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1998年5月，哈比比继任印度尼西亚总统后， 为彻底解决东帝汶问题提出了一揽子方案，表示给东帝汶更大的自治权，并决定从东帝汶逐步撤军。1998年8月5日，在联合国秘书长安南的撮合下，印尼外长阿拉塔斯和葡萄牙外长伽马在联合国达成协议，同意深入讨论印尼提出的给予东帝汶“广泛自治的特殊地位”问题。1999年1月27日， 哈比比总统在内阁会议上提出解决东帝汶问题的新政策。如果印尼政府提出的允许东帝汶自治方案被东帝汶人民和国际社会否决，印尼就准备让东帝汶独立。这是1975年以来，印尼政府首次表示允许东帝汶独立，因而引起国际社会的普遍关注。
一、东帝汶的自然概况
东帝汶位于印度尼西亚努沙登加拉群岛东端，面积为18,899平方公里，年均气温为摄氏25～26度，属热带海洋性气候。矿产资源有金、锰、铬、锡、铜等。东帝汶与澳大利亚之间海域蕴藏大量石油和天然气。粮食不能自给，经济作物有咖啡、橡胶、茶、甘蔗等，主要供出口。沿海居民主要靠渔业和椰子生产为生，内地居民以种植和饲养牛、羊、猪为生。岛内交通落后，道路多为土路。东帝汶分为13个行政区，首府是帝力。主要城镇有利逵萨、莫巴拉、阿塔比、茂波科。东帝汶人口85万，主要是马来人和巴布亚后裔人，华人约1万人，通用德顿语， 也有巴布亚和马拉语，多信奉罗马天主教，少数人信奉伊斯兰教。文化教育落后，文盲占人口的93%，卫生医疗条件很差。
二、东帝汶的殖民地历史
1520年葡萄牙人最先到帝汶岛，进行檀香木贸易，建立殖民统治。1596年，荷兰入侵，占领该岛的西部，将葡萄牙势力排挤到东部地区。18世纪葡萄牙和荷兰为争夺领地交战时有发生。1954年，荷兰放弃对帝汶岛西部的占领，但葡萄牙仍然继续占领着东帝汶。1960年第15届联大通过了1542号决议，宣布帝汶岛及附属地为葡萄牙管理的领地。1975年8月，东帝汶摆脱葡萄牙殖民地统治，举行公民投票，实行民族自决。 其后，独立革命阵线（“革阵”）、民主联盟（“民盟”）、人民民主协会（“民协”）三派相互讨伐，发生了短暂内战。1975年11月28日，“革阵”宣布东帝汶独立，成立东帝汶民主共和国，而“民盟”和“民协”发表联合声明，称东帝汶是印尼领土的一部分。1975年12月7日， 印尼苏哈托总统派兵占领东帝汶。1976年7月17日， 苏哈托总统宣布东帝汶为印尼的第27个省，葡萄牙立即宣布与印尼断交，此后印尼向东帝汶大量移民。1984年7月18日， 葡萄牙议会一致决议重申东帝汶人民的自决权，拒绝把东帝汶并入印尼。葡萄牙总统府发表公报，“谴责任何干涉东帝汶人民自由表达意愿的企图”，并寻求“尊重东帝汶人民意愿的和平解决办法”。1986年4月，“革阵”和“民盟”在里斯本声明， 将采取联合行动使东帝汶问题得到公正合理的解决，并呼吁葡政府支持这一行动。
三、东帝汶两派武装斗争从未间断
1975年印尼占领东帝汶后，支持独立的游击队与印尼军队和反对独立的民兵之间的武装冲突从未停止。20多年来，约20万东帝汶人死于战乱、贫穷和饥饿。（注：美国《国际先驱论坛报》1999年3月19 日）印尼在东帝汶驻扎约1.5～2万军队。1992年游击队领袖萨纳纳·古斯芒被捕使两派暴力冲突激化。1998年12月，两派达成停火协议。今年1 月哈比比总统提出解决东帝汶问题新政策后，两派暴力活动加剧，东帝汶形势紧张。据西方报道，4月5日，大约500 人的支持独立游击队在利逵萨市向反对独立民兵进行报复攻击。4月6日，反对独立民兵也在利逵萨市报复，攻击教堂里的难民，用枪、催泪弹、砍刀杀害支持独立的居民，57人被打死，数十人受伤。台湾报刊报道，4月17日， 反对独立民兵出动25辆卡车、1500名民兵在帝力进行示威，造成30人死亡，多人受伤。美国《时代周刊》4月26日报道，西帝汶省长塔洛说2.6万东帝汶人逃离家乡和农场，躲入丛林山区栖身。
美、澳、日、欧盟呼吁印尼政府解除东帝汶反对独立民兵武装，保证投票的和平安全环境。根据联合国、印尼和葡萄牙三方达成的协议，如果印尼政府不采取措施制止暴力，保证投票和平安全环境的话，联合国将派出维和部队，以保证投票顺利完成。联合国秘书长安南呼吁东帝汶各方“避免暴力冲突，配合联合国完成8月8日东帝汶的投票任务”。美国国务院发言人詹姆斯·朗说，美国呼吁东帝汶两派为联合国人员进入东帝汶建立安全保障。澳总理唐纳在墨尔本接受电台记者采访说，目前印尼武装部队一直支援和煽动反对独立民兵搞暴力活动，对攻击支持独立游击队、恫吓支持独立民众的行为采取视而不见的态度，蓄意破坏投票活动。
四、联合国一直关注东帝汶问题
印尼占领东帝汶后，1975年12月12日，联合国通过决议要求印尼政府撤军，呼吁各国尊重东帝汶的主权，拒绝承认印尼对东帝汶拥有主权，仍继续承认葡萄牙对东帝汶拥有行政管理权。此后，联大每年审议东帝汶问题，寻求政治解决途径。1982年联大以50票赞成，50票弃权，46票反对，通过支持东帝汶人民自决的决议。1984年9月17日， 联合国秘书长在一份报告中表示希望葡萄牙、印尼会谈能提供为国际所接受的公正和全面解决东帝汶问题的基础。1985年9月20日， 联大总务委员会决定把东帝汶问题再次推迟到下届大会审议。1997年2月， 安南任联合国秘书长不久，就任命马科克尔担任斡旋东帝汶问题的代表。1992年～1997年，葡萄牙、印尼两国外长在联合国秘书长的斡旋下就解决东帝汶问题进行了9轮会谈。1998年8月，在安南的主持下，葡萄牙与印尼外长举行第10轮会谈，双方表示在不放弃各自国家根本立场的基础上，寻求政治解决东帝汶问题。1999年1月27日，印尼总统哈比比作出让步， 宣布解决东帝汶问题的新建议，如果印尼政府提出的允许东帝汶自治方案被东帝汶人民和国际社会否决的话，印尼准备让东帝汶独立。
1999年5月5日，印尼外长和葡萄牙外长与联合国秘书长安南就东帝汶实行自治或独立投票表决一事签署了三个协议。其中的《基本协议》主要内容是：1.东帝汶投票表决应是自由、公正、在没有暴力和恐吓下进行，印尼应负责维护法律和安全责任；2.1999年4月21 日在帝力成立的和平与稳定问题委员会，与联合国共同制订投票规定；3.开始登记投票之前，联合国秘书长将查明情况；4.警方只负责法律和秩序。联合国计划派遣800～900人员到东帝汶监督投票。三个协议为东帝汶问题的最终解决铺平了道路。
五、哈比比总统在东帝汶问题上作出让步的主要原因
1.1997年7月的亚洲金融危机重创了印尼经济，印尼货币贬值， 商品滞销，大批工厂倒闭，失业人数几乎达到4,000万人， 人民生活难以保障，从而造成席卷全国的社会骚乱，并演变为政治危机，迫使苏哈托下台。东帝汶每年的预算大约是4,000亿印尼盾，除了80 亿印尼盾由东帝汶自己开支外，绝大部分要由印尼政府负担，使印尼感到力不从心。
2.为了改变印尼的国际形象。印尼占领东帝汶时，杀害了大量的“独立革命阵线”人员和无辜居民，当时受到国际社会的谴责。20多年来印尼政府在东帝汶问题上一直采取强硬立场，联合国也一直不承认印尼对东帝汶拥有主权。哈比比总统1998年5月上台后推行改革， 调整政策，释放政治犯，废除了新闻审查制度，表示给予东帝汶更大的自治权，并决定从东帝汶逐步撤军。1999年1月， 他提出解决东帝汶问题的新政策，以改变印尼的国际形象，摆脱外交困境。印尼的艾尔朗卡大学政治问题专家普里亚特莫克认为，政府的决定是为了提高国家在国际外交活动中的地位。
3.哈比比总统面临今年11月下届总统大选，28个政党将参加竞选，民主党、国民公义党、民族觉醒党结成反对党联盟，与从业集团党的哈比比竞争，三党联盟将囊括50%以上的选票。哈比比在总统任期内解决棘手的东帝汶问题，在国际、国内可树立明智开明的形象，也意在为他在今年11月总统选举中争夺较多的选票。
六、一些国家对哈比比总统东帝汶新政策的反应
美国东亚及太平洋事务助理国务卿罗斯在国会作证时，认为哈比比在东帝汶问题上的承诺是“重大成就”。美国众议院亚太国际关系委员会主席道格·贝罗伊特称赞哈比比在解决旷日持久的东帝汶问题上迈出“大胆的一步”，而不动用武力。 （注：美国《国际先驱论坛报》1999年5月14日）澳大利亚外交部长唐纳认为，印尼政府的新建议对解决东帝汶问题将起关键作用。葡萄牙总统桑帕约说，印尼的建议将有助于解决东帝汶问题。东盟各国舆论也给予肯定的评价。
澳大利亚在东帝汶问题上改变原来的立场。印尼是澳大利亚的近邻和重要盟友，东帝汶与澳大利亚北部达尔文市隔海相望， 相距只有500公里。澳非常重视与印尼的关系， 每年向印尼提供经济援助和贷款， 1994～1995年，澳向印尼援助达1.35亿澳元。澳大利亚是唯一承认印尼对东帝汶拥有主权的西方国家。1998年12月底，澳总理霍华德致函哈比比总统说，澳政府准备改变原来承认印尼对东帝汶拥有主权立场，主张给予东帝汶人民自己决定他们前途的机会，并提出东帝汶实行5 年自治后举行公民表决的建议。1999年4月18日， 澳总理霍华德向哈比比总统表示对4月17日在帝力发生的暴力冲突表示关切， 并对印尼安全部队没有制止反独立民兵团暴力表示极大不满。1999年4月27日， 霍华德应邀到印尼的巴厘和哈比比举行了会谈，哈比比承诺将尽一切所能保证东帝汶的投票自由、公正，并将解除反独立民兵武装。霍华德表示东帝汶形势严重恶化，澳别无选择，只能冒两国关系的风险，公开呼吁印尼为联合国工作人员进入东帝汶铺平道路，并表示支援联合国2,000～4,600万澳元，用于解决东帝汶问题。（注：美国《国际先驱论坛报》1999年5月6日）澳在东帝汶问题上的立场转变原因：一是现在亚太形势与冷战时不同，苏联已经解体，而且美国在亚太驻10万军队，与澳大利亚结为军事盟友，美国军事存在处于优势。东帝汶的独立不可能对澳大利亚构成任何威胁。二是澳大利亚是东帝汶人国外的理想居住地，每年都有一些东帝汶难民跑到澳大利亚。澳政府每年编列接收东帝汶难民的经费预算。三是在澳大利亚与东帝汶之间，面积约达6.1 万平方公里的海域蕴藏丰富海底石油和天然气，1989年澳、印尼两国政府已签定共同开发此海域的石油、天然气协议，潜在价值达数十亿美元。如果东帝汶独立了，澳可以与东帝汶签定新协议。四是二次世界大战期间，澳军队在帝汶岛与日本作战，东帝汶人民曾给予澳军帮助，澳至今乃怀有感激之情。五是东帝汶独立后，澳离东帝汶近，可以有效地施加政治影响。
七、东帝汶的公民投票可能对印尼产生不利的影响
印尼是个多民族的国家，有300多个民族和很多不同的宗教。 经济危机诱发了长期潜在民族、宗教问题。苏门答腊北部亚齐地区是穆斯林集中地区，也是石油和天然气重要产区，但由于大部分财政收入归中央，仍处于贫困、落后状态，因此一直对中央政府不满，强烈要求独立。今年初，哈比比总统的东帝汶新政策引发了一些地区的民族分裂活动。印尼外长阿拉塔斯指出，东帝汶的公民投票只会重新揭开历史的疮疤，引发武装冲突与争端，甚至爆发内战。他担心印尼国内其他具有分离主义倾向的地区也要求“全民公决”。一位西方军事官员认为，哈比比犯了一个大错，如果东帝汶独立了，伊里安查亚和亚齐省，甚至其它地方也将发生闹独立的暴动。（注：美国《国际先驱论坛报》1999年5月 14日）伊里安查亚和亚齐地区分裂主义分子纷纷举行示威活动。今年2 月哈比比总统接见伊里安查亚的100位部落领袖时， 他们提出了强烈的独立希望。当时哈比比感到非常震惊，气愤地说，“我说的是自治而不是独立”。（注：港《远东经济评论》1999年4月29 日）美国霍普金斯大学印尼问题专家说，哈比比的东帝汶新政策是分散中央，肢解印尼的危险选择。（注：美国《商业周刊》1999年4月19日）
八、东帝汶一旦独立，将面临许多新的问题
今年8月8日，东帝汶即将举行公民投票，以解决东帝汶究竟是在印尼范围内自治还是独立的问题。即使多数东帝汶人选择独立，仍需经过6月7日选出的新印尼政治协商会议通过立法程序确定。新的政治协商会议是否支持哈比比总统解决东帝汶问题新决策，仍将是个变数。独立的东帝汶将面临一些问题：1.东帝汶资源匮乏，经济落后，不能自给。而一旦东帝汶独立，印尼将不再继续承担经济负担。现流亡在澳、葡两国的前帝汶“独立革命阵线”领袖拉莫斯·霍塔说，葡萄牙曾表示准备承担东帝汶独立后的第一年全部预算。葡萄牙两家大公司有兴趣在通讯和石油方面投资一亿美元。冰岛已答应帮助东帝汶筹建渔业工业（注：美国《国际先驱论坛报》1999年3月4日）。东帝汶独立后的生存必须依靠国际的经济援助，其中包括澳大利亚。2.东帝汶的安全将不得不依靠国际安全信任措施，由联合国监督执行，可能成为中立国。3.东帝汶独立派与亲印尼派积怨极深，解决他们的政治分歧和化解彼此矛盾尚需时日。究竟哪派掌权将可能有一番激烈斗争。4.东帝汶将面临选择什么社会体制问题。东帝汶突然过渡到西方的民主制度，在短期内将遇到许多困难。