PPP隐性债务风险的生成：理论、经验与启示
◎李 丹 ◎王郅强（华南理工大学公共管理学院，广东 广州 510641）
摘 要： PPP 异化为地方政府融资平台并构成隐性债务风险增量，是防控系统性金融风险的重点之一。围绕PPP 隐性债务风险生成的途径、机理及其防控，通过梳理相关理论和实践，结论是：PPP 隐性债务风险的生成途径经历了从“技术出表”到“变相融资”的转变，生成机理源自财政制度约束、政治激励与互动博弈，防控PPP 隐性债务风险的关键是信息公开、做对激励和强化监管。同时，要打好防范化解PPP 隐性债务风险攻坚战，未来研究需要进一步从互动和政府融资角度摸清PPP 隐性债务风险的生成途径及生成机理。
关键词： PPP；地方政府；政府融资；隐性债务风险；金融风险
党的十九大报告明确提出“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”。在打好防范化解重大风险攻坚战中，防控金融风险尤其是地方政府债务风险是重中之重。当前我国地方债务风险总体可控，但地方政府违规或变相举债形成的隐性债务风险不容忽视［1］，特别是中央大力推广的旨在改善公共服务供给质量、提高公共服务供给效率、化解地方政府债务的政府和社会资本合作（PPP）模式，却因政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺，异化为新的融资工具并构成政府隐性债务风险增量，成为防控系统性金融风险的重点之一。
一、问题的缘起：PPP异化为隐性债务风险增量
2013年11月，党的十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。随后中央密集出台关于运用、推广PPP 模式的一系列政策，自上而下发起一场声势浩大的“PPP 运动”，几乎所有地方政府都被卷入这场运动中。截至2017年12月末，我国共有PPP 项目14 424 个，总投资达18.2 万亿元，涉及能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他19 个一级行业。然而就在2017年11月，财政部发文要求各级政府集中清理已入库PPP 项目，并明确指出“防止PPP 异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量”。早在2015年，国务院对部分省份的PPP 项目抽查结果就显示，大量PPP 项目存在不同程度的“政府对社会资本兜底回购”“固化收益”等承诺，其实质是政府以PPP 为名义进行变相举债。伴随这场由财政部全面部署的、自上而下的PPP 清理整顿运动，地方政府转而“谈PPP色变”，各地PPP 项目大量中止。截至2019年3月，全国PPP 综合信息平台退库项目共计6 000 余项，涉及总投资达6 万亿元。
“PPP 模式的本质是政府与社会资本合作，实现利益共享、风险共担、权责均衡。”［2］为什么旨在改善公共服务供给质量、提高公共服务供给效率的PPP 模式，却演化成地方政府隐性债务风险增量？这具体表现为PPP 的两个现实悖论：其一，作为公共服务供给的创新方式，PPP 却首先成为政府融资工具。在理论上，PPP 是政府与企业基于长期合同而合作生产、分担风险、共享收益的制度安排［3］。PPP 模式结合公共部门和私人部门的各自优势，能减少成本、提高效率、改善服务质量，有利于风险的分担和资源的最大化利用。然而，在实际运用中，PPP 的核心作用变成地方政府向私人部门进行预算外融资，以期在不增加公共债务的情况下避免因资金筹集而被问责［4］。沉重的政府债务负担会使地方政府更普遍地采取PPP 模式。政府部门邀请私人部门参与项目建设和运营的主要原因是基础设施建设资金的不足，而不是通过PPP 模式提高服务质量、供给效率和提供更低的价格［5］。其二，充当化解地方政府存量债务的工具，PPP 反而异化为地方政府隐性债务风险增量。相比于完全依靠公共财政支持进行项目建设运营的传统方式，PPP 模式将私有资金引入，减少了政府财政支出压力。而且，由于部分风险从公共部门向私人部门转移，后者更加关注投入产出比，项目资金的使用效率由此大大提高。据统计，采用PPP 模式的项目可以减少10%—20%的成本，节约10%—30%的资金［6］。目前在中国，PPP 项目也被看作中央在“对地方政府债务实行限额管理，明确取消融资平台公司的政府融资功能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制”（财预〔2015〕225号）的背景下，化解地方政府巨大的债务存量、放缓债务增速的一种新型渠道。然而在实践中，PPP 经由支出责任“固化”、支出上限“虚化”等方式，却成为地方政府隐性债务风险增量。一方面，一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目，通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等“明股实债”途径实施PPP 项目。一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”途径，提前锁定政府大部分支出责任。这些途径实际上都是政府兜底项目风险。另一方面，对于PPP 项目支出责任不得超过预算支出10%的规定，一些地方政府把关不严、执行不力，财政承受能力论证流于形式，也可能加剧财政中长期支出压力［7］。
PPP 的两个现实悖论，使得中国PPP 发展呈现“通过PPP 融资—异化为地方政府隐性债务风险—清退违规PPP 项目—又通过PPP 融资”的反复，陷入“一放就乱、一管就死”的怪圈。这一怪圈导致中国PPP 发展呈现运动式而非常态化、制度化的特点。自20世纪80年代被运用于电厂建设开始，在近40年中，中国PPP 发展经历多起多落。与此同时，也使得PPP 在中国被污名化，PPP 被市场、社会普遍认为是政府“套钱”的工具而不被认可，也就无法发挥自身作为公共服务创新供给方式的优势。实际上，PPP 隐性债务风险问题是各国PPP 实践的共性表现，而非中国所独有。既有研究已经意识到PPP 异化为地方政府变相举债的“新平台”并会增加地方政府隐性债务风险。围绕PPP 隐性债务风险生成的途径、机理及其防控，本文试图对相关理论和实践进行分析和总结。
由传统BGM方法步骤(4)可知，传统BGM方法中对小扰动进行动态调整的尺度化因子ct是一个只随高度层变化的量，在某一特定高度层为一定值，即只对繁殖模大小进行调整，而并未涉及小扰动某一层水平方向上的空间分布的调整。
此外，也有研究通过关注政府与市场之外的社会行动者，将PPP 异化为地方政府隐性债务风险归因于缺乏公众问责。在PPP 项目中，公众越被边缘化，PPP 项目的物有所值就越面向政府而非公众［37］。
二、PPP隐性债务风险的生成途径及其测量
当PPP 被政府当作融资手段进行变相融资时，其异化为地方政府隐性债务风险的途径则更加复杂多样。其一，为吸引私人资本投资，政府对PPP 项目进行担保甚至是过度担保，包括政治和法律担保、融资担保、建设和运营担保、宏观经济环境担保、需求担保、固定回报担保等［14］。政府既可能在合同中约定当不确定事件发生时对私人部门兜底，承担补足私人部门投资收益的责任，也可能在合同之外向私人部门提供担保函、承诺函、支持信。政府担保可以降低私人部门的风险，但并非没有成本；政府担保的成本不是直接的现金支出，而是隐性债务。例如，哥伦比亚政府在20世纪90年代推动PPP 项目，并为吸引投资者对特定项目风险进行担保。然而1990年代末的经济衰退导致很多政府担保条件被触发，政府的支付责任持续到2004年，占整个GDP 的4%［15］。在中国PPP 发展过程中，政府由于向私人资本做出不当担保而承担债务风险的案例并不少见。例如，在成都第六水厂项目中，政府向投资者提供法律风险担保、行政许可担保、原水担保、运营收入担保、不可抗力担保、通胀担保、利率担保，最终导致自来水公司陷入1.5 亿元债务；在沈阳第九水厂项目中，政府向投资者承诺固定回报，最终陷入2 亿元债务［16］。其二，涉及PPP 项目资本结构，政府将财政资金劣后或通过隐性回购方式变相保障本金和固定收益［10］，构成“明股实债”。由此，私人部门之所以愿意向PPP项目进行股权投资，可能是基于政府以固定价格或固定利率进行回购的承诺［17-18］。其三，政府故意夸大未来财政规模以规避10%的红线，进而增加政府支出总量［19］。在中国很多PPP 项目运作过程中，物有所值评价基本流于形式、财政承受能力论证明显不实，高估项目建设成本、拉长项目周期、降低年度支出责任等现象普遍存在［8］。例如，地方政府往往将土地出让收益打包算入地方政府未来财政收入，而没有扣除必要的土地征用、收储、平整等成本以及福利性支出。其四，PPP 项目有建设无运营而演化为“垫资施工”项目、时间拉长版BT 项目，或者社会资本方失败，政府不得不进行回购并运营而产生额外支出责任［20-21］。以上粉饰包装项目、掩盖实质融资目的、隐匿风险的政府行为，最终都会因项目公益性质、政府职责等原因大概率转化为政府的兜底支出责任和财政风险，并进一步引发系统性金融风险。
（一）生成途径：从“技术出表”到“变相融资”
PPP 隐性债务风险的生成途径，经历从“技术出表”到“变相融资”的转变。在PPP 模式下，政府能够以社会资本或特殊项目公司承担债务的形式，将公共支出转移为企业或项目负债，实现“出表”。这在资产负债表上掩饰了政府真实的负债金额，形成政府隐性债务风险［12］。由此，PPP 模式实际上构成一种“财富代际转移的机制”，PPP 造成的未来现金流损失完全抵消了政府早期财政开支的节约部分［13］。
从法律的强制性来讲，政府债务可分为显性债务和隐性债务。显性债务是因特定的法律或合同所带来的负债，隐性债务可能是政府为规避法律、法规以及政策约束，运用各类金融工具，安排复杂交易结构，嵌套多层债权债务关系，达到隐藏地方政府变相举债、实质融资目的的债务，也可能是政府出于道义责任、迫于公众预期和对政府角色理解而承担的政府支出义务［8-9］。2014年以来，我国地方债隐性化特点明显，是显性债务规模的近两倍；地方政府依托融资平台及国有企业，通过注入公益性资产、出具承诺函等形式，或利用政府引导基金、PPP 等渠道扩张债务，并为该类债务提供隐性背书［10］。其中，PPP 隐性债务风险既可能以政府偿付实践和数额都明确具体的直接债务形式存在，也可能以基于未来不确定事件的发生与否，即政府偿付时间和数额不明确的或有债务形式存在［11］。
1.3.2 前屋面覆盖物：棚膜选用透光好的长寿、无滴膜。棚膜外的覆盖物为草苫，每片草苫厚度要达到5厘米。为了加强保温，在草苫下加几层纸被，也可用双层苫。一般情况下，一层草苫可增温10℃，4～6层复合纸被增温7℃。所以说纸被的保温效果不如草苫。
PPP 项目运作过程中的再谈判也可能生成地方政府隐性债务风险。当政府希望特许经营者承担最初合同中未规定的额外任务或项目建设运营发生未预料的问题时，再谈判就会发生，政府往往要进行补偿［22］。例如，重庆地铁项目开建后企业与政府就谁承担轨道建设地上转地下的成本问题进行再谈判，最后决定由政府承担额外成本［23］。而且，私人部门还会进行投机性再谈判（strategic renegotiation），导致政府被迫追加投资、延长项目期限、提高收费标准等。在智利，几乎所有的交通BOT 项目都经历再谈判，而缺乏竞争的市场环境使得政府向私人部门妥协，承担投资超支的部分［24］。
（二）对PPP隐性债务风险的测量
有研究进一步追问政府与私人部门之间权力支配关系是如何形成的。他们发现，相比于私人部门，政府拥有的信息不充足、缺乏知识和经验，并且依赖从私人资本那里获得资源［36］。一方面，信息不充足导致政府关于合作形成不当或错误的决策，缺乏专业的合同知识使得政府被迫接受某些商业风险。例如，政府了解担保的类型，但不确定应该给多大规模的担保，担保过多会降低社会福利、增加项目融资成本、产生政府信用风险，担保太少则使得很多项目无法落地［16］。另一方面，政府越依赖从私人部门那里获得所需资源，它处于被支配地位的可能性就越大，也就越容易承担更多风险；相反，由于私人部门拥有更多知识、资源、信息等，他们能够将风险转移给公共部门，并且选择只参与那些收益率最高的项目［36］。
国外研究更多认为PPP 项目中的政府隐性债务风险主要来自政府担保，并对此进行测量［24］。在土耳其有两种模型：一是应用于电力领域的信用风险模型（credit-risk model），模拟不同环境下的被担保对象的情况，但这一模型要求评估必须及时且精确；二是信用评估模型（credit-scoring model），通过观察到的变量预测某一阶段的债务风险。还有测量方法基于对项目实际运作的成本—收益分析，通过蒙特·卡罗模拟方法（Monte Carlo Simulation），得出在给定某一年未来担保支出的预期现值，但这一方法存在问题，风险在某一时点如何分担并不知道，即便知道，也无法确保在项目运作过程中这一分担是稳定的。
本文聚焦于由移除最高负载节点而引发的级联传播.之所以选择最高负载节点作为攻击或者故障的对象，是因为这类节点在以前大多数级联故障研究中起着重要作用.假设在t=1时执行攻击，即从网络中移除一个具有最高负载的中心节点.这个移除一般会改变全局最短路径的分布，导致网络其余节点上负载的全局重新分配.对于某些节点，更新的负载可能会增加而超过其容量.这些节点发生故障并从网络中移除.这又将导致新一轮的负载重新分配，结果可能会发生后续故障.当所有剩余节点负载不超过其容量时，级联故障传播才会停止.
三、PPP隐性债务风险的生成机理
既有财政制度扭曲决策者的激励，奖励他们最小化短期现金支出行为，并影响决策制定者的信息感知，使得他们认为可能只有公共资金支持的投资才会导致债务。相关财政制度约束集中体现为对财政支出、财政赤字、公共债务的约束制度。基于《马斯特里赫特条约》（Maastricht Treaty）和欧洲货币联盟（European Monetary Union）规定，欧盟国家普遍面临财政赤字和公共债务限制［27］。上述限制导致政府尝试在降低显性债务和财政赤字的同时，寻求保持当前支出水平的方式，例如，通过表外融资、私有化、跨时间调整收入和支出、承担隐性债务、PPP 等［28］。通过PPP 模式，地方政府将大规模的、一次性的资本支出，转变为一系列小规模的、未来的年度支出［4］，既不突破财政约束，又满足了自身进行投资的需求。
（一）财政制度约束与地方选择
对PPP 隐性债务风险的生成机理形成三类解释：一是财政制度充当约束性条件，包括财政赤字和债务限制，使得地方选择通过PPP 进行表外融资，产生隐性债务风险；二是地方官员具有能动性，利用PPP 规避政治风险、债务卸责或谋求个人收益，诱发隐性债务风险；三是政府缺乏相关信息、知识并依赖从私人资本那里获得资源，互动关系的不对等导致风险分配不当，政府承担了过多风险并构成潜在债务负担。
（二）政治激励与官员偏好
相比于财政制度约束与政治激励的单向度，有研究指出PPP 隐性债务风险的生成源于理性且自利的政府与私人投资者之间的互动博弈［34］。
（三）互动博弈与政府承担过多风险
在很多时候，PPP 隐性债务风险的生成特别是政府担保的引入，是受政治激励而不是经济激励［29］。一是规避政治风险。基础设施项目的巨额成本超支风险可能引发政治风险，而PPP 由私人资本提供前期建设资金、将政府支出责任转向未来或向后转嫁（buy now and pay later），可以规避此类风险［30］。而且，对PPP 项目的担保会让政府财政情况看起来比实际情况好很多。因此，尽管政府官员可能缺乏信息和能力来管理担保的风险和成本，即他们不完全了解对PPP 项目担保所引发的债务风险和实际规模，但他们了解此类做法的即时收益［31］。因此，在高度政治竞争环境下，官员对未来预期的不确定性越大，他们更可能选择PPP 模式，以通过隐匿公共债务来获得公众支持。二是官员的债务卸责激励。政府对PPP 模式下的隐性债务风险的还款规模和时间并不确定，构成隐性债务风险的权责时空分离，这进一步诱发并扩大了地方政府官员的卸责动机，包括跨域卸责和跨区卸责［32］。三是谋求私人收益。地方政府官员对“个人利益”的追逐和企业对利益最大化的追逐诱发公私合谋，加剧债务风险［33］。
政府与私人部门之间风险分配不当是PPP 隐性债务风险生成的直接原因。PPP 项目的大规模投资、长的运营周期与不可预见的各种风险，使得私人部门不愿意参与［35］。尤其是在经济转轨过程中，市场缺乏竞争、法律保障不足和政府信用风险进一步扩大了私人部门的风险感知。由此，地方政府为了降低私人部门的风险感知并推动PPP 项目落地，承担了很多本应由市场承担的风险，例如，汇率风险、需求风险等［16,36］。当政府承担了额外风险，那么私人部门就承担有限风险甚至不承担风险。这种情况会诱发私人部门的道德风险倾向、寻租和腐败等问题，进一步扩大PPP 异化为地方政府隐性债务风险的规模。
政府与私人部门之间风险分配不当源于一方基于权力关系支配另一方［36］。PPP 项目的特许经营期限、风险分配、投资回报、产品/服务价格、合同条款等都是政府与企业重复谈判、持续博弈的结果。在不对等的权力关系下，为吸引市场投资者并加速项目落地，政府不得不向市场妥协而承担更多风险。权力关系也使得风险分配更有利于强势一方。
对PPP 隐性债务风险进行识别和测量是防控的重要前提。总的来说，已有研究对地方政府隐性债务风险的测量形成两类方法：一是采取线性加权预警指数方法衡量；二是从债务传导模式、层级架构角度进行量化［25-26］。在中国，尚未建立起完善的隐性债务识别和管理机制，其产生来源、用途、还款等诸多方面不为外界所知［25］。由于缺乏有效的测量方法，隐性债务风险的测度问题在多数文献中被回避［26］。国内研究对PPP 隐性债务风险的规模测量多基于第一类方法或者更加简单。基于地方政府隐性债务风险矩阵，有研究识别出两类PPP 模式下的政府隐性债务风险：一是已落地的政府付费类PPP 项目或“明股实债”类PPP 项目；二是已落地的可行性缺口补助PPP 项目或其他固定回报型PPP 项目［21］。
师：别担心，老师会带着你一段一段地读课文，再根据自己要写的小动物，一部分一部分地说一说，再动笔一段段地写。我们来试试看，好吗？
33万亿的中央企业资产，2013年6月国资委副主任黄淑和披露了这一数字，在理论上由这1000多人负责管理。其前主任蒋洁敏的下马，让我们有机会打量下国资委及其主任，他的权力、能力以及管理边界。
各组大鼠给药42 d后，大鼠血清TGF-β1浓度依次为Nif+CsA组>CsA 组>Nif 组>对照组。与对照组相比，CsA 组、Nif+CsA组的血清TGF-β1水平均明显升高(P<0.05)；Nif组虽略有升高，但差异无统计学意义(P>0.05)。与Nif 组相比，Nif+CsA组的血清TGF-β1水平明显升高(P<0.05)，CsA 组虽略有升高，但差异无统计学意义(P>0.05)(表2)。
四、PPP隐性债务风险的防范与化解
针对PPP 增加政府债务风险问题，有研究考察了其他国家针对PPP 政府债务风险的管理框架和体系、监督和评估、预算和会计处理，以及PPP 政府债务的披露和报告等方面的经验［11］。实践证明，要防范和化解PPP 隐性债务风险，关键是信息公开、做对激励和强化监管。
（一）信息公开：公共部门和私人部门不敢利用PPP合谋
“从一定程度上来说，建立政府投资资金信息公开制度也是预防政府在PPP 项目投资中出现失信行为的重要手段”［38］。信息公开内容包括PPP 项目所有的成本和或有债务、PPP 合同中可能导致的或有支付的细节以及政府提供的融资支持和规模等［15］。相关研究认为，即便很少有人有时间和意愿来读这些合同，公开也很重要，它可以使政府为难，防止不好的交易，并增加公众对PPP 的信心［29］。针对PPP信息公开的最低限度，国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）提出预算和年终财政报告应当说明当前或计划中的PPP 项目的大概情况，而针对每一个PPP 项目要公开的信息包括：PPP 合同中规定的政府未来支付费用规模；合同中可能导致的隐性债务风险的细节，例如，担保、影子收费、利益分配安排、合同再谈判事项等；政府提供的PPP 融资支持和规模；PPP 项目是否影响了公共债务水平和财政平衡；PPP 资产是否被视为政府资产而列入政府资产负债表［15］。在实践中，信息公开主要通过定期公示PPP 合同和财政报告等方式实现。例如，智利政府每年都会发布评估报告，公示对收费公路和机场等特许经营项目因收入担保引发的或有债务的测量结果。澳大利亚政府根据国际金融报告标准每年公示PPP 合同和财政报告，降低了自身利用PPP 掩盖财政成本的意图，以将财政风险限制在自己能够控制的范围之内。
（二）做对激励：私人部门不用借助政府承诺规避风险
降低私人部门参与PPP 项目的风险感知，从要素激励转向制度激励。与其向私人部门承诺固定回报、担保等，不如通过建立制度框架和激励结构，提供给他们参与PPP 项目更稳定的预期，尤其是稳定的制度环境和政策发展预期，以便将回报计算和担保问题交回市场。具体包括稳定的政策系统、可进入的地方融资市场、可预测和公平的法律框架、政府遵守承诺以及社会的理解支持等［39］。
（三）强化监管：公共部门不能通过PPP变相举债
提早介入、强化监管，通过多部门控制、调整会计制度等方式，降低PPP 异化为地方政府隐性债务风险的可能。在智利，公共事业部负责特许经营协议的设计、授权和监管，而财政部负责通过特许经营协议；在公共事业部发布招标公告前，相关文件要获得财政部通过，而财政部在做出决定之前要求公共事业部列出协议的可能风险。为避免PPP 被用来掩盖财政支出责任，很多国家都将PPP 投资视为政府投资，将PPP 资产列入政府资产负债表，除非项目公司被认为承担了大部分的风险［15,29］。在澳大利亚，很多PPP 项目的资产和债务都被列入政府资产负债表；而对于未被列入政府资产负债表的PPP 项目，《澳大利亚会计标准》第129 条也规定PPP 合同必须提供详细描述，包括关键条款、特定资产使用权的本质和规模、获得产权的责任、更新和终止选择、收入规模、收益和损失等。法国政府更加彻底，于2010年年末通过了关于PPP 会计原则的法令，要求地方PPP 项目都被计入政府资产负债表。
五、结论与启示
PPP 隐性债务风险成为重大实践问题和理论研究的重点。然而需要注意的是，现有理论研究在摸清PPP 隐性债务风险的生成途径、厘清PPP 隐性债务风险的生成机理等方面仍有一些局限，简单复制其他国家防范化解PPP 隐性债务风险的实践经验也缺乏精准性。
第一，PPP 作为一种可能的地方政府隐性债务风险及其生成机理尚未得到充分关注。一方面，以往对地方政府隐性债务的研究更多聚焦地方政府通过城投公司等地方融资平台获得的贷款、非标等融资，而较少讨论PPP 作为一种新兴的地方政府隐性债务风险。实际上，与其他公共投资相比，由于引入私人资本，PPP 隐性债务风险问题更容易引发系统性金融风险。另一方面，少数讨论PPP 异化为地方政府隐性债务风险的研究，多停留在现象描述层面，即PPP 在什么背景下、具体通过什么途径异化为地方政府隐性债务风险，但对PPP 隐性债务风险生成的类型化、差异化及机理分析不足。即便有机理分析，也多遵从地方债生成思路，从地方政府单个行动者自身出发考察财政分权和政府间竞争激励，而忽视了其他关键行动者，包括中央政府、市场和社会。事实上，地方政府隐性债务风险生成机理显然复杂于其他政府债务风险。通过隐性而非显性的途径融资，本身就意味着融资不只是地方政府行动者的选择，更是多个行动者互动博弈的结果。
第二，尽管PPP 作为一种融资工具并可能增加地方政府债务风险的观点被普遍接受，但这一观点缺乏进一步的实证分析和精细化研究。既有研究主要运用不完全的正向列举法呈现PPP 隐性债务风险生成的途径。该方法的不足在于：一是不同生成途径之间可能存在内生性或重叠部分；二是可能无法囊括所有的风险生成途径。进一步的，基于正向列举法和线性指标体系量化方法对PPP 隐性债务风险的规模进行测量，得出的结果可能不完全或存在重复计算，以其他变量（例如，地方政府负债率）估算PPP 隐性债务风险的规模的方法过于简单并增大了误差，纯粹数理模型分析方法的操作性仍待提高。而且，既有方法难以动态捕捉各种风险因素的适时变化。由此，PPP 在多大程度上构成地方政府隐性债务风险并不确定。受制于理论切入点及以往地方政府融资、债务规模、PPP 项目数据不足等原因，当前研究尚未对以上问题进行充分回答。
与原生地文化的断裂和被异质文化的同化造成了赛利亚的文化身份混乱，性别更加深了这种文化困境。书写一方面为赛利亚提供了文化寻根的方式，另一方面为其身份建构指明了一条道路。卡拉米洛披肩是墨西哥传统文化的象征，赛利亚继承了连接家族历史和民族历史的披肩，看到了自身与家族和民族文化的关联，这是她文化身份重构的基础和关键。
第三，PPP 相关研究滞后于PPP 异化实践，没有充分回应中国PPP 发展的紧迫问题，也就无法及时提出防控对策。国内PPP 主流研究主要围绕PPP 概念与特征、项目风险与分配、合同管理、政府监管等方面，也有研究讨论如何利用PPP 模式化解地方政府债务风险或介绍PPP 债务风险防范的国际经验，但对中国情境下PPP 作为政府隐性债务风险的表现、生成机理及其治理的研究呈现不足。研究的滞后难以帮助实践者区分异化的PPP 和未异化的PPP或进行趋势预判。当前，政府为规范PPP 发展多采取“一刀切”的政策安排，多地近半数PPP 项目被清理出库，一些合规的PPP 项目也受到波及而中止。
本文认为，针对中国PPP 发展的现实悖论与既有PPP 隐性债务风险研究的不足，一方面需要继续拓展互动视角，以串联起其中的关键行动者、行动者的动机以及行动者之间的互动，另一方面，需要进一步细致区分地方政府融资的不同途径，从结构角度探究PPP 隐性债务风险的生成机理，以提供可行的改革方案。以上可能是未来研究的重要方向之一。
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Research on PPP Evolving into Local Governments' Hidden Liabilities:Theory， Experience and Inspiration
LI Dan， WANG Zhiqiang
（School of Public Administration， South China University of Technology， Guangzhou， Guangdong， 510641）
Abstract： Public-private partnership（PPP）evolving into a financing vehicle for local governments and contributed to newly-formed hidden liabilities has become one of the key targets of preventing and controlling systematic financial risks.This paper reviewed the relative theory and practice on how and why do PPP projects become local governments' hidden liabilities and how to take targeted measures in preventing and controlling this kind of financial risks.The approaches of PPP evolving into local governments' hidden liabilities transformed from “of fbalance financing”to “disguised debt financing”， and the fiscal institutional constraints， political incentives and multi-actors' game are the generative mechanisms.To prevent and control PPP-related hidden liabilities， the key point is to disclosure information， conduct right incentives and strengthen regulations.To win the tough campaign against PPP-related hidden liabilities， the future research and practice can be extended to its generating approaches and mechanisms from interaction and government financing aspects.
Keywords： public-private partnership， local government， hidden liabilities risks， financial risks
中图分类号： D693.62；F832
文献标志码： A
文章编号： 1005-460X（2019）04-0101-07
收稿日期： 2019-04-15
基金项目： 教育部人文社会科学研究青年基金项目“资本结构理论视域下PPP异化为地方政府隐性债务风险的机理及防控研究”（19YJC630072）；中国博士后科学基金第64批面上资助项目“资本结构理论下PPP异化为地方政府隐性债务的机制研究”（2018M643099）
作者简介： 李丹（1989—），女，甘肃古浪人，管理学博士，助理研究员，从事PPP、政企关系研究；王郅强（1974—），男，四川仁寿人，教授，博士研究生导师，从事应急管理、社会治理研究。
（责任编辑：温美荣）