我国公立高等学校中的产权清晰问题，本文主要内容关键词为：高等学校论文,产权论文,清晰论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】G647 【文献标识码】A 【文章编号】CN53-1011/G4(2003)18-0001-04
我国传统高等教育产权制度的最主要特征就是产权不清晰，结果是高校既丧失了活力，又缺乏约束力，宏观微观效益都很差。不仅学校没有内在的积极性，而且谁也不会对学校经营的好坏和教育资产的流失负责。因此，要建立现代高等教育产权制度，首先要从产权清晰问题入手。而在我国，产权模糊虽然既表现在民办高等学校上，也表现在公立高等学校上，但重点是表现在公立高等学校上。这正如企业产权清晰问题不仅存在于私人企业中而且主要是存在于国有企业中一样，研究高等教育产权清晰问题更应该关注的是公立高等学校，只有这个领域的产权清晰问题取得了突破，才能够真正地说我们开始建立现代高等教育产权制度了。在这里还需要特别强调的是，本文所讲的产权清晰，不仅是指法律意义上的，而且是指高等学校运行机制上的，是把产权清晰当作贯穿于整个高等教育活动过程中的动态范畴，而不仅仅是一个法律上的固态概念。
一、公立高等学校产权清晰的基本含义
所谓“公立高等学校的产权清晰”，主要包括三个基本含义：1、教育资产所有者财产权利的界定。即判定教育财产归谁所有，谁是财产的所有者或谁拥有财产的所有权；2、分权结构下产权的界定。即在财产所有权主体明确的情况下，判定产权实现过程中不同权利主体之间的责、权、利关系；3、交易过程中和发生外部性问题时产权的界定。即在产权主体地位已经确定的前提下，在学校之间、学校与政府之间、学校内部之间以及学校与其他产权主体之间的交易过程中进一步明晰交易双方的权利，以便交易能够顺利进行。
首先看公立高等学校产权清晰的第一个层次——教育资产所有者财产权利的界定。必须强调的是，不能把所有者财产权利的界定仅仅限于明确教育财产的归属关系，在此前提下，重要的在于明确作为财产所有者究竟享有哪些财产权利。否则，有名无实即名义上是某些教育资产的主人而实际上难以行使财产权利的情况就会发生，客观上也就无法说清权利的侵害和被侵害问题。因此，教育资产所有者财产权利的明确界定就是要在明确财产归属的前提下，使所有者应当享有的各项财产权利获得法律的明确规范。仅仅规定实行某种所有制，而所有者享有哪些权利却不甚了了，这是根本谈不到所有者财产权利的明确界定的。例如，从法律上看，在我国公立高等学校传统产权制度中，产权似乎是清晰的，学校的资产在法律上明确归国家所有，但实际上在学校的运行过程中产权是不清晰的，因而造成了公立高等学校既缺乏活力又丧失了约束力。对于教育资产所有者财产权利的明确界定，首先应该划分物权（包括自物权和他物权）、债权、知识产权和劳动力产权，然后再对物权、债权、知识产权和劳动力产权各自的权利内容逐项逐条作出法律上的规定。有了对于教育财产权利的立法规范，无论其所有者是个人、社会组织还是政府，在财产归属于他（它）的同时，其应当享有的财产权利也就由法律作出了明确的规定。教育资产所有者明确了自己的财产权利，既便于正常行使自己的权利，又能够依法捍卫自己的权利使之不受侵害。同时，基于自己独立的产权，教育资产的所有者可以自主地从事高等教育投资活动，通过合法地经营实现其资产的保值、增值和合理利用。
其次看公立高等学校产权清晰的第二层次，即分权结构下产权的界定。随着我国高等教育投资体制由单一投资主体向多元化投资主体的转变，高等教育产权也由集权结构向分权结构发展。公立高等学校产权清晰的第二层次即指高校产权演化出分权型产权结构时对于所有者权利与学校法人权利的明确界定。在分权型产权结构中，产权束中的各项权利已经不再集中由所有者持有，而是分别归所有者和学校法人持有。因此，在高校分权型产权结构出现时，明确界定所有者和学校法人各自享有何种权利、各自享有的权利包括哪些内容既十分必要又非常重要，公立高等学校产权清晰的内容，在这里就是明确划分出资者的财产权利与学校法人的财产权利。此一层次的产权是否界定明确对于公立高校的体制改革意义重大，决定着政校能否真正分开，高校是否能够完全自主经营；同时，也决定着国家作为出资人，其所拥有的国有资产的权益能否得到切实保障。只有在出资者与学校法人各自的财产权利均得到明确界定的前提下，出资者和学校法人才能各自正当行使其权利而互不侵扰，而一旦某一方的权利受到侵害，也能够依据相应的法规来捍卫自己的权利，使侵权行为受到法律的约束。总之，明确界定出资者与学校法人的产权，就是要使所有者主体与经营者主体各自的权利边界清晰，使各自受益、受损和补偿的范围得到明确划定。
再看交易过程中和发生外部性问题时产权的界定。学校交易过程中的产权界定虽然与产权主体的定位无关，但却是在产权主体地位已经确定的前提下，在产权主体之间交易的过程中进一步明确交易双方的权利，以便交易能够顺利进行。这一层次的产权界定过程，表现为交易双方的谈判、签约，并最终体现在签定的合同上。合同一经签定，交易双方各自拥有的权利和相应的义务及责任也就明确了。而各自的权利规定和保护既基于其产权，又事关其产权的落实，因此，高校之间在交易过程中谈判签约的实质是对其产权的进一步明确界定。学校在交易过程中能否将产权进一步界定明确，既取决于此一层次权利的界定有元明确规范，又取决于界定过程中的“人的因素”。就前者而论，主要是指是否制定了有关高校之间的交易行为、市场活动、谈判签约、履约检查、违约处罚等法律法规。就后者而言，“人的因素”实际上又包括两个性质不同的问题：一个是因“无知”而产生的问题，即由于有关知识的缺乏而在产权的界定过程中导致自己的权利丢失，表现为在谈判签约中对于自己应有的某些权利不甚了了，合同中留下了某些模糊的空间，等出了问题时才如梦初醒、后悔不迭；另一个是由“败德”行为带来的问题，即在谈判签约中当事人出于自己的私利，与交易的另一方串谋以损害学校的利益，这一问题的产生又是因为“监督不力”所致。就后一方面看，在当前的中国的高等教育领域，无论是由于“无知”还是有意的“败德行为”，所导致的学校在交易过程中产权界定不清晰、不明确的现象都是十分严重的。
至于发生外部性问题时的产权界定，在今天的中国尚处于“提出问题”的阶段。究竟应当如何对待外部性问题？著名产权经济学家科斯教授给我们提供了一种解决思路：在发生外部性问题时，只要承认外部性问题具有相互性，以资源的最优配置为处理原则进一步界定产权，通过当事双方的自愿交易来解决外部性问题。也就是说利用市场机制来解决外部性问题，即通过进一步明确界定产权，进行自愿协商和交易来解决外部性问题。但是对于中国的高等教育来说，科斯教授的主张是否可行？完全依靠市场机制是否能使高等教育资源得到最优的配置？这些都要靠今后的实践来回答。
二、研究公立高等学校产权清晰问题时应注意的两种倾向
以上我们分析了公立高等学校产权清晰的三层基本含义，这三个层次的产权清晰对于我国公立高等学校的体制改革和建立现代高等教育产权制度都具有极为重大的现实意义，忽视其中任何一个层次都是片面的，都不可能实现我们的改革目标。在研究公立高等学校的产权清晰问题上必须注意、防止两种倾向。一种是片面强调学校财产所有权的变革而忽视产权主体之间的责、权、利关系的界定。在一些研究教育产权或高等教育产权的文章中，有一些学者持这样的观点：即认为国有学校效率低下、产权模糊的根源就在于其名义上归全民所有，而事实上无人所有，学校的教职员工没有工作的积极性。因此，国有学校的产权改革必须解决劳者有其产的问题。通过变国有国营为民有民营，就能彻底实现产权清晰，即所谓公立高等学校的产权清晰就等于将国有教育资产归个人所有。笔者认为这种观点是很片面的。明确教育资源、财产的所有权属于谁，只不过是公立高等学校产权清晰的内容之一（实际上公立高等学校财产的归属关系在法律上是十分清晰的，即归全民所有），即使在财产归属关系十分清晰的情况下，仍有可能存在产权关系不清的问题。西方国家的财产关系普遍地、大量地表现为财产归私人所有，其财产的所有权主体可谓明确了，但仍时常出现产权模糊的问题，而如何解决这一问题恰恰是西方产权经济学研究的主要内容之一。因此，将公立高等学校的财产划归私人所有，并不能从根本上解决其产权模糊问题。
现代产权理论认为，所有权是所有者对其财产拥有明确的占有、使用、处分、收益的权利；所有权具有排他性。在所有权明确的情况下，产权可能是不明确的，即在两个所有者都平等地拥有对自己财产的所有权，从而双方各自在其所有权范围内行使权利时，由于两种所有权范围有交叉，各自的界限不确定，会造成一方对另一方的损害，从而双方的收益分配也是不确定的。这就是所谓的“不确定性”(uncertainty)，即财产所有者是否有权去损害他人的利益，或是否有权制止他人对自己的损害，都是不确定的。之所以在所有权明确的条件下会产生“不确定性”问题，是因为对财产的占有、支配、使用等属于所有权范畴的功能，只是涉及所有者与其拥有的财产之间的关系；而交易却至少是两个所有者之间的事情。这显然已经超出了一种所有权的权能范围，而涉及两个所有者之间的关系，即双方对自己和对方财产收益的权、责、利关系应如何确定的问题。由于涉及两个平等的所有权之间的关系，在确定一种所有权的权能而形成排他性时，确定性就会失效。由于所有者及有关他人对某一财产的权、责、利关系划分不清，用科斯等人的话来讲即产权界定不清，本应归所有者本人的财产及其收益将被有关的他人所无偿占有，即形成“共同财产”，这就损害了所有者的权益，因此有必要界定产权。科斯讲，没有这种权利的初始界定，就不存在权利转让和重新组合的市场交易。界定产权或者说明晰产权有两种方式，一是诉诸法律，二是交易。产权界定实际上是通过社会契约形式对产权主体财产权益的确认和保护。在现代社会中，确认和保障产权最高和最完备的社会契约形式是法律制度。正如科斯所说，法律体系的目标之一就是建立清晰的权利界限。当然，交易这一明晰产权的方式在法律无能为力的场合至今仍有其无法代替的作用。
此外，还必须指出的是，产权清晰本身并不涉及财产所有权在法律上的变更。产权清晰只是使原来模糊的产权关系变得清晰起来，或者是在产权归属不明确的情况下明确产权的归属关系。如果在财产所有者已明确的情况下改变财产的归属关系，变更财产的所有权，这已经不是产权清晰问题本身研究的内容了。因此，那种认为公立高等学校产权清晰就等于取消国家所有制，让公办高校转制，变（或变相地变）国家所有权为个人所有权的看法显然是错误理解了公立高等学校产权清晰的内涵，即把产权清晰的实现途径之一当作产权清晰这一目标本身的全部内容。当然，学校财产所有权归谁对高校产权清晰的第二层次的内容的实现是有影响的。毫无疑问，学校财产归谁所有对产权实现过程中不同权利主体之间的权、责、利关系的界定起着极为重要的作用。
在探讨公立高等学校产权清晰问题上的另一种研究倾向是：只注重在学校财产归国家所有的既定前提下（即国家所有权天然合理，不能改变），在政府、高校和学校的教职员工之间重新合理地配置责、权、利关系。笔者认为这种观点同样是片面的。要知道在学校财产所有权归国家拥有的情况下，相对于其他所有制而言，国家所有制内部产权关系的明晰程度从总体上普遍地看差得很远，由此导致了公办高校在很多方面的效率极低。因为国家这一公共权力行使者以学校财产所有者身份出现，作为民事主体极具特殊性，其天然拥有的两种身份经常混淆其扮演的双重角色并导致功能错位。国家一方面是产权法律规则的制定者，另一方面又是需要被确定产权边界的产权主体的一方，这就决定了它既很难作为与其他产权主体地位平等的一方参与交易，又很难作为一个真正的市场经济中的产权主体为维护自身的财产利益认真全力地去进行谈判（因其目标是多元的）。而作为交易一方的产权主体的目标多元化及与其他产权主体的地位的不平等，就不可能通过交易确定双方明确稳定的产权边界，交易就不可能成功，产权的清晰也就不可能通过交易实现。道理很简单，如果交易中的一方是另一方的上级或主管部门，其既是谈判对手又是谈判规则的制定者，这种谈判就不可能有公正的结果，即使有了结果，作为上级的一方也可以不断地修改这种结果，作为谈判结果的这种产权边界就永远不会是稳定清晰的。显然，通过交易界定产权的根本前提是交易双方的地位平等，这在国有制的内部很难作到。例如，在高等教育活动中，作为交易双方的政府和公办高校，由于其地位不平等，通过讨价还价划分的双方的权责仍是不够明晰的。同样，国家自身通过制定法律法规来界定公办高等学校内部产权主体之间的产权关系也是很困难的。且不说作为产权主体兼立法者的国家可以通过修改法律法规来改变其与其他产权主体之间的产权边界，即使在很多方面法律条文上好象是有了明确的规定，但在实际的操作中产权边界也仍然是模糊的。国有教育资产所有者代表不同，公立高等学校内部的产权关系也必然不同。这些年来有关公立高等学校放权让利的法律法规制定了不少，对国家与公办高校之间的权、责、利划分在很多方面都做了一系列较为明确的规定，但往往落实起来却是异常地困难。法律条文上的权利如果无法行使，那只是虚幻的权利，不是现实的权利，公立高等学校的产权关系仍然是不清晰的。
总之，在研究公立高等学校的产权清晰问题时，既不能将其简单归结为重新界定、划分国有教育资产所有权的归属关系；也不能片面地理解为进一步明晰政府、高校以及教职员工之间的责、权、利关系。而是应将这两方面结合起来，同时还必须充分考虑在高等教育活动中不同产权主体之间的产权界定问题，只有在此基础上才能进一步探讨明晰公立高等学校产权关系的较为合理的途径与方式。