养老PPP 项目模式评估选择研究
——以河北省为例
赵志强 张 蕾
摘要： PPP 模式是养老服务项目的新型运作模式，目前我国养老PPP 项目较少，成熟的案例较少。 对于养老PPP 项目而言，要在综合考虑项目实际的基础上，结合养老PPP 项目的自身特点以及不同PPP 模式的适用特征，确定最终运行PPP 模式。本文对PPP 模式分类进行了梳理，在分析养老PPP 项目特点的基础上，以河北省为例，从项目自身、社会资本方、政府三个角度对养老PPP 项目进行评估，选择确定具体运作模式的方法。
关键词： PPP 模式；分类；选择
随着我国人口老龄化趋势日渐加重，依靠政府提供养老服务受资金不足、效率低下等问题困扰，已不能满足快速增长的养老需求。 运用PPP 模式来解决养老问题，即鼓励社会资本参与养老设施的建设运营，提供养老服务，有助于缓解政府财政危机，增加养老服务供给，提高养老项目运行效率，符合我国当前社会与经济发展的新形势。
据财政部PPP 项目管理平台， 我国第一个养老PPP 项目诞生于2012 年， 受政府政策鼓励推动，2014—2017 年养老PPP 项目数量逐渐增多，2018 年因国家PPP 项目的整体监管加强，养老PPP 项目数量有小幅回落。
PPP 包含众多具体模式，并非某一个模式可以适用于所有PPP 项目。 对养老PPP 项目而言，如何参照以往公共服务类项目的经验，并结合具体实际情况确定运行模式，是个十分重要又有意义的问题。
一、PPP 的定义与分类
PPP (Public-Private-Partnership) 即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。该词源于英国，有广义和狭义之分。 广义的PPP 包含BOT、TOT、DBFO 等多种模式，由于世界各国PPP 发展阶段不同，分类也不尽相同。美国政府会计处将PPP 模式分为12 类，世界银行将其划分为6 大类。 国内学界普遍认可的是学者王灏的三级结构分类。 在查阅大量文献的基础上，本文选取王灏的分类框架为基础，并梳理不同模式的主要特征，绘制表1。
实务应用过程中， 我国政府制定了一系列相关政策，为项目PPP 模式选择指出了基本方向。 发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》一文中指出经营性项目可采用BOT、BOOT 模式， 准经营性项目可采用BOT、BOO 模式，非经营性项目可采用BOO、委托运营模式。 发改委等6 部门颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》指出基础设施和公用事业特许经营可以采取BOT、ROT、TOT、BOOT 以及政府规定的其他模式。
二、养老PPP 项目特点
2.河北省养老PPP 项目模式评估选择分析。 养老PPP 项目牵扯到政府和社会资本的主体决策，关系到社会大众的公共利益，受外部政策社会环境的影响，其模式选择受到项目收费定价机制、项目收益水平、项目风险分配、项目融资需求、改扩建需求、项目产权处置、政府能力等诸多因素影响。
三、河北养老PPP 项目模式选择分析
启用起步停车模式时的问题：在关闭发动机时，变速器内也停止供油(油泵停转)。此时所在挡位的换挡元件打开，动力啮合被中断。发动机启动时，变速器内必须恢复动力啮合，从而做好启动准备。对于8速0BK自动变速器来说，就意味着必须闭合3个换挡元件。发动机加速时，由ATF泵供应的油量不足以在规定的时间内向换挡元件施压，从而无法产生足够的动力啮合。原则上可以通过合理设计ATF泵来达到这个要求。然而这样的泵往往会在发动机低速运转时产生巨大的动力损失。为此在奥迪0BK变速器上使用一个液压脉冲式储油罐(HIS)，相当于一个容积较大的蓄压装置，并由电脑来实施管理过程，这样就解决了起停模式下的问题(图3)。
以河北邯郸市广平县夕阳红老年公寓PPP 项目为例，该项目为新建项目，总投资6.2 亿元，总建筑面积217400 m2，建设内容包括老年大学、老年商业中心、老年公寓、服务中心及活动中心，拟通过可行性缺口补助实现回报。 因该项目尚处于准备阶段，官方并未有更多相关数据的公布，仅作定性分析。
1.河北省养老概况。 据河北省统计局数据，截至2018 年末，河北省60 岁及以上老年人口1496.15 万，其中65 岁及以上964.94 万，占总人口的12.77%，人口老龄化局势严峻。 同年全省养老机构总数1474 家，床位总数18.4 万张，其中农村养老服务机构565 个，床位7.9 万张。 养老床位总数与老年人口占比水平低于全国。调查发现河北省对于养老机构的支出主要依靠地方公共财政，压力较大。 伴随京津冀一体化发展，河北较低的土地和人力成本的优势，还在逐步承接京津养老外溢需求。 总体来看，河北省养老服务项目资金来源比较单一，服务人员整体专业性较差，区域养老产业资源配置不平衡，养老供需失衡矛盾突出。
表1 PPP 分类及主要特征
我国养老PPP 项目的发展尚处于探索阶段， 养老PPP项目除具有一般PPP 项目特点，还具备其自身特征。 一是回款周期长，收费机制较复杂。养老项目属于综合类服务产业，兼具社会公益性，在建设与运营中涉及多方参与主体，收费机制比较复杂，收费标准难以统一规定。 采用使用者付费，若费用较高，将会加重老年人负担，降低使用者热情。采用缺口性补贴或者政府购买， 需考虑地方财政养老费用支出预算，若限制收费，又将延长项目的投资回报周期。 二是专业性较强，监管难度大。 养老PPP 项目中硬件设施指标可参照基础设施建设的相关标准， 而运营阶段为老年人提供含起居、医疗、娱乐、教育等多样专业性服务。 服务态度、人文关怀等软性指标，主观性较强，难以量化，缺乏有效的衡量指标，监管难度大。三是受外部因素影响大，政府推进偏于谨慎。一般的道路、桥梁等基础设施项目，会根据人口、区位等因素确定位置、规模、建设时间节点，而养老项目受经济因素、社会环境、文化观念等外部影响较大。居民收入直接决定了老年人的消费需求是否使用养老项目。 赡养老人是中华民族的传统美德。 而经济发展、家庭结构的变化、工作的流动性和生活压力的社会竞争性，带来社会角色和家庭角色内容的冲突，观念的碰撞，会直接或间接影响养老项目的使用。 由于需求难以估测，政府推进养老PPP 项目一般比较谨慎。
早在2014 年， 河北省 《关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》提出县级以上养老服务领域优先选择PPP 模式。 之后陆续出台相关文件，在增值税、营业税、土地使用、水电费用等诸多方面给予扶持优惠政策鼓励养老业与PPP 模式结合。就结果看，收效甚微，截至2019 年5 月，财政部PPP 管理库养老项目102 项，河北仅1 项，处于准备阶段，储备项目养老74 项，河北2 项，均处于识别阶段。
从项目自身看，该项目为老年人提供医疗康复、养老、娱乐、休闲等服务项目，与区域内的其他养老机构具有竞争关系，入住老人可阻止其他老人享受服务，具有排他性。竞争性和排他性可通过市场收费来实现，适宜引入市场行为，可采用使用者付费。 属于新建项目，与其他新建项目相比较而言，随着养老需求的增加，无论政府是否给予补贴，一旦形成客流就会带来较稳定的现金收入。 但结合人生命周期和老年公寓公益性的特征，收入来源虽较稳定，但是收回成本期限长，不适宜短期外包类模式。
针对传统压电能量俘获电路能量俘获能力低的问题,有研究人员提出了具有并联电感同步开关控制的压电能量俘获电路,如图3所示。
“新的“两委”班子成员到位以后，我们作为前任领导，从工作上从思想上多方面地给予帮助，年轻人学习也快，进入角色转变角色都非常快，现在都能正常地开展工作了。”一〇四团西城西社区原负责人刘军欣慰地说。□
从社会资本方看，河北养老业面临重大缺口，可能会带来长期收益，参照财政部项目库部分养老示范项目合理预测利润率以8%～10%居多，有一定吸引力，而能否实现稳定的长期收益，与社会资本方的运营能力有较大关系。 近年河北邯郸养老产业发展较快，特别是在农村互助养老方面积累了较丰富的经验。 经营能力强和项目经验丰富的资本方会倾向于对项目所有权的控制选择BOO 模式。 但该项目总投资6.2亿元， 在邯郸广平是一座三线城市下辖的不发达的小县城，对外地社会资本方吸引力不强，本土社会资本方风险承受能力和融资能力都较弱，二者都倾向于政府有好的政策，都容易接受和政府一起分担风险的BOT 模式， 或是政府投资私人承包的DBO 模式。
从政府看，该项目2017 年6 月发起，当年广平县全县生产总值86.1 亿，全部财政收入6.46 亿，显而易见由政府投资建设该项目不可行，外包模式不可行，政府用于该项目可提供的财政资金不足，社会资本方单独成立项目公司成为政府首选。 河北省当前PPP 项目以BOT、BOO 等模式开展的居多，为该项目的管理和监督积累了一定的经验。 考虑该项目入住老年人数量的不确定性和社会公益性，政府通过可行性缺口补贴分担项目的部分风险， 倾向于期满收回项目所有权，可选用BOT 模式。
综合来看，该项目选用BOT 模式比较合适，后续还需要结合物有所值评价、风险分配方案、政府和私人部门的合作约定，完成最终识别。
根据2.3、2.4节中承台角点位移及转角值，经3.1节中计算原则计算，桥墩顶最大沉降0.78 mm，最大横向位移0.19 mm、纵向最大位移0.83 mm，梁端水平折角最大为0.006‰，对上部结构影响较小，均满足1.4节中控制变形指标。
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中图分类号： D669.6
文献识别码： A
基金项目： 河北省教育厅高等学校科学技术研究指导项目“河北省养老服务产业中PPP 模式评估体系与应用研究”，项目编号：Z2018218。
作者单位： 石家庄邮电职业技术学院
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