神。居民参与地方治理的发展目标制定和日常问题解决，把个体公民引入到地方公共事务中，进而搭建起多方参与的合作式治理平台。同时，在地方党委的引导下培育新的公民精神和城市的新社会资本。 通过上述四个案例中赋权工具的变化，可以看到政府的行政逻辑也发生了深刻的转变，即由管理逐步向治理推进。案例1侧重以服务导向发展传统的管理模式，是行政层级的延续；案例2将管理重心降低到村民生活的场域并引入部分村民参与到地方治理中来，地方政府授权参与者现场解决问题，实现部分参与和部分赋权的结合；案例3打破了行政部门内部的壁垒，在加强行政合作的同时实现了与体制外组织的协同，并实践面向社会的全部公共议题；案例4中党委政府通过协商、赋权专业化的社会组织来培育居民自治团体。赋权参与逐步扩大居民民主的同时也推动了基层行政方式的变革。 赋权参与的责任逻辑：由政府责任到公共责任。在加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”社会管理体制的引领下，政府行政体制改革从一开始就选准了下放权力这个突破口，希望通过下放权力，赋予较低层级行政部门以更大的自主权，以便发挥它们的积极性和能动作用(饶海琴、郭崇辉，2010)。明确划分国家和社会的权力、政府和市场的权力、公共权力和私人权力，是治理框架建立的前提。上述四个案例都是在党委政府的领导下实施的服务层级下沉和管理主体在不同程度上的参与和现场管理，即将资源和日常决策控制权从组织的中枢转移至系统中众多的一线组织，同时责任也分化转移。案例1中的“镇管社区”，是社区服务中心、社区管理办公室和党委三套牌子一套班子，基本是在人员没有变动的情况下对所属社区进行管理，社区服务中心是党政机构的延伸，由党委政府领导且全权负责，无论是行政责任或是经济责任。案例2中的治理责任分解，是政府出资搭建平台和购买管理者的服务，地方党委领导分别负责一个管理站，对综合管理站的绩效进行评估和问责考核，以责任换取参与管理的权力。管理站工作人员有严格的流水记录，记录下每个工作段的情况，每个月跟踪汇总，每年党委组织评比。通过纵向领导，在每个管理环节中分摊责任、实现部分参与。案例3突显了社会协同参与，团队内来自不同单位或组织的工作人员组团提供各种服务，通过内部协同解决居民的需求来承担社会责任，实现服务责任在工作团队中的分解。案例4体现了新型社会管理体制的基本特点，党委通过引领基层党建创新地方治理，主动赋权于社会组织；政府购买社会组织服务并承担培育社会的经济责任；通过协商达成合同来规范主体间的权利职责；被赋权的居民切实参与到本楼宇的组织发展和文化塑造，自主制定楼道自治的成长手册和基本规则，并在其中明确居民的经济责任和社会责任，从而使参与者共同担当楼宇发展的公共责任。 赋权参与的政治逻辑：由党的领导到党的塑造。案例1中镇管社区模式下社区的管理像是“无形管理”，模式建立之初，政府通过社区管理中心向居委会拨款，效果比较明显；但随着社区规模的扩大，居委会在人力和财力上就难以负担了。从对居民的访谈中了解到，绝大部分居民甚至没有感受到治理结构的变化，没有相关事务的居民也不会与居委会或社区管理中心发生关系。特别是由于各种原因而形成的“生人”社区，基本的治安等问题还没有解决。治理资金的短缺导致这种行政管理没有直接抵达百姓生活中。案例2采取局部赋权，首先解决了数以百计的参与者的再就业问题。调查显示在赋权管理的几个领域均取得良好效果，偷盗、斗殴事件明显降低；市容“七乱”状况有所好转，社区的风貌得到明显改善。案例3通过组团式服务的运行，在居民与政府部门间架起沟通的桥梁，居民的问题得以处理和解决，居民的需求得到倾听。案例4中G街道将钢筋水泥阻挡的城市社区向熟人社会推进，楼道的尊老扶幼、绿色环保等创新活动有效地提高了居民对社区的亲切感、归属感和认同感。从赋权效果来看，参与推动了行政变革与党的领导方式的变革，参与平台代替了行政层级，体制内协商向体制内外协商合作拓展，党组织领导更是具体化为党塑造社区和社会。 五、结论：赋权参与是中国地方治理的现实选择 赋权参与的中国特点是混合式赋权。正像三十余年来我国经济领域的改革，党和政府经历了从配置市场资源到由市场在资源配置中起决定性作用的主动变革，同样社会领域多主体多中心治理格局的形成依然是渐进的过程。虽然我国社会组织有所发育，公民在参与基层自治中提升了参与技术，但现阶段行政改革的滞后、参与渠道的不健全，仍然要求体制内行政化赋权和体制外社会化赋权相结合，一方面通过官员执政能力的提升来完善地方政府的治理能力，另一方面孕育成熟的社会组织和提高公民对公共事务的参与热情及参与能力。四个案例中我们发现赋权程度广且深的区域，其行政成本大大降低，行政规模没有因社会参与而扩大，彰显了地方政府社会治理能力的提升。 赋权参与是参与式民主的起点，在我国应是社会治理体制中社会协同与公民参与的起点。参与型民主强调在公共政策制定过程中公民有权利和机会参与决策，强调在公共生活的各个领域中公民的参与，赋权式参与使其操作化成为可能。从中国国情和地方实践来看，有序和活力应是地方治理中的两个基本要素，赋权恰恰是有序参与的初始环节，党和政府通过输送民主和责任，亲自辅导、协助、培育和赋权民众来创建“美好社会”；搭建平台在管理和决策等环节扩大社会参与的活力，与被赋予权力的主体构建起一种新的、伙伴式的官民关系、培育长期的专业规范与合作信任。地方治理已经进入复杂化治理的阶段，人群的多样性、社区的复杂性对治理模式的创新提出了严峻的挑战。为防止多元治理中的碎片化和自治走向极端化现象的出现，国家只有通过赋权而有序退出社会，直至达到国家或政府与社会的平衡，这才是基层实现有效治理的可行路径。标签：社会管理论文; 治理理论论文; 公民权利论文; 居民自治论文; 社区自治论文; 行政体制论文; 社会体制论文; 地方领导论文; 工作管理论文; 工作责任心论文; 社区管理论文; 社会组织论文; 时政论文; 经济学论文; 行政部论文;