世界性社会保障制度改革及中国的借鉴，本文主要内容关键词为：世界性论文,中国论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为社会化大生产和工业革命的产物，社会保障制度从19世纪80年代到20世纪30年代逐步在发达国家确立。以30年代世界性经济危机为契机发展起来的现代社会保障制度到1973年石油危机爆发为止，一直处于全面发展时期，“福利国家”论在西方世界被大力推广，福利支出扩张快于经济增长，为以后的福利危机埋下隐患。进入70年代，战后最严重的经济危机使原本掩盖在繁荣经济下的福利危机凸现，人口老龄化和居高不下的失业率加剧了福利支付的困境。福利危机一方面带来巨额财政赤字和债务负担，被迫实行的高税收政策损害了劳动者的工作积极性和企业的竞争力；另一方面高福利又助长了人们的依赖行为，“福利病”成为一种社会现象。80年代以来，世界范围内社会保障制度进入改革时期。
一、改革的基本方向和思路
改革的基本方向是调整社会保障体系结构，以抑制社会保障费用的增长，减轻财政负担。主要目标是实现两个“平衡”和两种“公平”。两个平衡是：福利增长与经济增长平衡，避免超前开支；社会保障的供求平衡，避免福利分配明显的供求缺口。两种公平是：高收入者和低收入者之间的收入分配公平和代际分配公平。
（一）收入口的调整
1、提高社会保险税（费）率和纳税（费）上限， 增加个人承担份额。
2、从单一主体提供向多元主体提供过渡， 从国家包揽社会福利转变为国家、企业、个人共同负担，尤其是鼓励、扩大职业保险和商业保险，部分取代国家保险。这种福利提供的私营化改革使个人的缴费与其偏好、风险联系更紧密，主要问题是如何使这种私营保险在保持其商业经营性质的前提下又受到政府的广泛监督，另外还要防止保险公司某些项目以及设定不合理的差别费率。
3、养老保险的筹资模式从现收现付制向部分积累制过渡， 过渡时期采用“名义个人缴费制度”。按照萨缪尔森的“社会合同”理论，社会中分三代人，中间的一代人支付退休的一代人的养老金，作为交换，他们的养老金由年轻的下一代支付。这种模式在理论上可增进总福利水平，问题是理论的许多假设在现实中不存在：一是高经济增长率难以维持，二是人口不可能保持零增长，年龄结构也不可能固定不变，三是社会保障总含有公共转移支付成分。实证分析中发现的问题是随着人口的增长和老龄化，若工作人口的缴费仅用于支付退休一代的养老金而不作任何积累，则收费率将不断攀升，否则养老金必陷入支付危机。但是对于公共提供占主导地位，隐含大量养老金负债的国家，因为融资及政治利益问题，转到部分积累制阻力很大，因此出现“名义个人缴费制度”。这种制度实质是现收现付制的变形，积累是名义上的，个人缴费实际上大部分马上支付给退休人员而不是用于投资，但名义帐户使个人受益与缴费相联系，帐户按户主缴费和利息累积，退休时按一定的转换率领取退休金。只要个人帐户利率与市场利率接近，户主就不会逃避缴费，从而不会造成劳动力市场的扭曲。受益与缴费相联系时保障体制可以持续且避免了逆选择。
（二）支出口的调整
1、削减福利项目，除了养老、医疗、失业、 社会救济等基本项目外，其它项目逐步削减。
2、降低保障的收入水平，降低福利发放标准， 国家着重基本生活水平的保障。
3、提高福利发放的资格条件，缩小覆盖面， 比如养老金支付的年限要求、疾病、失业的天数要求等。
（三）转型中资金缺口的填补
先前采用现收现付制时积累了大量养老金负债的国家转到多主体提供（包含个人积累成分）的福利制度时，原有的部分收费转入个人帐户，因此剩下的部分收费与现时支出需要之间往往有缺口。弥补转型中资金缺口一般有三种方式：
1、减轻潜在债务。 政府向转入新体制的工人发放一种“认可债券”（智利的做法）或者承诺支付“补偿性养老金”（阿根廷的做法）以确认工人到目前为止已挣得的养老金价值。这种做法一方面可以推迟现金的支付，另一方面由于这种债券以国家信用为担保，风险小，债券面值或利率可降低（秘鲁的做法），从而使政府债务在新体制下减轻。
另外，政府可以让部分工人继续适用旧体制或者在新体制中保留相当的现收现付成分。前者如哥伦比亚，并用新旧两种制度，工人可以在两种制度间任意选择、改换。在匈牙利，名义积累制只对高收入的、年轻的工人强制使用，其他人自愿。后者如阿根廷，总收费中60%仍计入公共帐户。
2、开发其他收入来源。 若财政有盈余或社会保障体系本身有盈余，当然可用于弥补转型中资金缺口，但现实中可能性不大。可以利用国有企业私有化的收入，这种做法实质是用一部分长期资产去抵消长期负债，已在秘鲁、玻利维亚、波兰采用。
减少逃避现象、增加缴费人数也会增加体系收入，以应付累积养老金负债的清偿，同样的问题是长期负债增加，因此必须考虑将来对新增缴费人口养老金支付的风险。
3、增发普通国债和征税。 为减轻正值转型期的一代工人的税收负担，增发国债是转型国家采用的填补盈余缺口的短期融资手段。部分国债可作为私人养老基金的投资，而这种国债和银行存款是新养老金体制中最大的初始投资。但公债的销售必须公开、透明，其利率为市场利率，不能强迫养老基金购买公债。因为养老保险体制改革是把隐含债务变为短期的显性债务以减轻总负债，改善长期的财政清偿能力，因此金融市场大多支持这项改革。国际货币基金组织最近规定，为养老制度转型进行的债务融资可超过其他债务融资的上限。匈牙利进行养老保障改革后显性债务增加，穆迪反而提高了它的资信评级，原因也在于此。
国债的偿还最终要通过税收而且要经过一个相当长的时期，据估计若把美国目前现收现付制的一半转为积累制，以1.5 %的税率收工薪税，大约需要70年的时间才能完全弥补资金缺口，中国需要的时间也大体相当。（注：《The World Research Observer》August 1998 年第286页。）
二、典型国家、典型项目的改革
（一）瑞典
瑞典是最早建立社会保障制度的国家之一，曾经以“从摇篮到坟墓”的全面保障著称，在福利危机中矛盾显现也最为突出，改革力度也大。瑞典最有特色的是养老保险和失业保险及其改革。
瑞典的养老保险可分为“三个支柱”：国家法定养老保险、集体协议职业补充养老保险和个人储蓄养老保险；“三个层次”：基本养老保险、补充养老保险和部分养老保险。这样养老保险由国家、企业、个人共同承担，既有基于最低生活水平的基本保障，又有基于维护原有收入水平的补充保障，还有提前退休可享受的部分保障。现时和潜在的养老金支付危机迫使瑞典1994年进行养老保障制度改革，在两个方面实行重大调整：一是年金计算的基础由30年收入中最高的15年收入的平均数改为终生收入的平均数；二是基数按价格指数化改为按工资指数化，使年金支付与缴费收入的配比性加强。
瑞典的失业保险及就业政策改革也很有特色。瑞典政府推行“积极的劳动力市场政策”，将失业保障的重心从单纯补贴救助向创造就业机会转移，使失业保障的内容中增加保障就业的成分，从根本上解决失业保障的支付危机。具体措施包括对短期失业人员进行就业培训，为失业人员和雇主提供见面的机会，为求职者提供职业咨询和指导，为从业人员转岗提供便利。
（二）英国
英国福利改革的主要特点是私有化，扩大福利提供领域的市场成分。英国的“超级养老金计划”，以私营的职业福利为模式，国家直接干预，使税率和养老金都和收入挂钩，并通过立法保证养老金随着平均收入、价格变化而进行调整。这种安排一方面提高了原来养老金保障的水平，使不同收入水平者退休后都能领取原平均工资50%的养老金；另一方面充分利用了资源，减轻了财政负担。英国改革体现的指导思想是私有化加国家干预，将社会保障的部分责任从国家转移给企业、家庭。
（三）法国
法国在社会保障改革中颇具特色的是失业保障金递减制。领取正常标准保险金的时间长短依年龄、工龄来确定，超过该时间后发放数额逐步递减，年龄越小、工龄越短，递减幅度越大，但有保险金下限。
法国各种社会保险工具也比较发达，比如一种用于医疗保险的“高效卡”，医生、药剂师可直接从电子终端上了解持卡人的权利范围，并用电脑登记、办理服务，大大减少了管理成本，提高了效率。
三、我国的借鉴
在建设社会主义市场经济体制的过程中，我国社会保障制度面临的挑战主要是经济转轨带来的结构性失业和人口老龄化带来的退休金负担过重，尤其是正在进行的国有企业改革迫切要求社会保障制度同行，其中失业保险和城镇养老保险更是重中之重。
（一）养老保险改革
资金的筹集由现收现付制向部分积累过渡，过渡中可参照有关转型国家的经验，实行“名义个人缴费制度”。我国养老金筹资模式是现收现付制，1995年我国积累只占当年收缴保险金的12%，按照这样的积累速度，不到人口老龄化高峰的到来，积累就会耗尽。若我国按16%的帐户规模积累，要弥补在职职工过去未计帐的退休金就达2000亿元，即使按11%的规模积累也需1400亿元（注：《世界经济情况》1998年第23期第10页。）。要填补这部分资金缺口，我们同样应从收、支两条线入手。首先要开发资金来源，开辟融资渠道。可以考虑的办法有：将国有资产拨一部分或将出卖国有资产的收入补充养老保险基金；将政府土地批租收入按一定比率分配给保险基金；向个人发放养老保险专项债券以推迟养老金的支付；向养老基金发行国债；吸收更多的劳动者缴费加入新体制，首先从国有企业职工开始，同时，近年来崛起的乡镇企业也是一个优良的潜在保险基金的来源，还可以新旧体制并用，提高积累比例。筹资模式向部分积累制过渡，目的是实现养老保险的多主体提供：公共管理的强制性的以税收融资的再分配福利支付体系，私营的强制性的以基金融资的私人缴费体系和为获得更大保障的自愿投保体系。
从支出来看，其他国家往往采用提高退休年龄、降低支付水平等办法。我国就业压力大，提高退休年龄的做法不适宜，比较现实的是后一种做法。我国实行年工资制，退休前达到最高水平，而退休金按此工资的75%发放，标准较高。笔者认为可以参照有关国家的做法，把退休金的支付改为按退休前若干年的平均工资的一定比例，适当降低发放标准。
为实现社会保障的多主体提供，不少国家的成功做法是扩充社会保障私营领域，发展职业保险和个人保险。就我国国情来说，国有企业的退休金负担已过重，一般占到工资总额的20%，老工业基地、老企业的负担更重，如上海已达27%（注：《世界经济情况》1998年第23期第10页。），因此再增加企业负担已不现实，重点应放在鼓励个人参加商业保险，既可减轻国家负担，又可繁荣保险、金融市场。
（二）失业保险改革
1、扩大失业保险的覆盖面。社会保险制度比较成熟的国家， 失业保险的覆盖面很广，一般只要是成年的雇员，接受过职业培训的青年都是受保对象。有的国家甚至还包括一些特殊群体，如刑满释放犯、侨民、被遣返者、政治难民等。而我国失业保险目前受保范围主要是国有大中型企业职工，集体企业、私营企业、三资企业参与程度很低，这种不平衡现象不利于人才自由流动和经济的协调发展。因此我国应考虑把各种性质、类型的企业职工都纳入失业保险范围，为劳动者建立个人帐户，由劳动和社会保险局或其他专门机构统一管理。
2、扩大失业保险中个人承担的份额，尝试失业保险社的做法。 较发达的国家失业保险常由两部分组成：失业保险和失业救助，前者由非盈利性的行业性私营失业保险社提供，后者由国家劳动管理机构办理。但失业保险社提供的保险是主体，国家提供的救助金额较少，主要是对无力参加失业保险社或领取失业保险已超过一定时限仍未找到工作的人。
失业保险社的资金主要来源于雇员和雇主根据行业风险的大小缴纳的保险费，国家也提供部分资助，资金以基金制运作。我国现有商业保险项目中还没有独立的失业保险，可以考虑建立行业性的失业保险社，受劳动人事部门的监管，改革传统的“靠国家、靠单位”的观念。
3、失业金的领取采取递减制。 失业保险支付水平过高不仅带来资金压力，也助长了失业者的依赖行为，这是许多发达国家面临的问题。我国目前失业保险的水平基本保持不变，但递减制值得采纳，以激励失业者努力寻找新工作。
4、加强对失业者的就业培训、指导， 把就业政策与失业保险联系起来。这方面瑞典的成功经验值得借鉴，瑞典各级劳动管理部门中设有专门机构，吸收劳资双方代表参加，共同决定劳动就业、失业救济等问题，一切就业安置工作都置于政府的直接干预或监督下。我国在建构失业保险的同时也要致力于创造再就业机会，包括就业咨询、指导，为求职者与用人单位信息沟通提供方便，举办各种专业、技能、上岗培训，以政府采购、财政补贴、税收优惠等方式支持雇用下岗工人的企业，举办各种以工代赈工程，如城市建设、环保卫生，举办“受庇护工程”，收容长期失业、技艺差、低能或残疾人，通过提供搬迁费、安置费，鼓励劳动者迁移。
（三）在农村推行有选择的社会保障
与发达国家不同，我国人口众多，农业人口比重相当高，而占总人口80%以上的农村人口长期与社会保障无关，仅靠家庭保险。如果不解决这一部分人的社会保障问题，社会保障制度改革的成效很难评判。特别是近年来农民收入的提高和部分农村城市化进程的加快，农民的保障要求提高。外出打工人数的增多又使身处异乡的农村工人的保险问题成为一个新课题，而目前这种保障几乎为零。鉴于我国农村地域的广阔性及地区差异，我国可以逐步地、有选择地推进农村社会保障。从富裕的、接近城市的农村开始，逐步建立起农村自助性社会组织，在银行中开设储蓄保险帐户及商业保险，开办保障养老、医疗、意外伤害等与农村生产方式相联系的基本项目。要把农村这一块完全纳入统一的社会保险管理尚需一段相当长的历程，目前仍应以自愿、自助为主。
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