我国西部开发政策轨迹及其效应，本文主要内容关键词为：轨迹论文,西部开发论文,效应论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的西部开发是从新中国成立时就开始的。随着国家各个阶段发展的历史进程，国家西部开发呈现出阶段性特征。[1]改革开放前30年，西部开发政策呈现波动起伏特点，但总体上奠定了西部的工业化基础。从2000年实施的国家西部大开发战略，是20世纪末我国为实现邓小平同志提出的第二步发展目标，加速经济社会发展而采取的重大战略，是我国21世纪现代化建设的重要方针之一，是实现中国梦“两个百年”目标的重大举措。西部地区在我国区域格局中占有十分特殊而又极为重要的地位。改革开放以来，由于其区域位置和国家开发开放战略的序列特性，西部的经济社会发展逐渐落后于全国平均水平，到20世纪末还有继续加大的趋势。为推动区域均衡协调发展，政府有必要进行干预，制定相对特殊的促进政策，以保持国家经济社会发展的基本平衡。这里通过对国内外区域发展理论的研究与借鉴，对新中国成立以来的西部开发政策的特征和效应进行分析，特别是对西部大开发政策予以分析。从当前我国发展的新形势出发，对国家西部大开发政策在未来一段时间的设计进行展望。 一、国内外区域发展经验与西部大开发 在长期的区域发展过程中，国内外积累了丰富的区域发展理论和实践经验，这为我国西部大开发战略的实施提供了有益借鉴和参考。 (一)国内区域发展战略的理论与实践 1.国家区域发展政策理论分析 (1)国家区域发展政策。国家为改善经济活动的空间分布，促进国内各地区经济相对均衡和有效发展而采取的各项政策措施被称为区域发展政策。区域问题是指持续存在的区域差异，具体表现为相互联系影响的两方面：一是部分地区经济发展长期落后，居民收入低，人口净移出较多；二是经济活动过多，集中于某些地区，社会基础设施负荷重，居民生活质量和环境恶化。区域发展长期严重不平衡，会对国家经济增长和社会稳定带来不良后果。区域政策是政府对国家经济资源空间配置所实施的干预行为。早期理论认为，区域差异根源于非市场本身造成的机制失灵，而市场竞争和要素流动，可以使区域经济自动达到均衡，政府没有必要进行干预。然而，这种理论没有被现实所证明。20世纪初以来不论是工业民主化国家或发展中国家，针对市场失灵和空间经济失衡，都进行了政府干预。这种干预有两个目的：一是促进各区域间均衡发展，实现区域基本平衡；二是促进经济资源在区域的优化配置，提高整个经济增长的效率。英国区域经济学家马林认为，区域政策的目的是实现经济活动更有效和(或)更公平的区际分布。这里的“和”表明两目标可能同时实现，而“或”则表示只可能实现其一，隐含着两者的相互冲突。现实中，各国区域政策的重点都是放在引导经济活动到欠发达地区，以推动欠发达地区加快发展。 (2)追求国家区域发展平衡的因由。国家对区域经济活动的干预根源于区域发展不平衡，那么，为什么要追求区域发展平衡呢？区域不平衡所引发的问题是指那些引起政府和人民忧虑的关系国计民生的事情，由于它涉及国家地区间的关系，所以会产生区域性问题。[2]有学者把区域经济问题主要概括为几个方面：一是地区经济发展严重不平衡，在我国表现为中西部与沿海地区的发展差距扩大；二是缺乏区域的科学分工，产业结构趋同化；三是地方保护主义盛行，区际利益摩擦加剧；四是中央宏观经济政策与地方经济政策的矛盾。[3]正因为如此，党中央、国务院高度关注区域协调发展，从“九五”计划开始，更加重视支持中西部地区的发展，以缩小区域发展差距。 区域经济差距长期存在，不仅会对全国经济的有效运行产生有害的影响，而且还可能带来有害的政治和社会后果。[4]一是生活水平的巨大区域差异可能引发欠发达区域民众的不满和怨恨情绪。二是欠发达区域如果存在长期的较高失业现象，一方面会造成劳动力、土地等资源的闲置，影响国家经济的正常增长，另一方面由于失业者需要社会保障资助，因而会增加社会负担，并可能引发高犯罪率。三是经济增长较快的区域产生对社会资本过度需求，而使该区域承受巨大的经济代价；反之在经济欠发达的地区，社会资本常常利用不足，导致效率低下。四是区际失业率的持续悬殊，将通过增加通货膨胀的压力，影响整个国家经济，因为经济繁荣时，熟练劳工变得极为稀缺，为吸引更多劳工或留住现有工人，厂商要提高工资，而工资急剧膨胀，又会通过厂际间的讨价还价助推全国工资的膨胀。 (3)区域发展政策中公平与效率的权衡。国家实施区域发展政策，解决区域经济差距既产生于市场机制的内在缺陷，也来自“公平”与“效率”的要求。公平与效率是人类经济社会生活中的准则，也是政府政策功能的目标。但要公平，就要牺牲一定的效率；而要效率，则可能付出公平的代价。公平与效率的权衡是国家区域政策需要面对的重大难题。[5]具体到区域政策的公平目标，通常是指国家对欠发达地区的各种援助，以缩小与发达地区的经济差距，从而实现国内地区的相对均衡。而追求效率是通过有效的政府政策，促进经济资源在空间的优化配置，实现国民经济的快速增长。显然为达到均衡目标，国家会将有限资源投入到欠发达地区，但获得的效率会相对低下，从而影响整个国家的增长；反之，为实现高速增长，就应该将资源集中到效率高的发达区域，但又会导致区域差距拉大。制定国家区域发展政策，必须权衡两者关系。这里认为，公平效率同等重要，必须兼顾，可考虑的指导思想是以最小的不平等换取最大的效率，或者最小的效率损失换取最大的公平。在改革开放近40年的高速发展中，人们更容易接受效率优先主张，但也有观点认为应该坚持比效率更高的正义原则。我国社会主义市场经济体制不仅仅要建立有效率的体制，同时还要建立公平的体制，社会主义国家政府的政策取向必须明确政府的基本责任和作用。任何市场都有缺陷，其中最基本的问题就是不能解决分配不公的问题，正因为如此，政府就应该进行干预。“公平”也是一种公共物品，具有消费的非竞争性和非排他性，只能由政府来负责提供。促进各地区之间相对均衡发展，使各地区居民平等共享改革发展的成果，是国家对全体公民不可推卸的责任。从我国现阶段经济社会发展的实际出发，在区域发展上，提出“公平优先、兼顾效率”的原则是可行的，其基本含义是：政府管公平，市场管效率，政府在市场经济下的主要责任是，避免市场机制的自发作用导致区域差距的过分悬殊；政府资源主要用于对欠发达地区的发展援助，帮助欠发达地区摆脱贫困、加快发展。政府政策的导向应有利于减少而不是扩大地区间的差异，政府有责任引导社会资源流向欠发达地区。公平优先不等于公平唯一，当地区差距在逐步缩小的同时，政府应尽力推进效率提高，引导资源在空间上优化配置。 2.我国区域经济发展的均衡与非均衡 (1)均衡与非均衡发展的关系。均衡与非均衡是贯穿于区域经济发展过程中的矛盾统一体，相互交替的过程会不断地推动区域系统从低层次向高层次演化。从哲学意义上讲，均衡是相对的，非均衡是绝对的。在区域经济发展中，由于各地区的资源禀赋、基础条件和发展潜力等客观因素的差别，区域发展的非均衡性是绝对的，在各种外力的作用下，非均衡会走向逐渐均衡。但要认识到，区域经济发展中的均衡表现的是一个动态过程。均衡是非均衡发展过程的结果，均衡也是动态的，需要经过非均衡的运动上升和发展到新的均衡状态，新的均衡不断建立又不断被打破，循环往复。只有经过非均衡发展过程，才能达到高水平、高效率的空间均衡。因此，在区域发展实践中，要正确把握均衡与非均衡的关系以及它们之间的规律性。 (2)我国区域均衡与非均衡发展历程。新中国成立后，特别是“大跃进”到改革开放前，我国区域经济发展实行的是均衡发展战略。20世纪50年代中期，毛泽东同志在《论十大关系》中把正确处理沿海与内地的关系作为经济建设中的重大关系提出来，认为沿海的工业基地必须充分利用，但为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展，好好利用和发展沿海的工业老底子，可以使我们更有力量来发展和支持内地工业。但实际工作中，采取了重点发展内地工业的策略，充分利用沿海工业基地的正确思想没有充分体现出来。国家在投资的地区分配和项目选取上，强调缩小地区差距，甚至有时采取“一平二调”的强制措施。在产业发展上，各地都立足于建立自给自足的工业体系。这种均衡战略在一定程度上缓解了区域经济的不平衡状况，在中西部建立了一批初具规模、行业较为齐全的工业基地，在当时历史条件下，具有重要的战略意义和经济意义。但实践证明，区域平衡推进和平均分配必然带来低效率，在不具备一定水平的经济条件下，强行实施区域均衡发展战略难有成效。[6] 新中国成立后的50多年里，西部地区历经数次重大发展机遇，尽管走过一些弯路，但总体上西部建设发展的成果为我国经济社会长期繁荣与进步作出了巨大贡献。在“三五”到“五五”计划前期的“三线”建设期，西部得到倾斜性支持，以云、贵、川、渝、陕、甘、青为代表的地区形成国防、冶金、化工、机械、电子和能源等行业的国家基础工业生产基地、科研基地，初步形成西部地区较为齐全的工业体系，缩小了与东部的差距，国家整体发展水平得到提高，生产力布局结构得到改善，国防力量得到巩固和壮大。这为社会安定、民族和睦和国家安全打下了坚实基础。党的十一届三中全会以后，国家区域发展战略进行了重大调整。为加快国民经济快速发展，我国开始实行改革开放，采取了“效率优先”的区域战略。1980年在沿海地区分别设立深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区，1984年对外开放14个港口城市，形成了沿海经济开放带，区位优势和人文优势不仅使沿海城市经济获得了高速增长，还辐射带动了整个东部地区的发展，出现珠江三角洲、长江三角洲、闽南三角区、山东半岛等沿海高速增长大区域。尽管西部同时也在发展，但由于改革步伐的滞后，长时期内向沿海地区提供基础性工业原材料产品、初级加工产品和劳动力，国家投资的相对减少以及其他内在因素的影响，西部地区与东部地区经济差距迅速拉大。 改革开放后，我国开始实行向东南沿海地区倾斜的非均衡发展战略。其中以“梯度推移论”为典型代表。这是一种以效率优先为基本指导思想的区域发展战略。它有两大特点：一是打破片面强调“均衡布局”的传统模式，承认地区发展非均衡的现实，强调遵循非均衡到均衡的客观发展规律。二是强调集中资金和资源实行重点发展，在地区间形成产业结构转换的关系，使产业空间分布与地区经济互相联系，产业结构与产业布局相结合，经济发展与政策相适应，较好地反映了当时我国特定经济发展阶段的客观发展要求。尤其是在计划经济与市场经济双轨运行中，这种战略对我国经济发展起到积极的推动作用。随着市场经济体制的确立，“梯度发展理论”受到严重挑战。市场经济条件下的资本、技术、人才必然流向经济发展基础好、资本回报率高、市场发育程度高的东部地区，而在东部对西部的技术推移带动效应十分有限的情况下，我国的区域差距就开放逐渐拉大，并且形成“马太效应”的恶性循环，地区间冲突日益激化。同时，落后的西部自身条件不完善，也导致“梯度发展战略”难以全面实施。西部地区基础设施落后、资源开发严重滞后，不仅阻碍了东部地区技术的转移，而且影响了整个国民经济的发展后劲。 (3)西部开发是非均衡发展战略向均衡发展战略的阶段性转变。在实践中，区域发展战略选择不仅要注重经济效益，而且要充分考虑政治意义和社会影响。经过改革开放后几十年的高速发展，20世纪80年代初，邓小平同志就我国区域的开发提出了“两个大局”的战略思想，并且对“两个大局”的实施有大致的时间表。到20世纪末，经过20多年的改革开放，我国综合国力显著增强，人民生活接近小康，在此节点，西部开发战略被提出来。 3.国内外环境变化使西部开发上升为国家战略 20世纪末，国民经济发展与国际经济环境出现新变化：一是社会主义市场经济体制的框架初步建立。党的十四大确立了社会主义市场经济，我国进入向市场经济体制过渡的转型期。到2000年以市场为主导的产品市场已基本形成，资本、劳动力等要素市场正在逐步完善，并初步建立起市场经济体制的框架。二是国民经济呈现市场需求主导的特征。改革开放初期，我国经济总体处于供给不足的状态，绝大多数产品都短缺，经济增长主要受资源供给瓶颈约束，企业发展通常表现为简单的数量扩张。90年代以后，随着国家对瓶颈产业的重点投资和扶持，加上外资企业、乡镇企业的迅速成长，市场供给能力逐步超过需求。需求的结构性矛盾越来越突出，城乡差距和地区差距进一步扩大，使城乡居民不同阶层之间收入差距扩大。供不应求的制造产业及其产品已经基本不存在，产业创新与升级成为我国经济发展面临的重大问题。三是国际经济环境发生重大变化，国际竞争更加激烈。80年代初期，我国面临的国际竞争远没有90年代激烈，随着以信息技术为代表的高技术产业的快速发展，国际市场需求结构发生了巨大变化。高技术产品需求迅速增长，初级工业产品的全球性过剩日趋严重。1997年亚洲金融危机的爆发直接引致亚洲地区经济的震荡，并影响到我国经济的发展。东南亚、南亚、南美等地区开始进入快速发展期，我国吸引外资的各种优势面临严峻挑战。四是我国加入国际分工体系使国内市场直接面对国际竞争。几年来跨国公司已经大举占领国内市场，随着加入WTO谈判的结束，我国大多数市场在5年内向国际开放，国内企业直接面对世界的挑战。尽管在一定时间内，可以对部分领域进行保护和扶持，但就大多数产业而言，必须依靠创新，调整产品结构，提高技术管理水平，提升综合竞争力，拓展市场空间，才可能在全球市场上得以生存和发展。国民经济及其国际环境的变化要求对经济发展进行重大战略性调整，促进产业结构的升级换代，提高整个国家经济的竞争力，进一步开拓国内市场空间，扩大市场需求。 20世纪的西部，是我国相对贫困和落后的地区，西部地区有1/2以上的国土，3亿多人口，新中国成立后也曾经形成了一批工业基地和较大的城市群体，加之西部蕴藏有我国最丰富的矿产和能源资源，广袤的国土和众多的人口是巨大的潜在市场，开发西部对国家供应和需求都会产生较大的作用。从区域发展看，开发西部是要从根本上改变西部经济效益低下的状况，用现代科学技术和经营思想来改造西部的技术结构、产品结构和经营机制，缩小与东部地区的差距，从而在整体上提升国民经济发展的效率水平，更好地促进区域协调发展，达到全国经济社会快速稳定发展的目的。从这样的意义上看，实施新一轮的西部大开发，具有全局和战略的意义，正是如此，西部大开发上升到国家战略层面。 (二)国际区域开发经验的借鉴 1.美国“西进运动”的启示 美国的“西进运动”实际上是大规模的移民自发涌入西部，对其资源进行开发利用的过程。“西进运动”从18世纪末到19世纪末，前后持续了100多年。“西进运动”在美国的历史发展中起到了重大的作用。“西进运动”中，由于移民以罕见的规模和速度在西部进行开发活动，迅速地带动了全国与之相关行业的发展，成为美国在经济上由商业资本主义向工业资本主义转变的重要助推力量，并最终成为实现工业化的强大动力。通过100多年“西进运动”的开发，现在的西部已成为美国经济中极其重要的部分。西部是全美的粮仓，艾奥瓦、伊利诺伊、印第安纳、内布拉斯加和密苏里等州成为世界上最著名的玉米专业化生产地带，是世界上生产率最高的农业区。更为重要的是，西部已在全美工业化中占有重要地位。西进运动的成功经验主要表现在几个方面：一是交通运输业的迅猛发展。联邦政府支持并发起“坎伯兰大道”的修建，该大道从马里兰州的坎伯兰到伊利诺伊的范达利亚，工程十分浩大，跨越东、西部几个州，其作用非常巨大。伊利运河的修建连接了哈德逊河与伊利湖，是连接东部和西部的第一条人工河道，全长584.01公里，运河的通航引起了东、西交通革命性的变革，大大地提高了东、西部之间的交通效率，成为西部开发重大的推进力量。美国交通运输业的最大变革是由铁路带来的，铁路修建本身引起了对大量劳工的需求，从而吸收了大量西部劳动力就业。铁路的高速发展是与开发西部形成的巨大推动力分不开的。交通运输将工业化的东部与尚处于拓荒阶段的西部联结起来，推动了西部的商品经济发展，也促进了东部制造业的发展。交通运输条件的变化改善了西部地区的投资环境，提高了经济社会活动的速度和效率。二是土地政策促进移民加快开发。1785年颁布的《土地条例》规定，政府对土地按长方形进行测量，划拨州1/6的土地作为教育用地，成立土地管理局，按低价出售公有土地，此条例保证了移民所拥有土地的合法性。1841年，国会通过相关法律承认了占地者的合法权益，国家土地政策顺应了开发的要求，有力地促进了西部的开发。三是基础设施投资主体多元化。“西进运动”时，由于联邦政府财力较为紧张，因而出台了鼓励地方政府、私人资本和外国资本向西部投资的政策，对西部基础设施所给予的优惠政策刺激了西部交通革命的产生。四是东西联动发展。“西进运动”一开始就纳入到全美资本主义生产体系中，东部对于基础资源需求的不断扩大，推动着西部发展，大量商业资本及其他流动资本涌入西部，新矿区的建立、林业和畜牧业以及新南部植棉业的发展，又促进了美国工业革命的兴起。这样，东西间相互促进不仅推动了东部城市化的深入，也使西部逐渐形成了许多有特色的城市和产业。 美国的“西进运动”对我国西部开发的启示包括：一是交通运输业先行。交通条件的改善有利于更好地开发西部资源，促进西部与东、中部的商品、人员、资本的交流，在此过程中，西部地区人们的观念、思维方式、生活习惯都会发生改变，这种变化是西部发展持久的内部动力。二是处理好土地政策与生态环境保护的关系。结合我国的实际情况，为更好地开发建设和推动基础设施建设，在明确土地国有化的前提下，可以采取更加灵活的形式设计西部开发的土地政策，但在开发中必须注重生态环境的保护，坚持“绿水青山”就是“金山银山”的理念。三是实施投资主体多元化。要充分发挥地方在投融资方面的积极性，加大地方政府特别是社会资本的投资比例，中央投资主要根据项目特性进行补助，对于大规模基础设施建设，以中央投资为引导，吸引私人和外国投资。 2.日本区域开发的经验借鉴 日本区域开发规划有如下特点：一是省级规划具有较强的地位。日本区域开发规划最早体现为地方政府规划，通过较早的省级综合开发规划的实施基础，国家才开始制定全国土地综合规划。二是规划高度重视区域差距的缩小。在经济重建的开发初期，日本城乡和地区差距不断加大，针对此情况在完成重建后，开发规划的重点是缩小地区差距，以推动全国经济协调发展。三是区域规划的动态特征明显。“二战”后日本经历了重建、促进经济快速发展推进城市化、缩小区域差距几个大的阶段，不同时期的规划的针对性非常强，初始阶段是针对重建，重点是发展矿产资源丰富的地区；在促进经济快速增长中，规划的重点是建设交通通信网、发展新工业城市；在城市与农村的差距进一步扩大，并产生了人口居住的严重问题后，区域开发规划的重点目标是努力缩小地区之间的差距。20世纪以来，针对区域失衡和主要城市环境状况的恶化，日本政府制定了一个新型的区域开发规划，继承了原来规划中的安居思想，对新生活区域进行了重新定义，更加关注各地区开发中的自然环境保护。 日本的区域开发政策对我国西部开发的启示包括：一是恰当地选择开发重点。日本在20世纪60年代初对东北、北海道等落后地区的开发，主要是实施大规模的产业基础设施建设，使这些地区在形成新的产业聚集方面取得了成功。我国西部大开发应根据自然资源和市场条件，因地因时制宜地选择开发重点，并围绕这些重点展开建设，不能一哄而起、齐头并进。二是在开发初期高度关注生态环境保护。我国要汲取日本在这方面的教训，西部是我国重点的生态功能区，在开发过程中必须坚持保护优先的原则，切忌边开发边污染。三是发挥政府和政策在西部开发中的积极作用。发达地区与欠发达地区之间的差距问题、落后地区的存在是任何国家都不可避免的现象，如日本太平洋沿岸与其他地区一直存在着较大差距，政府一直把促进欠发达地区的发展、缩小地区差距作为区域政策的目标。我国制定西部开发战略也应该从西部与其他地区差距的实情出发，有针对性地制订开发计划和政策措施。 3.韩国区域发展政策的借鉴 20世纪60年代中期以来，韩国的GNP和出口大幅增长，为亚洲各国和地区发展积累了重要的经验。但在分享发展成果的能力方面，尤其在实现地区平衡方面，经受了严峻挑战。政策设计中出现的最大博弈是代表区域平衡的分散政策和以效率为导向的政策体制，政府的政策设计者很少注意到对平等和福利的思考，这导致增长中心的人口和工业进一步集中的负作用，并很快演变为较大的地区间差异。我国西部开发要以韩国教训为鉴：第一，中央政府要协调地方的生产要素及其效率。经济发展的三个来源是生产要素的扩张、要素生产率的增加以及二者结合的水平，如果某地区拥有较少量的生产要素就必将落后于其他地区，中央政府政策能对区域经济的发展起到关键作用的途径就是生产要素的配置。第二，给予有条件的地方政府更大的资源配置权。第四个韩国国家物质发展综合计划提出，结合地方特色创建有竞争力的区域，以此作为区域发展的主要政策目标，要特别重视地方的创新和参与，这就需要赋予这些地区的超越行政界限的范围更大的资源配置权。第三，政策要重视对欠发达区域基础设施的支持。基础设施投资是欠发达地区发展必需的条件，如交通运输网、能源及通讯、水资源管理等方面。在推动西部开发过程中，尤其是初期，重点是加大对基础设施的投入。第四，教育对经济快速发展起关键性作用。教育系统投资为发展和适应新经济环境能提供坚实的基础，尤其在知识驱动型经济越来越起到先导性作用的背景下，因此西部开发政策需要更加关注人力资本质量水平的提高。第五，制定吸引私人投资的政策。私人投资的踊跃能刺激制造品的生产和出口，反过来又提升区域发展的水平，私人投资有助于经济和社会的变化，我国西部开发政策要塑造以市场为导向的经济体制，包括给潜在的企业家提供不同的鼓励政策，简化管理程序等措施，以此来吸引更多的国内外私人投资。 二、西部开发政策的特征及其效应 新中国成立以来，与我国区域发展总体战略相对应，我国西部开发经历了几个典型阶段。回溯西部开发政策演进及其基本特征，剖析其政策效应，可以为完善新时期的西部开发政策提供有益启示。 (一)西部大开发战略实施前的西部开发政策演进及其效应 1.1949-1999年西部开发政策变迁 国家对西部发展的政策支持由来已久，从新中国成立到改革开放前近30年，国家重点对西部进行了大规模的投资和建设，从投资看，“一五”时期西部占比18%；“二五”为22%，1963-1965年的调整时期为25.6%，“三五”为34.9%，成为历史上比重最高的时期。国家在此期间开展“三线建设”，重点就是西南地区，西南占全国投资比重达20.93%。这一时期，打通了连接西南各大城市间的重要铁路干线，建设了一批重要的钢铁冶金企业，机械工业以军工、机电为重点，形成了以重庆为中心，基本完整的西南机械工业体系；同时，还形成了重点矿区、能源、石油天然气和化学工业体系，这20年成为新中国对西部进行重点支持的黄金时期。从“四五”开始，国家在继续建设大西南的同时，重点投资转向豫西、鄂西和湘西等中部地区，但在整个国家投资中，中西部份额下降了10个百分点。“五五”时期，国家重点投资开始向东部沿海转移。 改革开放前30年国家西部发展政策，在实现全国生产力的均衡配置方面取得很大成效，尤其是“一五”时期，大批重点建设项目的西移和“三线”建设时期大批沿海地区老企业的内迁，在较短的时期为西部奠定了工业化基础，也正是这种基础，有力支撑了改革开放以后沿海地区乃至整个国民经济的快速增长。对前30年争议较多的是国家的内地投资并没有使地区差距缩小。东西部1952-1965年人均国民收入的相对差距缩小了12.6个百分点，1965-1978年又扩大了11.8个百分点。始自70年代末的改革开放使我国国民经济管理体制、资源配置方式、经济发展战略诸多方面发生了重大转变。国家在区域政策上进行了重大调整。主要表现在：一是政策目标由追求区域平衡发展，转向以效率为主的区域非均衡发展；二是经济开发的地区重点由中西部向沿海转移；三是政策工具由单一指令计划投资转向多元化，特别是通过地区开发的制度创新和开放政策的分区推进，以及部分宏观调控工具的区域化；四是政策更多注意调动地方政府的积极性，同时，市场调节和配置资源的功能逐步增强。尽管国家对西部的发展支持并未停止，但力度相对减弱，重点是充分发挥沿海地区的比较优势，促进其经济快速增长。同期国家对西部的支持相对减弱，包括投资和政策导向，由于优惠政策向沿海倾斜，造成西部人才、资金等生产要素的流失，使西部与沿海企业处于不平等竞争地位，西部与东部的差距呈加大趋势。但从国家角度来看，非均衡政策的积极作用大于消极作用，以人们普遍关注的地区差距问题为例，数据表明，以人均GDP衡量1978-1992年中西部与沿海地区的相对差距扩大8.51个百分点，西部的差距更大一些。 进入90年代，国家经济体制改革进一步深化，明确了社会主义市场经济方向，市场在资源配置中的基础性作用日益增强；对外开放呈现由南向北、由东向西全方位推进的新格局；随着1992年南方谈话后全国经济的快速发展，东西部发展不平衡问题越来越突出，并引起国内外的普遍关注。在这种宏观背景下，国家区域政策出现了新的特点：一是在继续强调效率目标的同时，开始重视区域协调发展；二是区域发展重点虽然仍在东部，但由东南沿海转向中部，并逐步把加快西部发展提上重要议程；三是政策内涵和手段更趋丰富和多样化，国家预算投资占全社会总投资的份额越来越小，区域发展的资金来源已主要取决于自身积累及对外部资金的吸引力。1993年以来，国家陆续出台了一系列政策，旨在增强国家对西部地区的发展支持，但由于政策措施存在着一定的局限性，到2000年以前，西部发展政策处于由弱变强的转折时期。 1990年开始的“八五”计划，强调了区域经济发展应遵循“统筹规划，合理分工，优势互补，协调发展，利益兼顾，共同富裕”的基本指导原则。1992年底，国务院召开“全国加快中西部乡镇企业发展经验交流会”，会议认为我国地区经济发展的不平衡突出表现在乡镇企业发展上，为此，国务院1993年2月作出《关于加快发展中西部地区乡镇企业的决定》，这是90年代国家制定的第一个明确支持中西部发展的政策，标志着国家对中西部地区发展重点支持的开始。90年代“国家产业政策纲要”提出了产业布局政策的主要原则，“在继续发挥经济较发达地区优势并加快其发展的同时，积极扶持欠发达地区的经济发展，逐步缩小经济发达地区与欠发达地区的差距”，“中西部地区要发挥资源优势和沿边地区对外开放的地理优势，努力发展优势产业和产品。国家将逐步在投资、贷款、项目布局、利用外资等有关经济政策方面，由地区倾斜转为产业倾斜，对中西部地区开发建设中的重大项目给予必要的支持。支持中西部地区大力发展乡镇企业，鼓励经济发达地区与其进行联合开发、技术合作、对口支援和人才交流”。“八五”中后期，西部与沿海地区的经济差距进一步扩大。到1995年，西部人均GDP不及东部的30%，达到历史最高点。1996年3月，“九五”计划和2010年远景目标纲要提出了国家支持西部地区发展的6项政策措施。1997年9月，党的十五大报告指出：“国家要加大对中西部地区的支持力度，优先安排基础设施和资源开发项目，逐步实行规范的财政转移支付制度，鼓励国内外投资者到中西部投资。进一步发展东部同中西部多种形式的联合合作。更加重视和积极帮助少数民族地区发展经济。从多方面努力，逐步缩小地区发展差距。”根据中央提出的方针，各部门相继制定了支持中西部发展的具体政策措施，奠定了20世纪初国家西部大开发政策的基本框架和内容，其主要内容包括：一是加强资源性产业和基础设施的建设。包括国家实行投资倾斜，提高政策性贷款用于西部的比重；跨地区的能源、交通、通信等重大基础设施项目，以国家投资为主建设；引导资源加工型和劳动密集型产业向西部地区转移；理顺资源性产品价格，增强西部地区自我发展的能力。二是扩大中央财政的转移支付。逐步提高中央财政用于支持西部的比重。建立国际通行的以因素法为特征的科学规范的转移支付制度，以提高西部的公共服务水平。三是鼓励外商直接投资和利用国际贷款。在免征关税、外商股权比例、产业开放领域、优惠贷款安排比重等方面制定了优惠的政策。四是加快对贫困地区的扶贫开发。扶贫开发从救济型转向开发型，重点发展投资少、见效快、覆盖广、效益高、有助于直接解决温饱的农副产品加工运输业和劳动密集的乡镇企业，有计划有组织地发展劳务输出，对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户，实行开发式移民。 国家还实施了组织经济发达地区与西部地区开展经济技术合作和对口支援活动，实施了乡镇企业东西合作示范工程，除组织企业开展经济、技术、商贸、劳务等合作外，还应为西部地区培养一批懂技术会管理善经营的企业人才，开展东西部地区的干部交流。 2.1949-1999年国家西部开发政策存在的问题 第一，总体上缺乏连续性。50年间，国家对西部开发支持政策是间断性的，尽管国家经济社会在发展过程中具有阶段性特征，但对大区域的开发应该有总体长远考虑。50年国家西部政策呈现明显的波浪起伏状，这不利于政策效应的高效率发挥，也必然导致部分无效和低效率的政策效应现象出现。 第二，政策的靶向性较低且量化水平低。50年间国家对西部地区支持的方针明确，但政策目标尚不够明确，目标的指向比较模糊，且缺乏量化指标。“九五”计划和2010年远景目标纲要是国家西部政策50年中较为完整的表达，纲要提出要把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为今后15年必须认真贯彻的国民经济和社会发展的重要方针之一，但是“逐步缩小地区发展差距”只是总政策目标，其指向的“发展差距”，究竟是以人均国内生产总值代表还是以人均收入水平或消费水平为代表并不清楚。更重要的是目标指向没有量化，国家计划在多长时期内把地区差距的扩大控制在什么范围？分阶段将差距缩小到什么程度，等等？只有有了量化指标参数，政策才可能落地，没有量化参数，对政策效应也难以进行评价。 第三，政策设计缺乏针对性。50年中对西部开发的政策措施基本上都是面向中西部的，中西部政策对象过于宽泛，一方面给国家财政支出和政策实施带来很大的压力，另一方面还可能造成中西部地区内部差异的扩大，由于在中西部实施的是无区别的普惠政策，在国家没有足够能力的情况下，实际获得国家支持的多少，往往取决于各省(区、市)向中央“争取”的能力。结果可能是真正最需要得到援助的地区没有得到或得到很少，以致国家的援助偏离目标。 第四，政策设计理念基本是以“输血”方式为主。在前20年，对西部地区的支持有效地奠定了西部工业发展基础，使西部有了基本“造血”功能，但此后30年间，大多是“给钱给物”，这对西部地区无疑是必要的，尤其是对贫困落后地区更需要。但在市场经济和政府职能转变的背景下，就有较大的局限性，如国家投资向中西部集中，但全国财政性建设投资在21世纪初仅占全社会资金来源的3%左右。从沿海发达地区援助看，在市场经济条件下更多地是采取共赢的经济技术协作形式，其实质是西部出让市场。从西部自身的需求实际分析，在“给钱给物”与“给政策”之间选择，应该更倾向于后者。这里的“给政策”，可以理解为国家赋予在经济社会发展方面更多的自主决策权力，如较强的财力支配权、一定范围内的税收决定权、地方企业的投融资权，以及地区发展的制度创新等。 (二)2000年国家西部大开发战略的实施意义及其主要特征 经过20年不懈努力，我国国民经济发展取得举世瞩目的成就，创造了20年平均近10%的经济高增长速度，GDP总量达到近9万亿元，人均水平达到6700元，实现了小康生活目标。与此同时，国际经济环境出现新变化，国民经济发展面临新任务和新挑战。社会主义市场经济体制框架初步建立；国民经济呈现市场需求主导特征；国际经济环境发生重大变化，国际竞争更加激烈，低劳动力成本对竞争优势的贡献下降；国内市场将直接面对国际竞争。这些变化是进行重大战略性调整的前提，西部大开发正是因应这些要求而实施的战略性调整举措。 1.实施西部大开发战略的特殊意义 20世纪80年代初邓小平同志提出“两个大局”的战略构想。1999年党中央决定实施西部大开发，正是遵循了邓小平同志第二个大局的思想。西部大开发战略，是新中国发展史上的一个重要里程碑，对于21世纪中叶实现中华民族伟大复兴具有特殊的意义。一是实现国家整体富强的需要。贫困不是社会主义，局部富裕也不能自动实现全局富裕。没有西部地区的富强就谈不上全国的富强。实施西部大开发正是从这个意义上来保证国家发展大局和整体利益，促进社会公平，更好地促进其他地区的经济发展。二是实现民族和睦、社会稳定和边疆安全的需要。西部是我国多民族集聚居住的地区，同时又与周边十几个国家接壤。实施西部大开发，不仅有利于增进民族团结与和睦，增强中华民族凝聚力，保持边疆稳定，而且有利于改善国家的安全环境，为全国的经济社会发展提供必要的社会基础条件。三是提高国民经济发展整体效率水平的需要。西部地区蕴藏着我国丰富的自然资源，主要资源都集中在西部。60年代在发挥资源优势思想指导下形成以采掘工业、原材料工业为主的结构，受体制和价格等因素的影响，这种产业结构已经不适应市场经济的要求，严重影响了西部比较优势的发挥。西部大开发就是要从根本上改变过去西部经济扭曲的局面，用现代科学技术和经营思想来提升改善改造西部的产业结构和经营机制，缩小与东部的效率与效益的差距，从而在整体上提升国民经济发展的效率水平，促进整体区域的协调发展。四是保护国家自然生态环境、实现可持续发展的需要。西部大开发有利于加强对生态环境的保护和建设，合理规划土地，治理水土流失和环境污染，有利于改造传统污染型产业，培育环保生态型产业，重新构建全国生态屏障，实现整个国家的可持续发展。五是开拓国内市场空间、扩大内需、增加就业机会的需要。西部地区的人均GDP、地方财政和居民消费水平等与东部地区都有较大的差距，但这也说明西部有广阔的发展空间。西部大开发利用西部的优势条件，发展特色经济，提高人民生活水平，增加西部地区有效需求以推动整个国家经济发展，也同时从总体上增加就业数量。 2.2000年国家西部大开发战略的主要特征 2000年9月，《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》(以下简称《通知》)发布，这是新中国成立以来首次颁布的国家区域发展战略，尽管条文不多，但特征非常突出。 (1)尊重规律，量力而行。进入21世纪，我国的国情已经发生很大的变化，随着社会主义市场经济的深入推进，各种经济社会规律已经在日常活动中产生明显的作用。《通知》指出，要坚持从实际出发，按客观规律办事。尽管当时我国的财力已经比较雄厚，但是在确定重点任务和战略目标的时候，没有好高骛远，而是坚持量力而行。比如在提出加大财政转移支付力度时，表述为随着中央财力的增加，逐步加大中央对西部地区一般性转移支付的规模。在加大金融信贷支持方面，提出银行根据商业信贷的自主原则，加大对西部地区基础产业建设的信贷投入。在政策实施的时期上，只界定在21世纪头10年。 (2)系统战略，突出重点。《通知》所涵盖的内容几乎覆盖了西部大开发所涉及的所有领域，如资金项目、金融信贷、财政转移、投资环境、税收优惠、土地矿产、价格收费、对外开放、协作援助、科技教育、文化卫生，等等。但同时又明确当前和今后一段时期实施西部大开发的重点任务是：加快基础设施建设；加强生态环境保护和建设；巩固农业基础地位，调整工业结构，发展特色旅游业；发展科技教育和文化卫生事业。力争用5～10年时间，使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展，西部开发有一个良好的开局。 (3)统筹规划，分步实施。《通知》提出了实施西部大开发，要依托亚欧大陆桥、长江水道、西南出海通道等交通干线，发挥中心城市作用，以线串点，以点带面，逐步形成西部有特色的内陇海兰新线、长江上游、南(宁)贵(阳)昆(明)等跨行政区域的经济带，带动其他地区发展。而在具体的政策设计上，从西部的实际情况出发，如项目建设的表述并非全面开花，而是提出了优先安排的建设项目是水利、交通、能源等基础设施，优势资源开发与利用，有特色的高新技术及军转民技术产业化项目。加强西部地区建设项目法人责任制、项目资本金制、工程招投标制、工程质量监督管理制、项目环境监督管理制等制度建设和建设项目的前期工作。在扩大开放方面也是立足西部实际设计的，扩大西部地区服务贸易领域对外开放，将外商对银行、商业零售企业、外贸企业投资的试点扩大到直辖市、省会和自治区首府城市，允许西部地区外资银行逐步经营人民币业务。允许外商在西部地区依照有关规定投资电信、保险、旅游业。兴办中外合资会计师事务所、律师事务所、工程设计公司、铁路和公路货运企业、市政公用企业和其他已承诺开放领域的企业。 (4)立足长远，顾及当前。《通知》指出，到21世纪中叶，要将西部地区建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新西部，展示了半个世纪后的西部愿景，也同时提出了一系列的现实优惠政策，如加大建设资金投入力度，优先安排建设项目，加大财政转移支付力度，加大金融信贷支持，实行税收优惠政策，实行土地和矿产资源优惠政策，进一步扩大外商投资领域，进一步拓宽利用外资渠道，大力发展对外经济贸易，促进地区协作与对口支援，吸引和用好人才，发挥科技主导作用，增加教育投入和加强文化卫生建设等。 (5)硬件投入，软件造血。《通知》既注意在政策、资金、项目等方面的硬件投入，又注重改善投资环境的政策设计，指出大力改善投资的软环境，深化西部地区国有企业改革，加快建立现代企业制度，搞好国有经济的战略性调整和国有企业的资产重组。加大对西部地区国有企业减负脱困、改组改造的支持力度。加强西部地区商品和要素市场的培育和建设。积极引导西部地区个体、私营等非公有制经济加快发展，凡对外商开放的投资领域，原则上允许国内各种所有制企业进入。凡是企业用自有资金或利用银行贷款投资国家鼓励和允许类产业的项目，项目建议书和可行性研究报告合并程序报送，初步设计、开工报告不再报政府审批。相应简化外商投资项目审批程序。进一步转变政府职能，实行政企分开，减少审批事项，简化办事程序，强化服务意识。消除行政垄断、地区封锁和保护，加强依法行政，保护投资者合法权益。 为了使政策进一步细化并落地，在国务院意见颁布后，国务院西部开发办公室及时发出《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》，细化了政策内容，明确了落地措施，该意见共70条，对国务院文件进行了解读，为国家政策在西部各省(区、市)落地指明了方向。 (三)2010年国家西部大开发政策及其主要特征 2010年，在我国综合国力大大增强的同时，国际局势也进一步复杂多变，我国经济社会发展面临着结构调整、质量提升、发展方式转变等极其艰巨的任务。与此同时，10年来，在政策的引领下，西部大开发取得巨大成就。在新形势新背景下，西部地区面临难得的发展机遇。在世界经济格局深刻变化的新形势下，扩大内需是我国经济发展的长期战略方针和基本立足点，西部战略资源丰富、市场潜力巨大的优势进一步凸显；我国与周边国家区域经济一体化深入发展，为西部加快对外开放、提升沿边开放水平提供了新契机；国内经济结构深刻调整，经济发展方式加快转变，为西部承接产业转移和构建现代产业体系创造了有利条件；西部自身的投资环境和发展条件不断改善，为实现又好又快发展奠定了基础；我国综合国力显著增强，有条件、有能力继续加大对西部地区的支持力度。但同时东部与西部发展水平的差距仍然较大，基础设施落后、生态环境脆弱的瓶颈制约仍然存在，经济结构不合理、自我发展能力不强的状况还没有得到根本改变，贫困面广量大、基本公共服务能力薄弱的问题仍然突出，加强民族团结、维护社会稳定的任务仍然繁重，西部地区仍然是我国全面建设小康社会的难点和重点。在新背景下，深化西部大开发的重大意义进一步凸显，西部大开发在我国区域协调发展总体战略中具有优先地位，在构建社会主义和谐社会中具有基础地位，在可持续发展中具有特殊地位。深入实施西部大开发战略，是应对国际金融危机冲击、保持我国经济平稳较快发展的重要举措，是有效扩大国内需求、拓展我国发展空间的客观需要，是构建国家生态安全屏障、实现可持续发展的重大任务，是不断改善民生、增进民族团结和维护社会稳定的重要保障，是缩小地区发展差距、实现全面建设小康社会目标的必然要求。西部地区的繁荣、发展和稳定，事关各族群众福祉，事关我国改革开放和社会主义现代化建设全局，事关国家长治久安，事关中华民族伟大复兴，不仅具有重大的现实意义，而且具有深远的历史意义。鉴于以上背景，党中央、国务院在2010年发布了《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》(以下简称《意见》)，引领西部大开发进入一个新阶段。 2010年西部大开发新政策的主要特征包括：第一，突出“六个坚持”。一是坚持夯实基础、加快发展。始终把发展作为第一要务，加强基础设施建设，改善投资和发展环境，大力发展特色优势产业，不断增强经济发展内生动力。二是坚持统筹兼顾、协调发展。依靠科技创新，加快经济结构调整，转变经济发展方式，加强生态建设和环境保护，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。三是坚持以人为本、和谐发展。始终把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点，着力解决涉及群众切身利益的问题，不断提高城乡居民生活水平；大力推进民族团结进步，维护社会稳定，使各族群众共享改革发展成果。四是坚持因地制宜、分类指导。按照主体功能区要求，统筹规划重点经济区、重点生态区和城镇布局；根据不同区域特点，在着力培育新的经济增长极的同时，切实加大扶持力度，加快推动革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区脱贫致富，走出一条符合各地区实际的发展路子。五是坚持改革创新、扩大开放。加快转变思想观念，深化重点领域和关键环节改革，消除制约发展的体制机制障碍，增强发展活力和动力；扩大对内对外开放，建设国际陆路大通道，构筑内陆开放和沿边开放新格局。六是坚持自力更生、国家支持。充分发挥西部地区积极性、主动性、创造性，立足自身努力推进经济社会发展；进一步完善和强化各项政策措施，加大国家支持力度。第二，明晰阶段性发展目标。2010年西部大开发新政策明确提出两个五年的具体目标。到2015年，西部地区特色优势产业体系初步形成，经济总量比2008年翻一番；基础设施不断完善，经济社会发展支撑能力进一步增强；重点生态区综合治理取得积极进展；森林覆盖率达到19%左右，单位地区生产总值能耗明显降低；社会事业加快发展，基本公共服务能力显著提高；城乡居民收入加快增长，与经济发展速度的差距逐步缩小。到2020年，西部地区基础设施更加完善，现代产业体系基本形成，建成国家重要的能源基地、资源深加工基地、装备制造业基地和战略性新兴产业基地，综合经济实力进一步增强；生态环境恶化趋势得到遏制，基本公共服务能力与东部地区差距明显缩小；人民生活水平和质量大幅提升，基本实现全面建设小康社会奋斗目标。 (四)2010年与2000年西部大开发政策的比较 2010年的西部大开发政策与2000年相比，有了较大的变化(见表1，下页)。2010年《意见》从新阶段我国所面临一系列新问题出发，体现了鲜明的“问题导向”特征。 相对于2000年《通知》，其差异体现为如下方面：一是更加注重长期发展保障能力的形成。针对我国大部分地区长期保障的基础较弱的现状，2010年《意见》在综合交通网络、水利基础设施、油电气网络、信息基础设施和城市基础上更为突出。二是更加注重生态文明建设。党的十七大已经把生态文明建设及其环境保护放在非常重要的位置，西部地区是构筑我国国家生态安全屏障的主阵地，《意见》提出了推进重点生态区综合治理、重点生态工程建设和加强环境保护及地灾防治三大工程。三是更加注重统筹城乡发展。经过30多年的高速发展，我国取得举世瞩目的成就，经济社会高速发展积累的问题开始逐渐显现，特别是“三农”问题和城乡差距尤为突出。为此，《意见》以“夯实农业基础，统筹城乡发展”为章节，就大力发展特色农业、加强农村基础设施建设、拓宽农民增收渠道、推进农村改革和制度创新、扎实推进城镇化等方面出台了具体举措。四是更加注重增强西部自我发展能力。区域经济平衡过程中对欠发达地区的扶持和帮助，要解决好的一个重要关系是处理好“输血”和“造血”的关系。经过十年发展，西部已经奠定较好的基础，政策应该逐渐转向以“造血”为主。依托西部资源优势发展特色优势产业，是一条可行的路，《意见》在支持西部产业上，从西部资源出发，提出建设国家能源、资源深加工、装备制造业和战略性新兴产业四大基地，以形成西部强大的“造血功能”。五是更加注重保障和改善民生。保障和改善民生是加快经济发展、促进社会和谐的重要结合点，《意见》从优先发展教育、提高医疗卫生服务能力、扩大就业、提高社会保障水平、发展文化事业等方面提出了优化西部发展环境的政策措施。六是更加注重体制机制创新。西部地区的落后很大程度上是观念的落后，落后的观念是形成陈旧体制的思想基础，而面对新形势新挑战，特别是全面建成小康社会的重大而艰巨的任务，西部地区必须在体制机制创新上迈开大步，获取体制红利。《意见》从经济体制、社会体制和行政管理体制三大方面入手，鼓励和支持西部地区大胆探索、先行先试，以改革促开放，以开放促改革，建立有利于西部地区又好又快发展的体制机制。 (五)国家西部大开发战略的政策效应 伴随2000年西部大开发战略的实施，青藏铁路、西气东输、西电东送等标志性工程相继完工，基础设施建设取得突破性进展；退耕还林、退牧还草等一批重点生态工程全面实施，生态建设和环境保护取得显著成效；特色优势产业发展，综合经济实力大幅提升，经济增长速度高于全国平均水平；“两基”攻坚计划如期完成，社会事业和人才开发得到加强，人民生活水平明显提高；改革开放深入推进，东西部地区协调互动，对内对外开放新格局初步形成；城乡面貌发生历史性变化，广大干部开拓创新意识明显增强，各族群众精神风貌昂扬向上，西部地区已经站在新的历史起点上。西部大开发不仅有力促进了西部地区发展，也为全国发展开辟了更为广阔的空间。[7]2010年新政策出台后，西部在新的起点上迈开大步，各方面发展取得了长足的进步，特别是在全球经济下行的大背景下，西部地区逆势而行、沉着应对，在加快经济发展方式转变的同时，多数省份保持较高速度的发展，为全国应对下行压力作出了贡献。其政策效应主要表现在如下方面：
标签：西进运动论文; 国家经济论文; 均衡生产论文; 规划条件论文; 社会公平论文; 社会改革论文; 市场均衡论文; 均衡教育论文; 经济学论文; 区域发展论文; 时政论文; 西部资源论文;