国外工会如何参与解决就业问题，本文主要内容关键词为：就业问题论文,工会论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D41 [文献标识码]A [文章编号]1008-8636(2003)02-0025-05
随着经济全球化、科技革命和产业结构调整的深化，就业问题越来越成为各国关注的焦点问题之一。为了解决就业问题，各国政府纷纷采取对策，工会作为重要的社会力量也为此发挥了积极的作用。本文拟主要对西方国家和原苏联、东欧地区国家(以下称转轨国家)工会如何配合政府参与解决就业问题做些简要介绍，以资借鉴。
一、西方和转轨国家的就业形势及其社会影响
在西方国家，失业一直是困扰政府和人民群众的严重社会问题。在经济全球化的影响下，美国许多公司的合并或倒闭引起了大批裁员，仅2001年第一季度，遭解雇的工人就有40.6万多人，比上年同期增加了26万多人。2001年“9·11”事件又使约200万人失掉了工作。截止二十世纪末欧洲约有1700万失业者。日本的失业率连续4年攀升，2001年末达到了5.4%。转轨国家自发生社会巨变以来，失业现象如同洪水般席卷了各国。据官方统计，俄罗斯的失业率长期高达10%左右(俄独立工联的统计认为，实际失业率接近20%)。据独联体统计委员会的资料，独联体其他国家的失业率一般也在10%左右。国有和公有制企业就业岗位减少得最多。中亚地区国家1992年以来国有企业就业岗位减少了33至39个百分点。据统计，1990年到1999年的10年里，波兰的失业率由6.5%提高到13%，罗马尼亚、匈牙利、捷克和保加利亚等国的失业率也分别提高了10%左右到16%。南斯拉夫1999年的失业率达到27.4%。
目前这些国家的失业现象呈现出以下特点：(1)失业率长期居高不下。失业时间延长、许多人长期找不到工作；(2)许多人为了找到工作不得不在各地和各国间流动，出现了大批侨居失业者；“劳动黑市”盛行，不少失业者被迫在“黑市”上寻找工作。他们的报酬低，劳动条件差，难以得到社会保护；(4)半失业或休长假等隐性失业现象严重。据统计，俄罗斯的不完全就业工人曾达到350万人，被迫休长假职工曾达到约800万人，分别占职工总数的6.5%和10.4%。乌克兰的这两类职工分别达到14%和20%。许多人很快从隐性失业转显性失业。即使是在职工人也因长期拖欠工资，其处境与失业者并无区别。
失业的居高不下和久拖不决使工人失掉了应有的权利和保障，引起他们的强烈不满，也严重影响到社会和经济的稳定与发展。失业加剧对工会的直接影响是造成工会队伍不稳，会员锐减。据国际劳工组织对92个国家的调查，1988年到1998的10年里，多数国家的工会组织率下降了20%到80%，其中48个国家的会员比例低于20%。俄罗斯的工会会员减少了约一半以上。特别严重的是青年会员的比例越来越低。例如，德国工会联合会25岁以下青年会员在1976年曾占全部会员的23%，而2000年却下降到7%。会员组织率一向较高的斯堪的纳维亚国家青年会员的比率也在不断下降。造成工会会员锐减的原因是多方面的，但是失业现象的加剧无疑是其中的重要原因之一。会员的减少严重影响到工会的战斗力，使工会的维权力度相对减弱，劳动者对工会的不满和失望日渐增多。这对工会的生存和发展构成了严重威胁。
二、工会参与解决就业问题的主要做法和对策
失业现象的加剧不能不引起各国工会的不安与关注，迫使他们积极配合政府采取对策解决这一问题。
1.重视从立法上保障就业
实践表明，立法是解决就业问题的重要保证。因此各国工会很重视从立法上维护劳动者的就业权。西方发达国家在工会的参与下逐步形成了较完备的就业法规体系，对职工的就业权和有关社会保障及工会在其中的权利与义务等都有明确的规定。例如一些国家的有关法律规定，在企业采取解雇措施时要提前向工人和工会组织发出预报，并要就有关问题与工会组织举行谈判。对解雇工人、支付失业补贴、安排就业培训和再就业等都作了较明确的规定。
通过10多年的努力，转轨国家在工会的参与下也陆续制定了一批与解决就业问题有关的法规，如《居民就业法》等，从而逐渐形成了就业法律保障体系。这些法律规定了工会参与解决就业问题的权利和义务。以俄罗斯为例，工会在参与解决就业问题上依法享有以下权利：工会依法有权参与制定国家促进就业的法规和计划，参与调解就业劳动争议和根据工会的要求在集体合同中对保障就业做出具体规定。工会在必要时有权要求政府或企业更改实施解雇工人的期限或者暂停实施。工会有权要求政府给被解雇工人优惠或被偿。当企业因实施管理体制改革或技术改造而需要转、停产时，企业必须提前(不少于3个月)书面通知有关工会并举行谈判，在得到工会同意后方可实施。另外，当企业主要废除劳动合同，精简机构和人员，解雇工会领导人时都必须事先征得工会的同意。根据工会的要求，俄罗斯国家统计委员会从1999年开始按季度发布劳动市场变化预报，以便使工会掌握就业市场的变化并预先参与采取防范措施。
在工会的参与下制订就业纲领和计划也是一些国家保障就业的有效做法。有些转轨国家的政府在工会的参与下制定了“创造和保持就业岗位综合纲领”或总体规划，并经工会的努力在劳动与社会关系三方(政府、雇主和工会)委员会签订的社会总协议中规定了贯彻这些纲领与计划的具体措施，供各产业部门和企业签订集体合同时参照执行。为了解决就业问题，上些国家还根据社会伙伴关系原则建立了促进居民就业协调委员会，其组成人员中包括政府、雇主和工会三方的代表。它的重要任务是为制定和推行就业政策提供服务。有些国家还建立了保障就业基金，工会对利用该基金享有平等的权利。
2.加强培训是工会参与解决就业问题的重要手段
在市场经济条件下，工人为了能够应对劳动市场的激烈竞争，必须不断提高综合素质。同时，经济全球化的日益深化也要求加强和改革对职工的教育培训体系。这样，加强就业培训已成为时代的要求和工人的强烈愿望。为此，各国工会配合政府开展了一系列促进工人培训的活动。例如，欧洲工联针对欧盟制订的工人就业和培训计划执行不力的问题，呼吁欧盟加强对实施这项计划的资金投入，特别是加强对就业形势严峻国家的资助。德国和奥地利等国工会积极倡导对职工实行双轨培训体制，即采取职业技术学校培训和企业培训两条腿走路的方式。他们认为这种双轨培训体制既可以满足工人的培训要求，也比较容易适应企业的实际需要，具有广泛的推广价值。德国“西门子”公司建立的培训中心就发挥了工人培训基地的作用。法国已经按照这种体制模式制订了新的国家培训计划，预计完成这项计划将能够创造35万个新的就业岗位。为了有利于推动培训工作，欧洲工会还呼吁欧盟尽快制订“统一的教育和培训标准”。
解决青年就业问题尤其受到各国工会的重视。例如德国工会组织青年开展了以“把钱用于教育!”为口号的活动，表达他们要求政府增加社会预算拨款，维护青年就业和培训权利的要求。卢森堡工会开展了使青年人适应各种工作岗位的教育活动，出版了有关的印刷品和就业指南，帮助求职青年人编写就业申请材料和与企业主举行求职对话。比利时工会制订了帮助青年人走上社会和寻找就业门路计划。有些欧洲国家工会建立了促进青年就业基金，对青年就业和培训提供资金帮助。有些工会组建了青年就业培训活动阵地，开展帮助青年就业的活动。例如德国等国工会建立的工会青年文化中心就经常举办与就业问题有关的研讨会等活动。有些国家工会开展国际合作，交流解决青年就业问题的经验。
转轨国家工会也强调教育和培训是解决就业问题的关键之一。例如俄罗斯独立工联早在几年前就制订了工会教育新构想和计划，对工会培训体系和院校进行了改革，给各级工会机构以充分的自主权，使他们能够根据劳动市场和工人群众的需要扩展培训内容，灵活设置课程，并吸收社会力量参加联合办学，从而使工会院校在就业培训等方面发挥了重要作用。该会所属的劳动与社会关系学院(原工会高等学校)的在校生经常保持在5—6千人，教学规模扩大了几倍。
3.注意维护破产和转制企业职工的就业权
企业转型或实行必要的破产有时会有利于提高企业的竞争力，因而有助于发展经济，增加就业岗位。但同时也会不可避免地造成失业加剧。如德国在1994年有超过37万的职工因企业破产而失掉了工作，其中2/3的人因企业财产被变卖而得不到补贴。1984年美国最高法院决定允许破产企业停止实行集体合同，结果一些企业乘机破产，造成很多工人下岗失业。俄罗斯自1991年后因经济转制和产业结构调整造成75%的企业不能正常运转，不少企业破产或被兼并，大批工人被迫失业。有时当企业主企图撕毁集体合同或阻止成立工会时也会借故搞人为的破产，从而加剧失业。
维护转制和破产企业工人的可靠手段是立法。国际劳工组织在1992年就通过了关于在企业无支付能力情况下维护劳动者权益的173号公约和180号建议书。随后英国和德国等国根据这些公约和建议书制定了相应的法规。欧盟在1995年11月23日颁布了《关于破产程序欧洲协议》，其成员国据此做出了相应的法律规定。俄罗斯等转轨国家也在工会的参与下陆续制定了一批有关的法规，如《破产法》等。这些法规对于规范企业转制和破产及维护职工就业等权益发挥了重要作用。
许多国家的法律对工会维护转制与破产企业职工的权益做出了相应的规定。如规定企业因破产而解雇工人时要事先得到工会的同意。雇主要满足被解雇工人的工资、补贴和社会保障等合法要求。工人及其工会组织有权参加仲裁法院审理企业破产问题，并与企业主享有同等的权利。为了对企业破产实行严格监督，工会有权要求召开协调会议，商讨克服破产的措施。俄罗斯等国还成立了有工会代表参加的处理企业破产委员会，以利维护职工的合法权益。
除了立法维护外，集体合同对维护转制与破产企业职工的合法权益也发挥了重要作用。例如：(1)当企业转产时有关政府部门和企业主必须事先与工会举行谈判，对企业转制或破产的程序、监督、可能带来的后果和预防措施等都要做出具体的预测和采取必要的措施，对失业者要提供补助；(2)企业领导人要向职工通报企业制、破产或拍卖时处理财产与股权的情况，以及恢复生产和安置工人的计划，并要征求工人及其工会的意见；(3)企业转制时为职工保留一定比例的工作岗位。企业濒临破产时，企业主要采取有效措施减少失业；(4)转制企业的企业主有责任对留岗工人实行培训，以使他们适应新的工作岗位；同时要允许下岗职工带薪寻找新的工作，直至有了新的安置。
4.重视发挥工会就业服务机构对解决就业问题的作用
工会建立的就业服务机构包括职业介绍所和就业信息中心等，他们既是对国家同类机构的补充，也是工会自身活动的需要。为了“建立有效的就业安置体系”，欧盟在1994年就建立了拥有400多位专家和顾问的欧洲就业服务中心，并在欧盟范围内建立了交流劳动市场信息机制，工会在其中发挥着重要作用。俄罗斯等转轨国家工会也单独或与政府合作相继建立了类似的机构，莫斯科就业中心在这方面具有一定的代表性。该中心成立于1992年，由政府劳动与就业委员会管理，工会是积极的合作者。以该中心为首在全市10个区设立了分支机构，并在他们之间实现了就业信息和资料联网，形成了遍布全市的就业服务网络。该中心对求职者实行免费服务，对招工单位收取一定费用。其主要任务是：为政府制订就业政策和计划提供决策意见，组织工会和雇主等社会力量参与制订和实施就业措施；为失业者提供就业机会，促进劳动力资源和工作岗位的优化配置；开展就业咨询活动；对失业者及其家庭提供社会保护和物质帮助。建立和发展劳动市场管理与培训体系；建立就业信息网络和信息库，实现就业信息资源共享等。截止2000年底，该中心已为几十万劳动者解决了就业问题。
5.适应经济全球化的需要，加强就业问题的国际交流与合作
由于经济全球化，特别是跨国公司的发展，就业问题越来越具有国际性，促使各国和工会加强对解决就业问题的国际交流与合作。例如随着欧洲统一市场的建立，为了建立全欧统一调节的灵活的劳动市场，欧洲理事会和欧洲议会制订了有关社会和就业问题的指导性和规范性文件，其中包括保护移民工人合法权益，消除劳动力自由流动壁垒，建立新的就业岗位和改革职业培训体系等内容。欧盟采取的“预警战略”等措施对防止出现大规模失业也发挥了重要作用。
国际劳工组织一些地区性工会组织已成为各国工会为解决就业问题进行国际交流与合作的重要场合。国际劳工组织理事会曾多次针对就业问题举行专题会议和研讨与交流活动。近年来，欧洲工联提出了实现工会“欧洲化”的主张，企图实现工会任务和职能的洲际化并使工联成为“超国家工会中心”，以利工会参与实现欧洲经济和社会伙伴关系体系和洲际对话机制，并签订全欧集体合同，在此基础上实现劳动关系及调节机制的洲际化。欧工联把解决长期存在的失业问题作为实现这一主张的重要课题之一，并提出了“欧洲应该工作”的口号，争取实现有劳动能力者都有工作的目标。工会“欧洲化”的主张反映了欧洲工会应对经济全球化挑战和解决就业等地区性问题的需要。
独联体各国工会通过国际合作帮助解决就业等社会问题的趋势也在加强。他们主要是通过联合组织各种研讨会开展交流活动，并制订了一些指导性文件供独联体各国工会参考。同时通过与国际劳工组织和国际自由工联的合作开展就业等培训活动。其他各大洲工会组织在就业问题上的国际合作也有明显加强。
三、国外工会参与解决就业问题的共同特点和对我们的启示
各国工会参与解决就业问题的做法不尽相同，但也有一些共同特点。1.为了参与解决就业问题，他们既重视利用已有的成功经验，也能与时俱进，结合形势的变化和本国的实际不断开辟解决就业问题的新思路探索新方法。主动配合政府和有关方面制订和推行切实可行的就业对策。2.把立法、集体谈判和签订集体合同作为切入点，利用法律手段维护劳动者的就业权，他们不仅注意参与制订与职工的就业问题密切相关的法规，而且积极参与制定符合时代要求的劳动市场规则和就业标准，并主动发挥工会的监督作用，使立法保障落到实处。3.支持并参与开辟多种就业渠道，引导职工打破传统就业观念，接受多种就业形式，包括不充分就业、临时就业、个体就业和家庭工作等。各国工会特别注意推动政府发展中小企业并发挥其在解决就业问题的作用，这些企业已经成为各国政府和工会解决就业问题的重要领域。针对就业形式多样化给工会维权活动带来的新问题，各国工会有针对性地采取了一些对策。一是积极参与有关的立法建设，力求使各类就业形式的职工都能得到法律保护；二是帮助职工签订劳动合同并采取灵活形式开展集体谈判和签订集体合同的活动；三是把多种形式就业的职工尽可能组织到会里来。有些国家的工会尝试组建社区工会或建立跨企业与行业的工会组织，使分散的职工有了维权的组织保证。4.根据工会的特点开展就业培训活动。各国工会注意通过培训提高职工的综合素质、适应能力和自我保护意识。为适应形势发展的需要，他们对工会教育体制和院校进行了适时改革，使其在职工就业培训等方面发挥更大的作用。实践表明，教育和培训工作在各国工会的活动中日益占有重要地位，成为当代工会运动的一个重要特点。5.把参与解决就业问题与稳定工会队伍紧密结合起来。各国工会越来越认识到工人的就业状况与会员的流失现象有密切的关系。为了保持工会队伍的稳定必须重视解决工人的就业问题，而为了有利于解决就业问题必须重视加强工会队伍的建设。为此，各国工会适应形势的变化，积极探索工会工作的新思路。打破传统的组织形式，扩大工会的组织对象和社会基础。通过为工人多办实事增强工会的吸引力和凝聚力。6.为了适应经济全球化的发展，重视加强解决就业问题的国际交流与合作。
国外工会参与解决就业问题的实践表明，工会配合政府解决就业问题已成为当前各国工会的主流活动之一。他们越来越认识到，失业现象的加剧必将影响经济和社会的稳定与发展，直接导致劳动关系紧张，加剧社会动荡。无论是为了国家的稳定和发展，不是为了维护劳动者的切身利益，工会都应重视和积极参与解决就业问题。这既是工会责无旁贷的义务，也是工会职能中的应有之义。
收稿日期：2003-01-20