政府绩效的影响因素研究，本文主要内容关键词为：绩效论文,因素论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1005-460X(2007)06-0009-04
“政府绩效”这个概念出现在西方新公共管理运动中，是政府绩效管理的核心概念和基本依据。近十多年来，我国的政府改革在借鉴西方国家相关改革经验时，将“政府绩效”的概念和政府绩效管理方法介绍到国内，很快就在政府实际部门引起关注。从上世纪90年代中期开始，目标责任制、社会服务承诺制、效能监察和行风评议等政府绩效管理的形式很快普及开来，它们在快速提高政府绩效的同时，还在改变政风，促进政府职能转变方面发挥了重要的促进作用。在这个基础上，已经有越来越多的地方政府或部门在积极探索运用政府绩效评估的管理形式。我们在研究深化政府绩效管理改革的时候，很有必要深入系统地研究影响政府绩效的各种因素，针对各种影响因素的改革，才能够稳步推进政府绩效管理改革。
一、政府绩效的含义
众所周知，企业管理中的绩效一般被理解为“3E”，即认为“绩效”包含有经济(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness)三个方面的含义。[1]经济——指输入成本的降低程度。效率———种活动或一个组织的产出及其投入之间的关系。最常用的效率测定的概念是劳动生产率及单位成本。效益——指产出对最终目标所作贡献的大小。
“绩效”被运用于政府管理后，人们仍然同意“3E”的解释，但为其注入了新的内涵。比如英国审计委员会对“3E”的解释是：“经济是指用尽可能少的成本去购买规定的质和量的输入物品。效率是运用尽可能少的资源来提供规定的质和量的服务。效益是指能使政府实行它的政策和目标并提供正确的服务”。[2]不过，也有学者提出了“4E”的定义，即在“3E”的基础上增加“公平”(Equity)。[3]另外，还有人提出增加更多的“E”，以便反映政府管理的多样性和复杂性。比如“卓越”(Excellence)、“企业家精神”(Entrepreneurship)、“专业技术”(Expertise)、“候选者资格”(Elect ability)、“足够”(Enough)等等。[4]国内学者在借鉴国外学者研究成果的同时，有的也提出了自己的观点，比如陈振明认为，绩效的核心就是政府在行使社会经济管理职能中的业绩、效果和效率，所以，在划分政府绩效类型时，就可以按政府的职责领域划分为政治绩效、经济绩效、社会绩效和文化绩效。[5]
上述对政府绩效含义“3E”的理解，可以作为我们研究政府绩效影响因素的基础。还需要指出，由于政府有广义和狭义之分，所以政府绩效也有广义和狭义之分。广义的政府绩效是指党委、人大和政府等国家权力机构的整体绩效；狭义的政府绩效则仅指行政权力机关的绩效。中国现实国情决定了我们应该使用广义政府绩效的概念。
二、影响政府绩效的几个主要因素
从管理学的角度看，政府与企业有相同之处，所以政府可以运用企业的管理理念和管理经验。但是政府又毕竟不是企业，它不能完全照搬企业管理理念和方法。政府与企业的根本不同在于组织的性质，即政府是公共组织。政府的公共性决定了政府的活动具有非营利性、公益性和强制性。从政府的这些特点出发，可以看到政府绩效的影响因素主要是：价值取向、政府管理目标、行政管理体制、政府组织结构、政府人员素质、政府管理技术手段和财政体制，这些因素之间是密切联系的，所以单个因素的调整、改革，还不能取得政府整体绩效的提高。
（一）价值取向
价值取向是指行为主体在价值选择和决策过程中的一定倾向性。价值取向是从价值、从定性选择的角度决定做什么和怎么做。价值取向不是行为主体一时心血来潮，一时感情冲动的选择，也不是一种心理偏好，而是行为主体自觉地、有目的地为自己行为方向进行的选择和把握，所以它具有自觉性和能动性的特点。[6]
政府价值取向在政府管理中具有首要地位，因为它是政府决策的内在依据，也是行政执行的基本评价标准。也就是说，政府什么时候做什么、怎么做都是受价值取向支配的。一方面在政府的内部管理中，传统政府管理所追求的行政效率，是政府内部管理的效率，而非社会的、经济的效率，所以才会出现种种“官场病”，并最终导致“低效率”；另一方面，价值判断又是政府行政决策的基本导向，比如“大跃进”和“三线建设”的决策。现在，我们仍然经常看到一些地方建设项目被老百姓称为“政绩工程”、“面子工程”、“害民工程”，官员们却乐此不疲，屡禁不止。究其原因，也是价值取向问题。官员们的价值取向是上级领导或特定利益集团满意，决策和工作方式都是为了实现他们认定的价值，所谓“值不值得”、“该不该”、“好不好”，也都是以此为标准取舍的。现在我们说要建设服务型政府，实质就是要转变价值取向，要转变工作评价标准，以便民、利民、惠民和让多数人满意为政府工作的评价标准，而不是以上级满意、小团体利益实现为标准，更不能以私益的满足为标准。民众第一的评价标准一旦确立，就会从根本上转变政府工作的关注点，改变政府的工作方式和方法。
价值取向是思想意识领域的问题，但仍然需要用法律、制度等外在的他律形式进行约束，也就是说，政府绩效管理反过来也可以约束政府的价值取向。
（二）政府管理目标
政府管理目标有多种性质，有长期目标、近期目标；有总体目标、分阶段目标；有全局目标、局部目标等等。决定政府管理体制和方法的管理目标，当然是宏观层面的管理目标
政府管理目标是影响政府绩效的第二位重要因素。计划经济体制下，“集中”、“统一”、“令行禁止”是政府的主要管理目标。与之相一致的管理手段和方法主要是行政性的、指令性的，自上而下的。党政不分，高度集权的管理体制就是这样建立的。改革开放以后，中央的《经济体制改革决定》明确了“发展和搞活经济”是政府管理的目标，政府管理目标是服从改革目标的。为实现“搞活经济”的目标，党政分开、简政放权一开始就成为改革的基本原则。各种激励性的和竞争性的管理方法被大胆使用。进入21世纪，社会主义的市场经济体制基本建成，“公共服务”成为政府的管理目标之一。为实现这个管理目标，各种市场的、社会的方法都被“借鉴”为政府管理的方法和手段。原有的层级制的管理体制就成为需要改革的管理体制了。
可见，政府的管理目标决定管理体制和方法，而政府的管理目标又在很大程度上受经济体制的制约，也受政府价值取向的影响。一般来说，政府的价值取向不同，管理目标就不同，从而管理的手段和方法也不会一样。
（三）行政管理体制
管理体制是组织权力关系的制度化和程序化。[7]由于管理体制实际上是对组织总部与分部关系的规制，管理体制适合性的标准就是分权适度。既能保证各分部协调一致，又能最大限度地调动各分部的积极性，这样才有利于组织的总体目标实现。
政府管理社会事务时，需要先将国家权力在政府组织内部进行分配，然后各组织再依据自己权力的大小对社会事务进行管理。政府组织的各个层级、各个部门之间的权力关系有多种配置形式，这些不同权力配置运行，就形成了不同的政府管理体制。同一个国家实行不同的政府管理体制，管理成本是不一样的，由此形成的管理效率也是不一样的。管理体制与社会政治、经济发展的性质和程度相适应，就会产生管理的高效率。反之，则是管理的低效率。所以，管理体制是政府绩效的重要影响因素。
我国在长期的计划经济体制下形成的政府管理体制，总体上是属于集权体制，其特征是高度集权，以及不同序列的权力机构层层“对口”、层层节制，这样的管理体制至今仍在沿用。这种“条块分割”的管理体制越到基层，它的弊端越明显。因为，不论行政管理幅度大小、工作多少，与上级政府设置同样数量的机构，本身就是不经济的选择；再加上各种机构的职权边界不清，造成工作中的互相推诿、扯皮，交易成本就被大大增加了，而交易成本是政府运作成本的主要部分。
（四）政府组织结构
组织绩效在很大程度上取决于适合的组织结构，这是管理学的一般原理。
政府的绩效也与政府组织的结构直接相关。政府组织中有人、目标、权责这三个基本要素。如果政府组织的工作人员都能够按照组织目标的要求，结成一定的权责分工关系，做到人人有事做，事事有人管，并且能“人尽其才，物尽其用”，工作成本就可以被降低。所以，在政府运行机制中，有良好的组织结构，政府组织的每一个工作职位、工作单位、部门、一级政府，直至整个国家政府组织系统的设置，都能恰到好处地满足政府组织的目标需要。[8]完成政府组织目标、提高政府效率就有了物质基础。如果情况相反，机构臃肿、职责不清、人浮于事，不仅会使办事程序繁琐，还会因为组织和人员间忙闲不均、互相攀比，影响工作状态，甚至造成工作流程不畅，这样工作效率当然就无从谈起。
（五）政府人员素质
管理学的原理认为，任何组织的业绩都在很大程度上取决于组织成员的行为和组织成员各种能力的发挥。而组织成员的行为选择和能力大小又是由其自身素质决定的，所以人员素质能直接影响组织绩效。在这方面，政府与企业是一样的。
政府工作人员是政府管理活动的主体，所以对政府组织而言，拥有一支积极主动、尽职尽责、精明强干的公务员队伍，是实现治理目标，提高工作效率的根本保证之一。
政府工作人员也是公共部门的人力资源。现代人力资源管理理论认为，人力资源最显著的特性就在于它的能动性，这是人力资源区别于其他一切资源最根本的特质。人力资源能动性的核心表现是它在管理活动中的主导作用。在所有管理活动中，人力资源总是处在发起、组织、操纵和控制其他资源的中心位置。人力资源能够统合其他资源，引发、带动其他资源的活动。高质量的人力资源还能够承担不断创新的任务。在这个意义上的人力资源已经不是“纯粹资源”，而是高增值性的资源了。人力资源的这个特性要求对传统的人事管理进行根本性的改革，即把人事管理从过去的以物为中心，转到以人为中心上来。对于我国的政府工作人员来说，最重要的是政治素质，是有为民众服务的意识。有了服务意识的政府工作人员，不仅提高业务技术会有动力，而且还会为人民办实事、办好事。办人民真正需要的事，政府绩效当然就有保证。
（六）政府管理技术手段
所谓“向管理要效率”，其中就包括向先进的管理技术手段“要效率”。现代政府面对的是结构复杂的社会，瞬息万变的环境，以及来自各方亟待处理的大量信息，这样的行政环境客观上也要求政府把管理工作建立在先进的科学技术手段上。现在各地各级政府以“三网一库”为基本结构的信息网络化建设基本完成，政府管理效率的提高，能获得更有力的技术支持和保证。
另外，我们还需要从广义上理解政府管理的技术手段，即：一方面，政府的管理技术手段是政府运用现代科技成果装备自己，提高行政办公设施的科技含量，提高行政效率；另一方面，政府管理技术手段是政府运用现代管理理论更新观念，将政府职能和政府职能方式加以区别，为了降低行政成本，政府可以间接行使职能，就是将职能“外包”给民营的、私人的企业，也是有效的管理技术手段。也就是说，为提高政府绩效，政府的管理工作不必事无巨细，应学会利用社会资源行使管理职能。
（七）财政体制
财政体制是指各级政府之间划分财政收支范围和财政管理职责与权限的原则和形式。在我国，中央政府与地方政府之间的财政关系是财政体制的核心问题，同时，各级地方政府间的财政关系，也会直接影响财政分配的效率和财政调控目标的实现。
财政体制直接以财政效率的形式影响政府绩效。一般而言，财政效率的提高要求中央与地方政府合理分权、明确分权，同时要求各级政府事权与财权匹配。当然，财政效率也会与财政层级有关。我国自1994年实行分税制以来，坚持统一领导、分级管理的财政管理体制原则，坚持财政管理体制与经济管理体制和政府层级设置相一致的原则，总体上实现了“宏观控制、微观搞活”的管理目的。近年来，中央明显增加了对农村必需公共品的转移支付力度，并肯定一些地方试行的省管县、乡财县管等财政体制改革的做法，比较好地通过财政体制的改革提高了财政效率，也明显提高了各级政府的行政能力。
三、实行政府绩效评估的前提条件
现在政府绩效的概念已经被普遍接受，而且在行政改革中有越来越多的地方和部门在积极推行政府绩效评估，但是从上述分析可以看到，实行政府绩效评估是需要前提条件的。这些前提条件主要是：
（一）政府职能的科学定位
对政府进行绩效评估的前提之一是政府职能的科学定位。政府职能是政府存在的依据，政府开展的各项工作都是建立在其职能的基础之上的。然而政府的职能又是具有多样性和变动性的，即不仅政府需要对辖区内的所有行政事务负责，而且在不同历史时期政府所承担的职能也是不同的，这也是政府与企事业单位的显著区别。企事业单位的各自职能定位是明确的，比如医院、学校的职能是明确的，不会改变的，企业更是如此，所以可以对它们实行绩效评估，并且可以用绩效评估促进这些单位管理的优化、效益的提高。而各级政府的职能边界划分，却是至今没有完全解决的问题。我国加入WTO以后，加快了政府职能转变的改革步伐，花大力气推行了政府审批制度改革，在中央政府层面重新组建了适合市场经济需要的综合监管机构，省市机构也相应进行了调整，但在实际工作中，各级政府及政府各部门基本上还是延续旧制在运作，主要是政府机构各部门的职责边界模糊，工作中互相掣肘和互相推诿并存。如果政府没有搞清楚该做什么、不该做什么的问题，管理的手段和方法越完备，就会离管理的目标越远。
（二）理顺政府管理体制
对政府进行绩效评估的前提之二是理顺政府管理体制。我国现行的“条”“块”并存的行政管理体制，增加了政府的管理成本。所谓“条条”管理体制就是指实行系统垂直管理的体制，而所谓“块块”管理体制就是实行地方政府管理的体制。现在，一方面垂直机构设在地方，工作却不必向驻地负责，出现所谓地方政府“看得见的管不着”的怪现象；另一方面，地方政府、尤其是基层政府政策、人事、财政资源十分有限，却被要求“造福一方”、“保一方平安”。管理体制不顺，政府工作的交易成本就高。在这样的条件下进行评估，只有评估，没有绩效，达不到真正的目的。
（三）整合政府机构
对政府进行绩效评估的前提之三是整合政府机构。中国的特殊国情决定了我们研究政府，都应该是把政府理解为广义政府，即各级政府实际包括党委、人大、政府、甚至政协。这些不同性质的机构静态看，它们各有职权，分工明确。但实际运作却会出现职能重复、交叉的状况，而且越到基层，各机构职能交叉的弊端就越明显。所以，如果不先整合机构.解决机构重叠的问题，就在现有机构的基础上设计考评指标，不论考评指标多么完善，各个机关单项绩效指标实现得多么好，政府管理的绩效总体状况也绝对不会令人满意。减少管理层次，整合基层各序列权力机构的管理关系，才能真正提高政府的工作绩效。
（四）深化财政体制改革
对政府进行绩效评估的前提之四是财政体制配套。财政体制不够完善，会造成有限的财政资源配置的低效率，同时还会滋生腐败。比如“跑‘部’‘钱’进”现象的屡禁不止，就是财政体制不合理造成的。现在存在的问题是，一方面财政体制不顺，地方政府财权与事权不匹配，严重制约地方政府的行政能力；另一方面，由于财政体制不完善，地方政府无力整合分散的财力，有限的财政经费不能得到最大效益的使用。所以，理顺财政体制应该成为评估政府绩效的前提条件。
四、结论
我国政府改革的起点与西方国家有很大不同，西方国家是在完备的韦伯官僚制基础上开始的政府绩效管理改革，所以改革使他们进入了“后官僚制”时代。而我国社会和政府的转型至今没有真正完成，也就是说，我国实行政府绩效管理改革的起点是“前官僚制”，在这样的改革背景下，我们借鉴西方国家的相关改革经验，推行政府绩效管理经验时，不要以为只有进行绩效评估才是实行绩效管理，重点要放在借鉴绩效管理的实质，放在树立政府的“成本”意识和“顾客”导向方面。当前我们许多部门更迫切需要做的，是科学制定和规范管理编制、整合机构职能、优化行政流程，以及提高公务员综合素质等工作。政府绩效评估要在具备条件的地方和部门由点及面地逐步试行，这样才能真正实现政府绩效改革的目的。
收稿日期：2007-08-22
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