系统论视角下的预算绩效管理体系建设
●龚传洲
【摘 要】 文章从系统论的视角分析了当前我国预算绩效管理体系的建设实践，并提出三点建议：一是建立多层次的预算绩效管理体系，在注重层次控制的同时，还需注重层次开放与搞活；二是抓好关键要素提质升级，构建自组织机制，自发促进整个预算绩效管理体系的演进发展；三是构建反馈机制，兼顾稳定与发展，确保预算绩效管理体系建设有序推进，适时调整，最终实现发展目标。
【关键词】 预算绩效管理 反馈机制自组织 层次 开放
2018年9月，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）。这是国家对全面实施预算绩效管理作出的顶层设计和重大部署，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。《意见》中提出：“力争用 3－5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。
从系统论的角度看，社会是一个开放复杂的自组织系统，而人的能动性和目的性等活动可以对这个自组织系统进行合乎规律的控制。实施全面预算绩效管理是一个庞大的系统工程，时间紧，任务重。为此，可从系统论的视角，运用其基本原理，去优化完善预算绩效管理体系建设。一般认为，系统论有八条基本原理：整体性原理，层次性原理，开放性原理，目的性原理，突变性原理，稳定性原理，自组织原理，相似性原理。文章尝试从系统论基本原理的视角出发，去分析阐释当前我国预算绩效管理体系的建设实践，并给出一些建议。
以某电网330kV变电站母线短路电流为限流目标，说明装置的设计与优化方法。系统共9个变电站，短路电流列于表1。
再把应用程序编译为.dll文件，把该文件保存在Plugin文件夹下。活动节点通过反射机制读取.dll文件，执行其程序，方法为：
有30例/次患者在中性粒细胞减少时伴体温升高，显示Ⅳ度中性粒细胞减少与体温变化存在一定相关性，易发生感染甚至败血症等致死性感染。一项有关肿瘤化疗致中性粒细胞减少伴发热（FN）风险因素的系统回顾中，患者高龄、基本状况差，疾病晚期，合并基础疾病，低基线血细胞计数，低体表面积/体重指数，使用骨髓抑制化疗方案和特异性基因多态性均为FN的风险因素[13]。因此针对以上高风险患者，适当管理FN的风险，化疗结束后定期监测血常规、体温变化，以便患者可以接受最佳化疗。
一、系统的层次性和开放性：预算绩效管理体系的层次控制及层次开放与搞活
就现实工作而言，“预算项目支出 （含转移支付专项）占我国各级总预算50%至70%，边际增长率超过90%。可见，对项目的强烈需求既是财政扩张动力，也是导致浪费、低效率和地方债务无序扩张的根源。为此，从发挥财政的控制和管理功能看，也必须开展项目绩效管理。”而且，我国各级政府包括财政部门和预算部门，已经开展了多年的政策和项目绩效评价，有大量的经验教训可以总结借鉴。事实上，我国完全可以将政策和项目预算绩效管理作为工作抓手，构建一个预算绩效管理的相对微观层次的闭环系统。
系统的稳定性原理是指：“在外界作用下开放系统具有一定的自我稳定能力，能够在一定范围内自我调节，从而保持和恢复原来的有序状态、保持和恢复原有的结构和功能。”系统的目的性原理是指：“组织系统在与环境的相互作用中，在一定的范围内其发展变化不受或少受条件变化或途径经历的影响，坚持表现出某种趋向预先确定的状态的特性。”
层次性从系统的纵向揭示了系统的等级性和处于不同水平的共性，而类型性则从系统的横向来揭示系统的多种状态及其共性。系统的层次与类型是紧密联系、纵横交错的。只强调系统的层次性而忽视系统的类型性是片面的。一定的类型可以贯穿多个层次，而一定的层次往往也横跨多种类型。人们往往是在认识类型的基础上再进行进一步的层次分析。因此，对于复杂系统的构建，可以依据系统的层次性和开放性原理，在区分类型的基础上，将总任务进行层层分解，实行层次递阶控制，并注重层次间的互动以及低层次与被控对象的直接联系。具体而言，为了建设好全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，就需要分层次建设，区分任务类型并赋予相应的职责和权限，保持层次间的充分开放，鼓励低层次积极行动，同时建立起相应的层次控制方式。实际上，《意见》就明确提出了建立绩效自评和外部评价相结合的多层次的绩效评价体系：“各部门各单位对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评，评价结果报送本级财政部门。各级财政部门建立重大政策、项目预算绩效评价机制，逐步开展部门整体绩效评价，对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价，必要时可以引入第三方机构参与绩效评价。”
(3)依次单击[分析]、[回归]、[线性]，弹出对话框.将左边源变量Y送入 <因变量>小框中，将X1、X2、X3、X4送入<自变量>小框中.
需要看到，预算管理过程同时也是政治过程和行政过程。从预算绩效管理层次上看，政府层次和部门层次是两个重要层次。政府围绕使命、愿景和战略形成政策体系和预算体系，政策和预算通过“产出”而联结在一起。政策上，战略形成规划，规划分解为计划，计划分解为措施，措施形成任务，任务与产出对应。预算上，有政府（整体）支出、部门整体支出、政策和项目支出等，支出有成本，成本与产出挂钩。预算绩效管理通过成本与产出挂钩，将成本和质量信息纳入绩效管理，促进政策与预算与之间的协同。具体而言，政府层次对应本级政府预算和政府行政，部门层次对应本级部门预算和部门行政。政府层次确定政府在一定时期的战略规划、重大政策和重点任务，为部门预算和施政提供基本框架，部门层次则依据部门职责和权限范围，编制包含政策和项目支出的部门预算，按照政府要求施政。
就政府预算绩效管理这一类来看，上级政府和下级政府又是两个重要的管理层次，既要加强高层次对低层次的引导、协调和控制，又要重视保持低层次的灵活性和独立性。例如，上级政府可加强对下级政府预算绩效管理的业务指导，制定出台操作性的制度文件，鼓励下级政府先试先行，推动进行相关的行政体制改革、政府会计制度改革、中期财政规划改革、公共支出管理改革等配套改革和有关预算绩效管理的法律法规建设，以营造有利的社会环境。这种有利社会环境的营造既是一个外界环境需求不断输入以产生内在调整的过程，也是一个建设成果不断输出以塑造更加有利环境的过程。同时，下级政府的预算绩效管理要按照上级政府的有关要求施行，结合当地实情，积极探索创新，加强横向交流，总结地方特色，主动反馈上报，便于上级政府汇总分析，进一步优化完善预算绩效管理体系的规划建设等。
二、系统的突变性和自组织：预算绩效管理体系关键要素的提质升级与自组织机制构建
如果说天然系统的自组织演化是在系统与环境的相互作用中通过自然选择来实现，那么人工系统的优化则可以在深入理解各种自组织机制的基础上，通过人为的设计构建，使得人工组织起来的系统也具有一定的自发组织、自我适应和自我修复等自组织功能。具体到建设全面预算绩效管理体系方面，可以重点并持续抓好关键要素的建设，同时研究分析乃至设计构建该要素与体系中其他要素的关联机制，以期通过关键要素的提质升级，来自发促进并带动整个体系的演进发展。实际上，《意见》中也提出：“预算绩效管理既要全面推进，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前事中事后绩效管理闭环系统，又要突出重点，坚持问题导向，聚焦提升覆盖面广、社会关注度高、持续时间长的重大政策、项目的实施效果。”由此可见，在全面的预算绩效管理体系建设中，政策和项目预算绩效管理体系建设是基础和关键。因为，无论是部门和单位预算绩效管理，还是政府预算绩效管理，均包含了政策和项目绩效管理。同时也正是由于其重要性，《意见》在多处都强调了（重大的）政策和项目绩效管理。
进一步分析可见，在政策和项目预算绩效管理系统中，设定绩效目标是工作起点，也是一个关键要素。从一定程度上说，预算绩效管理是基于绩效目标的管理。但是，现实工作中，部门在编制政策和项目的绩效目标时，普遍存在以下问题：一是不习惯、也不会用量化的方式描述预算项目的目标，往往以上级工作文件代替预算目标；二是不理解“产出”与“效益”的关系，构建指标体系时，可以描述“产出”，却不能描述“效益”；三是不清楚预算申报与日后检查监督的关系，导致自己申报的预算却无法使用。著名的管理大师德鲁克就认为，不能正确地评价(考核)，就不能正确地管理。实际上，绩效目标问题关乎部门预算是否符合部门（行业）的发展战略和政策规划问题，应是各预算部门编制部门预算时需要思考的首要问题。根据工作实际需要，项目（政策）绩效目标设定可采取组建专家组、委托第三方等方式开展编制，需要部门（单位）的负责人高度重视并最终决策。如果能够按照预算绩效管理的要求，设定政策（项目）的年度目标和长期目标，并能设置相应的绩效（考核）指标时，则必定会大大深化对项目实施的必要性、可行性及合理性的认识，增强项目实施方案的科学性。这样，申报批复后的绩效目标就成为今后工作的蓝本，就为绩效评价乃至预算绩效管理打下了坚实的基础。
系统的突变性原理是指：“系统通过失稳从一种状态进入另一种状态是一种突变过程，它是系统质变的一种基本形式，突变方式多种多样，同时系统发展还存在着分叉，从而有了质变的多样性，带来系统发展的丰富多彩。”系统的自组织原理是指：“开放系统在系统内外两方面因素的复杂非线性相互作用下，内部要素的某些偏离系统稳定状态的涨落可能得以放大，在系统中产生更大范围的更强烈的长程相关作用，自发组织起来，使系统从无序到有序，从低级有序到高级有序。”
系统的层次性原理是指：“由于组成系统的诸要素的种种差异包括结合方式上的差异，从而使系统组织在地位与作用、结构与功能上表现出等级秩序性，形成了具有质的差异的系统等级”。系统的开放性原理是指：“系统具有不断地与外界环境进行物质、能量、信息交换的性质和功能，系统向环境开放是系统得以向上发展的前提，也是系统得以稳定存在的条件”。
突变是一种普遍的自然现象和社会现象。如果说系统的突变论描述了系统的外在变化，那么系统的自组织理论则揭示了这种变化的内在根据。自组织相对于他组织而言，表示“系统的运动是自发地、不受特定外来干预地进行的，其自发运动是以系统内部的矛盾为根据、以系统的环境为条件的系统内部以及系统与环境的交叉作用的结果。”由于系统的层次性，自组织便表现出相对性。对于一个自组织系统而言，这个系统是自组织的，但同时又会在不同程度上受到作为其环境的其他系统的制约，不可能有完全自由的自发运动和自我组织。系统的突变论与自组织理论密切相连，揭示了原因连续的作用导致结果的突然变化，系统通过涨落达到新的有序。从整体上看，系统要素的稳定是相对的，不稳定是绝对的，系统要素的突变可以看做是系统之中的涨落，不论是要素的结构功能发生变异，还是要素的运动状态显著不同于其他要素，都可视为同一之中出现的差异。当这种差异得到系统中其他子系统即要素的响应时，子系统之间的差异会进一步扩大，加大系统内的非平衡性，诱发系统的自组织过程。系统的自组织之所以得以实现，其内在根据则在于系统内部复杂的非线性作用。在非线性作用下，要素之间既相互竞争，又相互合作，甚至相互牵制，引发系统的自组织，使系统的合乎规律的运动通过随机性表现出来。特别是当它得到整个系统的响应时，涨落放大，系统整体地动起来，系统就会发生突变，进入新的状态。综上所述，从一种组织状态自发地变成另一种组织状态，是系统进化内在机制发挥作用的体现，是系统的自组织，而系统的开放、要素涨落的放大以及竞争和协同的相互作用对这种机制作用的发挥具有决定性的意义。
需要强调的是，政策和项目预算绩效管理系统不应仅仅是命令推动的行政管理系统，同时还应是具有自组织功能的有机系统。显然，要发挥这种自组织功能，系统中的要素——政策和项目就要有所区别和差异，这需要通过绩效评价来实现。在这之后，最为关键的一环是促成要素涨落的放大，而这需要通过评价结果运用来实现。由此可见，评价结果运用既是政策和项目预算绩效管理系统与外界环境进行信息交换的结果，也是实现要素（政策和项目）涨落的动力。这种评价结果运用究竟是建立强激励弱惩罚还是强惩罚弱激励的激励约束机制，或是其他的激励约束机制，则需要结合工作实际因地制宜。在这方面，可参考杭州的经验。在这种持续的评价结果运用机制的作用下，系统中的要素——不同的政策和项目之间必然产生既竞争又合作的复杂的非线性作用关系，从而实现系统的自组织，推动系统从低级有序走向高级有序，从而最终实现系统的突变发展。如果政策和项目预算绩效管理系统实现了突变发展，则在全方位的预算绩效管理格局中，部门和单位预算绩效管理乃至各层次的政府预算绩效管理都可利用系统的自组织原理来设计相应的机制，并结合试点推广的行政管理机制来实现整个体系建设的突变发展。
三、系统的稳定性和目的性：预算绩效管理体系反馈机制的目标导向与适时调整
系统的层次具有多样性，层次区分是相对的。系统和要素、高层系统和低层系统都是相对的。系统之所以被称为系统，是相对于子系统即要素而言的，其自身则是上级系统的子系统，即要素。相对区分的不同层次之间又是相互联系的。不仅相邻上下层次之间受到相互影响，相互制约，而且多个层次之间也发生着相互联系，相互作用，甚至发生多层次间的协同作用。系统的不同层次，往往发挥不同的系统功能。从层次性看，高层次制约着低层次，具有低层次所不具有的性质，低层次构成高层次，受制于高层次，但自身具有一定的独立性。并且，对于多层次的大系统实施控制时，层次控制通常采用一种分散与集中相结合的递阶控制。从开放性看，由于系统层次的相对性，系统向环境的开放意味着系统的低层次向高一层次开放，同时也说明系统的环境具有相对性。反之，系统的开放，也指系统向自己内部的开放。系统向高层次开放，使得系统与环境之间发生既竞争又合作的相互作用，而系统向低层次开放，使得系统内部可发生多层次的、多水平的协同作用，更好地发挥系统的整体性功能。换句话说，系统不同层次的开放既包括对外开放，也包括对内搞活，二者是统一的。需要说明的是，系统的开放强调的是充分开放，是系统得以保持自身稳定发展基础上的充分开放，并非是完全开放，否则系统相对于环境就不存在了。
当下，新媒体已经入高速发展的黄金期，对于新闻来说，电视时政新闻更具直观性、全面性、生动性和权威性。以信息共享协作网络为基准，各县市级网络直播平台层出不穷。在此过程中，电视时政编辑要不断创新协作联通手段，整合各级媒体策划的新闻内容，以此提高时政报道的公众影响力。随着网络科技的普及优化，如今我国已进入信息爆炸时代，五花八门的新闻信息成为公众茶余饭后的焦点话题，但针对信息的选择并不是每一个社会个体都能实现的。因此，电视新闻编辑工作人员要主动承担社会职责，拣选各类信息，将有价值的信息传递给公众。
系统的稳定性首先是指开放之中的稳定性，同时也是动态之中的稳定性。在任何时候，系统之中总存在要素的涨落，系统的稳定性总是不完全的。系统中的不稳定因素，常常成为系统演化发展的积极因素，并使系统的目的性在系统的发展变化之中表现出来。系统的稳定性与目的性是联系在一起的。由于系统是开放的，系统与环境的物质、能量和信息发生交换，使得系统受到环境的影响，而系统也会对环境的实际情况作出反应和调整，使自己潜在的发展能力得以表现出来。这样一来，系统对于环境的输入作出反应，而又要把自己对于环境的反应输出给环境，从而影响环境。于是，在这种周而复始的 “输入—输出—再输入—再输出”的开放、交换之中，系统潜在的发展能力得以表现，所谓目的性也就表现于其中。系统潜在的发展能力是系统内部复杂的反馈机制发挥作用的体现，并且，这种反馈机制源于系统内部以及系统与环境之间的复杂的非线性相互作用。由于系统的自保持和自调节，因而系统的发展就表现出某种确定不够的方向。在一定的发展阶段和一定的范围之内，无论环境条件怎样改变，系统总是要朝着某种确定的方向发展，异因同果。
系统的稳定性原理和目的性原理说明，系统的稳定与发展紧密相连，具有同一性。系统以稳定存在为基础，又在发展变化中表现出目的性。这种认识具有重大的实践指导意义。这就意味着：“一个系统的状态不仅可以利用其现实的状态来表示，还可以用一定发展阶段的终态来表示，可以用现实状态与发展终态的差距来表示。于是，人们不仅可以从原因来研究结果，以一定原因来实现一定的结果，而且可以从结果来研究原因，按照一定的预先设想的蓝图即结果来要求一定的原因。”这样，人们就可以充分发挥人的认识的能动性作用，通过预先设计并构建相应的反馈机制来达成预期目的。具体而言，在建设全面预算绩效管理体系的过程中，为了保证实现预期目标，就可以设计构建目标导向的反馈机制，并且，这种反馈机制要根植现在，着眼未来，能够动态适时调整，以正确处理稳定与发展的关系。一方面，这需要建设并整合各管理层次的绩效管理数据和信息平台，引入大数据、云计算、人工智能等现代信息技术并打通各层次的联系通道，以建立通畅的信息交流反馈机制。另一方面，还需要根据我国预算绩效管理的现实状况，从解决现实问题入手，适时调整阶段性的工作任务和重点，确保体系建设朝着“实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果”的目标方向发展。例如，为解决我国当前的“一些地方和部门存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识”、“一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出”、“绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立”等问题，经济性目标在绩效管理中的重要性仍然需要强调。这既是对现实环境需求的响应，也是我国实施全面预算绩效管理的工作切入点。借鉴国外的经验，我国的预算绩效管理也应有一个从投入预算到规划预算再向绩效预算不断调整发展的过程。例如，目前我国的预算绩效管理仍然需要“强化和改进投入预算的财务控制功能，确保政府开支被置于‘必要且适当’的约束之下，并努力避免对效率和有效性的忽视与损害。”在此基础上，预算绩效管理的重点应促进投入预算向规划预算转变。
“规划预算可定义为围绕范围广泛的规划组织资源配置并与成果相联结的预算体制。”规划与规划目标根据政府政策和任务目标而确定，成果指与预算相对应的产出与目标，凡是可能即应量化。规划预算的主要优势强调将规划意识融入预算过程，这是绩效意识弥足珍贵的关键方面，对整合当前我国碎片化的项目支出具有重要意义。与规划预算有所不同，“绩效预算的理论基础是‘以结果换取自由’：管理者（支出部门与机构）应当对结果负责，但为了实现既定的产出与成果，应当享有充分的运营管理自主权。”“结果”（产出与成果）和“自由”（放松投入控制）都是针对特定规划而言的，这样绩效预算便和规划预算联系在一起了。
综上所述，在建设全面预算绩效管理体系的过程中，构建沟通及时、交流顺畅的信息交流反馈机制必不可少，同时要在制度设计上兼顾现实需求和未来发展的需要，保持现有制度相对稳定的同时又能适时调整，通过完善投入预算控制功能而向规划预算乃至绩效预算发展，秉持“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重要论断，高效高质地去推行全面预算绩效管理，最终实现以“人民为中心”的国家治理体系和治理能力现代化。
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（作者单位：安徽省财政投资评审中心）