进一步促进农村环境保护的财政政策研究，本文主要内容关键词为：财政政策论文,环境保护论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村环境作为城市生态系统的支持者，一直是城市污染的消纳方。近年来，我国在城市环境日益改善的同时，农村污染问题却越来越严重，在工业化、城镇化程度较高的东部发达地区农村尤为突出。农村环境的恶化不仅威胁到了数亿农村人口的健康，甚至通过水、大气污染和食品污染等渠道最终影响到城市人口。农村环境保护事关农民的切身利益、农业的可持续发展以及农村的和谐稳定，事关全国人民的福祉和国家的可持续发展，也是全面贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，全面建设资源节约型、环境友好型社会的重要内容。加强农村环境保护，不仅是建设生态文明的必然要求和社会主义新农村建设的重要任务，更是统筹城乡发展的重要举措。
进入21世纪后，党和政府十分重视农村环境保护问题，出台了一系列治理的政策措施。但是，由于我国是农业大国，农村地域广阔，现有治理措施未能从根本上实现农村环境状况的好转，迫切需要进一步加强农村环境保护。
一、实施农村环境保护相关政策措施，加大投入
按照《中华人民共和国环境保护法》的解释，环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。农村环境是一个与城市环境相对应的概念，它包括两个方面：一是特指在农村区域内的，以农作物为主体的周围环境的各种要素的总和，主要组成要素有大气环境、水体环境和土地资源环境；二是以农业生产者为主体的聚落环境和社会环境，其范围包括广大农村、牧区和林区等。农村环境保护是指针对发生在农村地区的，对上述农业和农村环境产生的污染、影响所采取的预防与处理措施。
“十五”时期以来，随着我国经济的快速发展，农村环境问题开始浮出水面，也引起了党和政府的高度重视。近年来，随着《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和国务院办公厅转发的《关于加强农村环境保护工作的意见》等文件相继出台，农村环境保护总体要求和目标得到明确，经过多年努力，我国的农村环境污染防治和生态保护取得了一些进展。
（一）实行“以奖促治”和“以奖代补”政策。
2009年2月，国务院办公厅转发了环境保护部、财政部、国家发展和改革委员会《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题实施方案的通知》，明确了“以奖促治”政策的总体要求、基本原则和工作目标，以及实施范围、整治内容和成效要求等，并对实施程序和监督考核提出了具体要求，明确了地方责任和部门分工，是指导“以奖促治”工作的一份纲领性文件。
2009年4月，财政部、环境保护部印发了《中央农村环境保护专项资金管理暂行办法》和《中央农村环境保护专项资金综合整治项目管理暂行办法》，规定了对开展农村环境综合整治的村庄实行“以奖促治”；对通过生态环境建设达到生态示范建设标准的村镇实行“以奖代补”。同时，结合农村特点，推行专项资金全过程管理，建立五项机制和五项制度。五项机制是：中央引导、地方推动；创新机制、上下联动；突出重点、因地制宜；明确责任、加强监管；公开透明、追踪问效。五项制度是：责任制、报备制、农民参与制、公示制、县级财政报账制。
2008年，中央财政安排农村环保专项资金5亿元用于“以奖促治、以奖代补”，惠及全国692个行政村。2008-2009年中央财政投入农村环境保护专项资金达15亿元，支持2160多个村镇开展环境综合整治和生态建设示范，带动地方投资达25亿元，直接受益农民达1300多万人。一批群众反映强烈的突出环境问题得到解决，许多村庄的村容村貌明显改善，一些项目实现了生态、社会和经济效益的统一。“以奖促治”有效改善了农村环境质量，提高了农村环境保护水平。①2010-2012年，中央财政将投入120亿元，用于对农村环境综合整治重点实行整村推进、连片治理。
（二）启动农村环境保护相关项目。
一是重点开展农村改厕和改水项目。从2004年开始，国家设立了农村改厕项目，支持地方建设无害化卫生厕所。截至2009年年底，全国农村卫生厕所普及率为63.1％，无害化卫生厕所普及率为40.4％。从2006年开始，我国开始全面实施农村饮水安全工程。2009年将农村饮水安全工程水质监测项目纳入国家重大公共卫生服务项目。2006-2009年，中央已累计安排预算内投资187亿元，全国农村改水累计受益人口达9.03亿人，已改水受益人口占农村人口94.3％。
二是积极实施水土流失治理项目。国家大幅度增加对水土保持和生态建设的投入，实施以长江和黄河上中游、珠江上游以及西南诸河等西部地区为重点，兼顾东北黑土区等其他水土流失严重地区的水土保持重点工程，加强了对长江上中游、黄河上中游、京津风沙源、晋陕蒙砒砂岩区、珠江上中游石灰岩区、东北黑土区等水土流失严重地区的重点治理和封育保护。2009年，全国共完成水土流失综合防治面积约7.5万平方千米，治理小流域3200条。
三是全面推进农业节水推广和生态灌区建设。截至2009年年底，大型灌区续建配套与节水改造项目共安排投资390.49亿元，其中，中央投资215.78亿元，对规划内434处大型灌区中的416处灌区开展了续建配套与节水改造建设。大型灌区续建配套与节水改造项目的实施，不仅为农业灌溉用水需求提供了保障，还不同程度地缓解了部分灌区对城镇生活及工矿企业供水需求日益增长的压力，生态环境显著改善。
四是大力开展农村清洁工程。为从根本上解决农村脏、乱、差问题，推进社会主义新农村建设，农业部自2005年启动了农村清洁工程建设试点工作，以转变农业生产和农民生活方式为主线，对农作物秸秆、人畜粪便、生活垃圾和污水等生产生活废物进行资源化利用，配套推广节肥、节药、节水等环境友好型生产技术，从源头上减少污染物排放。从试点的情况看，实施农村清洁工程，提高了农村废弃物资源的循环利用水平，改善了农村人居环境，转变了农民生产生活观念，推动了循环农业发展，提高了农产品竞争力，促进了节本增效和农民增收。现在农村清洁工程成为广大农村生态文明建设的重要载体。
五是深入推广农村沼气建设项目。“十一五”时期以来，中央累计投入农村沼气建设资金达212亿元，支持建设户用沼气1406万户、养殖小区和联户沼气工程1.3万处、大中型养殖场沼气工程1776处、乡村沼气服务网点6.36万个。农村沼气建设项目的实施，不仅为农民的生产生活活动提供动力服务，而且人畜粪便的集中处理和使用，对农村环境的影响十分重大。
六是加快推进农作物秸秆综合利用，下大力气解决日益严重的秸秆污染问题。目前，已在北方15个省(区、市)建立国家级示范县173个，省级示范县328个，实施保护性耕作和机械化秸秆还田示范，机械化秸秆还田面积达到3亿亩，减少二氧化碳等温室气体排放量达124万吨。同时推行秸秆饲料化，2007年全国农作物秸秆用于畜牧饲料约2.2亿吨，占全国秸秆总量的1/3。秸秆还田还腹不仅发展了养殖业、种植业，增产增收，还能防治秸秆焚烧造成环境污染。
2000-2008年，改水累计受益人口仅增加了335万人，使用卫生厕所累计户数增长不到2倍。在农村沼气和太阳能等环保能源使用方面，发展较为快速。2008年农村沼气池产气量比2000年增长了3倍多，太阳能热水器和太阳灶的使用量也有了较大的发展（见表1）。
（三）农村环保基础工作得到加强。
全面启动了全国土壤污染状况调查和农业污染源普查，制定了《畜禽养殖业污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染物排放标准》，启动了《土壤污染防治法》、《畜禽养殖污染防治条例》和《农村环境保护条例》等法律法规的起草工作，不断深化农村环保宣传教育，组织大学生开展“千乡万村环保科普行动”，普及农村环保知识，提高农民群众环保意识，调动广大农民群众参与农村环境保护的积极性和主动性。
（四）采取积极措施，治理农业面源污染。
一是合理调整农业施肥结构，有效改善经济发达地区化肥用量偏高的状况。从2005年起开展测土配方施肥项目，已覆盖全国1200个县（市、区），2007年推广测土配方施肥面积6.4亿亩，免费为1亿多农户提供了测土配方施肥服务，减少不合理施肥110多万吨（折纯量），肥料利用率提高3个百分点以上。同时，启动了土壤有机质提升试点补贴项目。二是加强农药安全使用管理，开展专业化防治试点。
（五）中央财政设立相关专项，支持农村环境保护。
近年来，中央财政通过调整和优化财政支出结构，加大了对农村环境保护的支持力度：②
一是设立了测土配方施肥专项资金。2005年设立该专项资金，当年安排2亿元，在200个县开展试点。2008年增加到11.5亿元，扩大了测土配方施肥项目实施县，引导农民科学种田，科学施肥，提高化肥利用效率，降低农村面源污染。
二是设立了标准化畜禽养殖小区试点专项资金和集约化畜禽养殖污染防治专项资金，同时通过中央集中10％的排污费专项资金支持实施社会主义新农村小康环保行动计划，开展畜禽养殖污染防治和土壤污染综合整治等工作。
三是设立了全国土壤现状调查及污染防治、第一次全国污染源普查专项资金，支持开展全国土壤现状调查、农业污染源普查工作，为农村环境保护决策提供依据。
此外，还通过调整中央预算内建设投资支出结构，将农村沼气建设、农村饮用水安全作为投资重点予以支持。
二、当前农村环境存在的问题及成因分析
虽然采取了上述政策措施，当前农村环境问题并未根本好转，形势依然十分严峻。突出表现为点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织，农村生活污染治理基础薄弱，工业及城市污染向农村转移有加速趋势，农村饮水安全存在隐患，农村生态退化尚未有效遏制等方面，这种状况与建设社会主义新农村、构建和谐社会的要求不相适应，已成为农村经济社会可持续发展的一大制约因素。
（一）当前我国农村环境存在的问题。
从我国当前农村环境的现实来看，农村环境问题大体可分为三类：
1.农村人居环境污染。当前，我国农村人居环境存在的问题主要表现在饮水安全问题、给排水和生活垃圾处理问题、过境和村中道路问题、公共卫生问题等方面。据有关部门近两年的调查显示，目前，我国41％的村庄没有集中供水，96％的村庄没有排水沟渠和污水处理，40％的村庄雨天出行难，72％的村庄畜禽圈舍与住宅混杂，90％的村庄使用传统的旱厕，90％的村庄垃圾随处丢放。
农村人居环境污染的污染源主要来自于农村居民日常生活产生的污染。农村聚居点缺少规划，使城镇和农村聚居点或者沿公路带状发展，或者与工业区混杂。小城镇和农村聚居点的生活污染物则因为基础设施缺失一般直接排入周边环境中，造成严重的“脏乱差”现象。卫生部调查显示，目前，农村每天每人生活垃圾量为0.86公斤，全国农村每年的生活垃圾量接近3亿吨。据建设部2005年对全国74个村的抽样调查，96％的村庄没有排水沟渠和污水处理系统，89％的村庄将垃圾堆放在房前屋后、坑边路旁甚至水源地、泄洪道、村内外池塘，无人负责垃圾收集与处理。全国农村的生活垃圾（每年约2.8亿吨）几乎全部露天堆放，生活污水（每年90多亿吨）和人粪尿（每年约2.6亿吨）几乎全部直排。长期暴露的垃圾堆容易滋生蚊蝇、老鼠等，成为各种疾病的传染源，随意焚烧垃圾也造成空气污染严重。有些城镇已经开始了垃圾处理，但由于缺乏规范设计及有效的环保措施，垃圾处理技术落后，主要采取简易填埋的方式，这些垃圾填埋场与国家要求的建设标准相距甚远，无害化处理率低，已成为农村环境的“潜在污染源”，极易引起二次污染。
2.农村产业污染。农村产业污染包括农业污染和农村工业污染两个方面。其中，农业污染包括畜禽水产养殖污染、农业面源污染等；工业污染主要指农村范围内的工业污染，这类污染一方面来自乡镇企业，另一方面来自各类“工业园”的污染企业。
(1)农业面源污染日益突出。一是化肥、农药和地膜污染。我国人多地少，土地资源的开发已接近极限，化肥、农药的施用成为提高土地产出水平的重要途径，加之化肥、农药使用量大的蔬菜生产发展迅猛，我国已成为世界上使用化肥、农药数量最大的国家。我国化肥年使用量多达4124万吨，按播种面积计算，化肥使用量达400公斤/公顷，远远超过发达国家为防止化肥对水体造成污染而设置的225公斤/公顷的安全上限。化肥的平均利用率仅40％左右，加剧了江河湖泊的富营养化；全国每年农药使用量达130多万吨，除30％～40％被作物吸收外，大部分进入水体、土壤及农产品中，使全国耕地遭受了不同程度的污染，严重威胁了人们的身体健康。2002年对16个省会城市蔬菜批发市场的监测表明，农药总检出率为20％～60％，总超标率为20％～45％，远远超出发达国家的相应检出率。化肥和农药污染在很多地区还直接破坏农业伴随型生态系统，对鱼类、两栖类、水禽、兽类的生存造成巨大的威胁。化肥和农药已经使我国东部地区的水环境污染从常规的点源污染转向面源与点源结合的复合污染。
由于大棚农业的普及，地膜污染也在加剧。近20年来，我国的地膜用量和覆盖面积已居世界首位。2003年地膜用量超过60万吨，在发达地区尤甚。据对新疆维吾尔自治区部分产棉区的调查发现，被调查区地膜平均残留量为37.8公斤/公顷，其中最高的达268.5公斤/公顷，据浙江省环保局的调查，被调查区地膜平均残留量也达3.78吨/平方公里。
二是农村土壤污染。由于污水灌溉、堆置固体废弃物和大量工业污染的转移，农村土壤的重金属污染已经延伸到了食品污染。我国污灌面积由1978年的约4000平方公里增加到2003年的30000平方公里，约占全国总灌溉面积的10％。
三是水环境污染。2003年的数据表明：全国七大江河水系的409个重点监测断面中，仅有38.1％达到三类以上水质标准；劣五类水质占30％，基本丧失使用功能；大部分湖泊富营养化突出，近岸海域污染呈加重趋势；相当多的城市空气质量超标，酸雨区面积占国土面积的30％，空气污染和酸雨影响不断地向郊区和农村扩展。
四是畜禽养殖污染。近些年来，在人口密集地区尤其发达地区，集约化畜禽养殖蓬勃发展。这些地区可资利用的环境容量小（没有足够的耕地消纳畜禽粪便，生产地点离人的聚居点近或者处于同一个水资源循环体系中），加之在布局上没有注意避开人口聚居区和生态功能区，造成畜禽粪便还田的比例低，危害直接。据测算，我国畜禽粪便每年达27亿吨，80％的规模化畜禽养殖场没有污染治理设施。畜禽养殖产生的污染不仅会带来地表水的有机污染和富营养化污染以及大气的恶臭污染甚至地下水污染，畜禽粪便中所含病原体也对人群健康造成了极大威胁。在一些地区，畜禽养殖污染成为水环境恶化的重要原因。
五是农村生态系统破坏严重。长期以来，不恰当的生产和生活方式对农村生态系统的破坏相当严重，造成生态功能的退化。过度放牧导致草场退化，沙漠化显现；过度垦荒、过度耕种导致土地有机质降低，水土流失，植被遭到不同程度破坏，森林蕴含量和品质降低；河流广为污染，原有功能丧失，鱼虾等水生生物锐减甚至绝迹；生物链遭受破坏，对病虫害自然抵抗力减弱。目前，我国农村还存在大量掠夺式的采石开矿、挖河取沙、毁田取土、陡坡垦殖、围湖造田、毁林开荒等行为，很多生态系统功能遭到严重损害。资料显示，我国现有森林面积1.34亿公顷，森林覆盖率仅为13.92％，远低于世界平均水平(27％)，属于世界上森林资源贫乏的国家之一。我国现有草地面积3.9亿公顷，人均占有草地仅为0.33公顷，约为世界平均水平的一半。我国草地质量不高，低产草地占61.6％，中产草地占20.9％，难利用的单地约占草地总面积的5.57％。由于滥垦草原和过度放牧，我国出现了大面积的草场退化，草原生态日趋恶化。
此外，还存在一些衍生污染。例如，由于化肥的普及以及燃料结构的调整，秸秆由宝变废，我国年产秸秆6亿～7亿吨，60％被闲置或焚烧，不仅造成环境污染，而且甚至引发高速公路车辆行驶和飞行起降安全问题。
(2)农村工业造成的污染。受乡村自然经济的深刻影响，农村工业化实际上是一种以低技术含量的粗放经营为特征、以牺牲环境为代价的反积聚效应的工业化，村村点火、户户冒烟，不仅造成污染治理困难，还导致污染危害直接。乡镇企业布局分散，工艺落后，绝大部分没有污染治理设施。据统计，乡镇企业废水COD和固体废物等主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的50％以上。同时，城市工业污染“上山下乡”现象加剧，全国因城市和工业固体废弃物堆存而被占用和毁损的农田面积已超过200万亩。
从2007年我国农业污染源分布图来看（见图1），处于快速发展期并且人口密度较大的农业省份农业污染源的分布是比较高的，最多的是河南省，辽宁、湖北、山东等农业大省也都位居前列。这主要是因为：在发展农业的过程中，化肥、农药、地膜的使用，对粮食的增产发挥了重要的作用，但是由于不合理使用，也造成了一定程度的农业面源污染。同时人居污染、畜禽养殖业污染以及农村工业污染等都造成了污染源的扩大。
3.城市向农村转移的污染。随着国家对环保的重视程度日益增强，城镇的环保“门槛”也越来越高，那些高污染、高能耗的工业企业很难在城镇立足，于是转向广阔的农村，也正因此，农村的环境正在不断恶化。这类污染主要是城市固体废物向农村的转移和城市废水对农村的污染。农村环境作为城市生态系统的支持者一直是城市污染的消纳方。近年来，我国在城市环境日益改善的同时，农村污染问题却越来越严重，在工业化、城镇化程度较高的东部发达地区的农村尤为突出。各种污染不仅威胁到数亿农村人口的健康，甚至通过水、大气污染和食品污染等渠道最终影响到城市人口。从目前污染转移的情况来看，主要包括三类：一是工业污染向农村转移；二是城市生活污染向农村转移；三是旅游污染向农村转移。一些城郊地区已成为城市生活垃圾及工业废渣的堆放地。此外，乡村旅游的兴起，旅游相关产业的飞速发展所带来的生活污染和交通污染，人文景观和娱乐设施开发所造成的生态破坏，也给农村环境带来了伤害。
（二）当前我国农村环境问题的成因分析。
当前，我国农村环境问题突出是农村城镇化、农业生产技术变革等特定社会经济发展阶段的产物，与政府、尤其是地方政府的行为，农民的生产生活习惯等密切相关。
第一，政府在农村环境保护中定位不清，农村环境保护缺乏系统性、战略性的规划。环境与生态保护是典型的公共产品，也是政府提供基本公共服务的重要内容。我国政府的环境与生态保护职能是从对城市和工业的环境管理开始的，政府的环境与生态管理体系也是建立在城市和重要点源污染防治上。政府对农村环境保护的关注相对起步较晚，对农村环境特点的研究和认识不深，加之由于体制沿革等原因，农村以村级为单元的集体所有制下，公共服务的提供职责交叉，造成长期以来政府在农村环境保护中的职责比较模糊。这种政府职能定位的不清晰直接导致农村环境保护工作缺乏系统性的统筹安排，一方面造成管理和治理上的顾此失彼，另一方面也形成条块分割，职能分散和政出多门的情况。在实施农业和农村环境保护建设项目上，存在着资金分散、重复建设和“自上而下”的决策等现象。例如，面源污染的治理资金分散到农业、水利、环保等部门，导致一个需要环环相扣才可能行之有效的治理方案变成各部门步调不一致的局部行动。同时，农村环境保护缺乏长远目标和长效机制，没有形成战略性的规划，对于大多数问题，还停留在“头痛医头，脚痛医脚”的阶段。
第二，现行地方政府考核机制和财政体制，造成地方政府的行为变异。1994年财政体制改革后，中央财政收入快速增长，地方政府，尤其是基层政府财政出现了紧运行，为了“吃饭”和建设，地方政府具有了强大的营利冲动。在GDP论英雄的考核制度下，这一冲动被推至极致。经营思维主导了地方政府的行为，普遍表现为重经济发展、轻环境保护。为最大化GDP和财政收入等“硬指标”，地方政府一方面急切地将资源“变现”，默许甚至鼓励对自然资源的攫取，私挖滥采现象严重，引发生态性灾难；另一方面完全不顾协调发展，或引进大量的污染型企业，或纵容小纸厂、小化工、小炼焦的发展，对环境过度破坏。与此同时，在地方政府特别是基层县乡政府收入能力弱化的背景下，出现了各种农村环境保护政策的“逆向激励”作用，与政策初衷南辕北辙。比如许多地方政府和林业部门热衷于搞退耕还林，原因就在于他们可以通过建苗圃、出卖树苗获得大量收入。除了生态项目本身带来的资金外，地方政府还可以利用严格的管制措施收益。例如，在内蒙古实行禁牧和休牧政策后，一方面牧民不得不“偷牧”，另一方面不断地进行巡查和罚款，最后牧民和地方政府达成了一个不成文的协议：牧民每年缴纳固定数额的罚款，政府就不再干预他们自由放牧。在牧区这已经是一个普遍存在的现象。
第三，城市化思维下的治理模式对农村污染治理的效率不高。目前，我国的农村环境管理体系中环境立法缺位、农村环境管理机构匮乏、环境保护职责权限分割与污染的性质不匹配，基本没有形成环境监测和统计工作体系。我国现行诸多环境法规，如《环境保护法》、《水污染防治法》等，对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够。例如，对污染物排放实行的总量控制制度只对点源污染的控制有效，对解决面源污染问题的意义不大；对诸多小型企业的污染监控，也由于成本过高而难以实现，等等。治理农村环境污染，套用解决城市污染和规模以上工业企业污染的主要手段——末端治理都存在技术、经济障碍。农业生产导致的面源污染具有排放主体分散、隐蔽，排污随机、不确定、不易监测的特点，使得对面源污染的管理成本过高，因此存在着只能对受害地监测，很难监控排污源的现状。其他类污染用末端治理常常会出现既治不起，也治不净的情况：规模以上工业企业的污染治理由于其污染排放的集中性、污染物相对的单一性和企业经营相对的大规模等特点，末端治理方法在多数情况下是适用的甚至唯一的；而农村的生活污染、乡镇企业污染以及集约化畜禽养殖场污染，采用末端治理则会因为污染治理设施建设和运行的最小经济规模限制以及高折旧率限制而不可行。而且，与城市系统、严密的环境保护监督管理相比，农村环境保护监督管理欠缺，环境监测、环境监理和环境规划在农村难见身影，致使农村环境保护形势越来越严峻，压力越来越大。
第四，农村居民的环境意识不强，客观上使农民本身成为农村环境最直接的破坏者。当前我国农村发展有两个明显的特点：一是工业优先增长偏好下的现代化农业快速发展；二是城镇化趋势下的农村居民在空间分布上迅速集中。在这二者的共同作用下，农村的产业结构原有的自然和谐型平衡被打破，农村生态系统原有的具有强大环境自净能力和自然循环被破坏，原本可以自然消纳的生活污染物因超出环境自净能力而成为危害。农民环境意识的淡薄使农民养成了不注重环保的生产及生活习惯，污染现象十分普遍，难以根治。中国(海南)改革发展研究院课题组2007年曾对29个省(市、区)、230多个村就“当前农民最关心、最需要的基本公共服务”进行了问卷调查，结果显示：与农村环境保护有关的“乡村脏乱差问题”和“自然环境保护”仅以20.1％和13％的关注率，位列全部18项基本公共服务中的第14和第16位。农村生产技术落后，信息资源匮乏，农民养成了许多污染环境和破坏生态的不良生产、生活习惯。譬如缺少科学种田的指导，滥用化肥和农药，卫生条件差，垃圾随处扔等。
第五，某些农村环境保护政策缺乏科学性，使得政策目标与政策效果产生背离。如为保护过度放牧带来的对草原生态的破坏，在许多牧区设立了完全禁牧区。但一些生态学家曾经通过实地试验研究发现，在完全禁牧的情况下，这些牧区的草原生态反而更加恶化，原因在于草原的存在是以一个完整的生态链为基础的，而食草动物则是这个生态链中不可或缺的一部分。生态学的研究证明，牲畜在草原上的适度走动有利于草原土地的松动，牲畜的排泄也是草生长的重要的有机肥料。可见，草原生态是一个复杂的系统，过度的禁牧和过度的放牧一样都会破坏草原环境。
此外，某些改革不到位，扭曲农村服务机构的行为，也对农村环境产生影响。例如，20世纪80年代中期开始的农业技术服务体系改革是以减少农技推广经费和鼓励自我创收为特点的，由于得不到足够的财政拨款，农技推广系统不得不从事与业务无关的经营活动以获取收入，包括卖化肥和农药等导致一些推广人员对指导农民提高农药和化肥使用效率、减少用量缺乏积极性，以致化肥、农药不合理施用情况一直在加剧。
三、国外农村环境保护的经验借鉴
这里简要介绍美国、英国、澳大利亚、日本和韩国农村环境保护的相关经验，为我国的农村环境保护政策的制定和实施提供参考。
（一）美国农村环保注重理念创新，“可持续农业”与CSA模式比翼齐飞。
美国是一个人少地多、劳动力资源相对稀缺的国家，农业科技发达，是典型的以农业机械化为主导的现代化农业。这种以机械化推进的现代农业，由于需要投入大量的物质和能量，对能源（石油）的依赖度非常高，又被称做“石油农业”。该发展模式不仅消耗了大量的资源，同时也带来了严重的环境污染和食品污染，导致生态危机。美国政府一方面积极立法，大力发展持续农业；另一方面借鉴CSA国际经验，搭建城乡互动桥梁。
美国政府针对农业发展中出现的环境问题，采取一系列措施促进环境保护。一是修订农业立法促进资源、生态环境的保护。第二次世界大战后，美国20世纪50年代实施土地银行计划，60年代推行“耕地调整计划”，70年代鼓励土壤和水资源保护法。1985年和1990年先后两次修订《农业法》，着重增加有关资源、环境保护、草地和沼泽等保护的条款，并增添关于持续农业和推行新的耕作方法的条款。美国联邦政府在农业污染控制方面，也有系统的法律框架，如清洁水法案(CWA)；非点源污染实施计划——CWA319条款。此外，美国积极鼓励农民对农业污染进行主动控制。同时从转业、补贴等方面激励农民选择可持续利用资源方式，比如，政府为森林和水资源开发提供各种方便(如公路建设)，鼓励将森林和水资源区改造为农业旅游区，给本地居民创造可持续利用资源的盈利环境；还有对休耕土地进行补贴，减少农业污染和农地退化。二是发展可持续农业。在美国，可持续农业一般是指“能够持续地利用资源进行农业再生产或能够进行资源的再利用，把农药、化学肥料的投入量控制在必要的最小限度，在实现资源与环境保护、生产安全的农产品（食品）的同时，保持较高水平的农业生产力和收益性的耕作方式及其管理体系”，其主要通过以下手段实现：(1)改革农业种植、养殖体系中不利于农地、水资源保护的部分；(2)采用病虫害综合防治方式；(3)促进家畜粪尿等农家有机肥料及豆科植物等绿肥的利用；(4)采用农业和畜牧业相结合的复合式经营模式。其目标是通过上述手段防止土壤侵蚀、水资源和水质污染，并且保证提供安全优质的农产品。三是积极探索新的耕作方式，如针对集约性耕作容易引发土壤侵蚀、盐碱化等问题，提倡保护性耕作方式。
CSA是社区支持农业(Community Supported Agriculture)的简称，20世纪70年代起源于瑞士，是消费者为了寻找安全的食物，与那些希望生产有机食品并建立稳定客源的农民达成供需协议，由农场直接将农产品送到消费者手中。后来，这种模式最初在日本得到发展，目前在欧洲、美洲、澳洲及亚洲比较盛行，仅北美就有上千个CSA农场，为超过10万户家庭提供服务。该模式没有固定的经营套路，有的规定消费者在年初就预先支付购买有机农产品的费用；有些则让消费者成为股东，不仅分摊成本，还要承担自然灾害等风险；有的规定股东可以投入现金，也可投入劳力。最值得称道的是，CSA注重环保，提倡健康生产、生活方式：一切农活都是手工操作；禁止使用化肥、农药以及除草剂、催熟剂等影响庄稼正常生长的化学药物，等等。
（二）英国农村环境保护定位准确，标准严格。
英国农村环境保护有三个突出特点：一是农村环境定位内涵丰富。英国农村土地占国土面积的77％，是欧洲农业土地占国土面积比例高的国家之一。同时，英国也是农业劳动力比率最低的国家，占全国劳动力人口的1.4％。农林牧渔的总产值仅占国民生产总值的0.8％。在当今的英国，农村的社会功能已从单纯的农产品供应向休闲、旅游服务扩展。环境已经成为英国农村发展最大的无形资产，其农业和农村环境定位为：第一，在农产品上打生态与绿色品牌；第二，环境优美的田园风光，吸引越来越多的城市居民到乡村旅游、居住；第三，以山清水秀、野生动物繁衍，为人们野外休闲活动提供更多的机会。
二是立法制定严格的农村环境保护标准。从1942年英国政府出台了以农村土地利用为主旨的《斯考特报告》开始，相继出台了《城市和乡村规划法》(1947)、《农业法》(1947)、《国家农村场地和道路法》(1949)等，在促进农业的发展的同时也带来了一系列环境问题。20世纪80年代以来，英国政府开始着手研究农业发展与农村环境保护的衔接问题，制定了一系列适于农村环境保护的标准和规范。如针对氮肥对地下水质的污染，1980年颁布并于1985年强制实施的《饮用水指导法》规定，消费者饮用水每升中氮含量不得高于50毫克。1989年的《水法》对氮肥使用较多的地区在使用氮肥时，做了明确详细的规定，英国政府除按1991年《欧盟施用氮肥指导法》“自然水每升不得超过50毫升氮”执行外，还规定了更加严格的施肥标准，如冬季使用氮肥的标准为每公顷25千克，秋季禁止使用氮肥，氮污染严重地区，每年8月1日或9月1日至11月1日，禁止使用氮肥；施用有机肥料要距离河道10米以上，泉涌50米以上，并且每次施肥不能超过每公顷250公斤；施肥要制定计划，不能过高，每次施肥都应有书面记录等。2003年《水框架工作指导》规定，2015年所有的水均应达标。英国政府从2005年4月开始对农民保护环境性经营实行补贴。另外，农民与政府部门签订相关环保协议，在其农田边缘种植作为分界的灌木篱墙，并且保护自家土地周围未开发地块中的野生植物自由生长，以便为鸟类等提供栖息家园。
三是坚持以人为本、人与自然和谐发展的原则。英国农业发展和农村环保政策始终坚持以人为本、人与自然和谐发展的原则。英国政府认为，农业的发展固然很重要，农村地区环境保护问题也同等重要。食品、水、土壤、空气是人类生存的必需，既要量的满足，也需质的保证。1992年英国召开了有各方人士参加的环保战略决策会议，1994年发布了一个旨在提高人民生活质量的章程，指导人们一要正确利用农村资源，二要加强国际合作，三要在提高农业生产力的同时对农村环境保护作出贡献，四要以人为本，考虑成本收益，缩小贫困线，尊重环保。2001年布莱尔首相上台后，新成立了环境、食品和农村事务部，其主要职责是促进英国农业的可持续发展、突出农村地区环境保护、进行有效的农业改革、促进形成可持续并有竞争力的食品链。并专门成立了未来农业与食品政策委员会，鼓励农民在生产的同时注重环境保护，并建议对农业补贴政策作出相应调整。2001年英国口蹄疫爆发后，政府及时制定了农村食品战略方针，主要考虑利润、环境、人这三个因素，提出了规划和措施，目的是更好地利用自然资源，改善景观和生存状态，保护生物多样性，提高公共健康水平和福利。
（三）澳大利亚运用法制、经济手段为农村环保保驾护航。
澳大利亚的农业和畜牧业在世界上占有重要地位，也是世界上环境质量最好的国家之一。客观上地广人稀，环境自净能力很强，环境容量很大；主观上，政府、企业、公民环境保护意识很强，他们建立了专门的环保机构，制定了法规政策规划，合理布局生产力，优化产业结构和经济增长方式，加大投入，加强管理，严格执法，加大环保宣教力度，鼓励公众参与。
一是环境立法与严格执法保护农村环境及生物多样性。澳大利亚环境立法起步较早，且较为完备。1970年，维多利亚州就颁布了《环境保护法》。目前，在联邦层次，环境保护立法已有50多个，有《国家环境保护委员会法》、《环境保护和生物多样性保持法》等综合立法；有《濒危物种保护法》、《海洋石油污染法》、《大堡礁海洋公园法》等专项立法；此外，还有《清洁空气法规》、《辐射控制法规》等20多个行政法规。在州层次，各州涉及生态环境保护和建设的法规多达百余个。澳大利亚立法的一个特点是规定具体、条款很细，可操作性极强。立法上的严密、具体，有效地避免了执法的随意性，确保了执法的公平性，维护了法律的权威性。澳大利亚高度重视预防为主的原则，自20世纪70年代起，联邦和州政府均要求对重大的发展计划进行环境影响评价，从源头开始预防和减轻不当的人为开发活动所造成的环境污染与生态破坏。澳大利亚环保执法十分严格，不论是个人、企业，还是政府机构，只要违反了环保法规，都要受到严肃查处，对法人可以判处高达100万澳元的罚金，对自然人可判处最高25万澳元罚金，对直接犯罪人还可处以高达7年的监禁。为了确保环保法规的严格执行，澳大利亚各州都组建了由环保局领导的环保警察。
二是注重运用经济杠杆进行环保管理。为了农业和畜牧业的可持续发展，澳大利亚政府特别注意耕地和草场资源的可持续利用，注重利用经济杠杆，设置了激励可持续利用机制。其一是实行草场私有化。与多数国家不同，澳大利亚将相当一部分公有草场长期租给私人使用，激励农场主对草场建设给予更多投入，发展成为人工草场。据统计，1989年共有人工草场2850万公顷，其承载力远高于天然草场。这样，就可以在不断增加养畜量的同时又不会破坏草场资源。其二是重视农牧业科技的推广。为了降低农户选择可持续利用资源方式的成本，澳大利亚政府大力投资环境保护和高效农牧业开发，如政府投入开发生态灭鼠技术和喷、渗灌技术并免费提供给农牧民使用，大大减少了鼠药污染和土地盐碱化危害。其三是排污权交易，排污权交易实际上是通过模拟市场来建立排污许可的交易制度，它的主体是城市与农村的污染者，客体是排放减少信用（即剩余的排放许可）。具体做法是：先由政府部门根据环境容量确定出一定区域的环境质量目标，进而计算出最大允许排污量，然后再将其分解成若干允许的排放量，即排污权。政府通过公开竞价拍卖，定价出售或无偿分配等手段，使排污权得以转让和买卖，排污者根据污染程度，决定买入或卖出相应数量的排污权。
（四）日本农村环境保护从被动到主动，建立环保长效机制。
日本是中国的近邻，相比欧美，其历史文化和经济发展模式与中国都有更多的相似之处，如何协调经济发展与环境保护，日本的经验尤其值得借鉴。
日本国内对待环境保护的态度是随着经济增长、污染加剧而逐步转变的，其间大致可分为如下几个阶段：第一阶段，经济发展优先。20世纪60年代以前，日本国内的主题是经济恢复与发展，对环境保护并不重视。20世纪60年代开始，由于实行高速增长战略，能源消耗量大增，公害问题开始引起重视。特别是水俣病等三大公害病的出现，使一些人逐步认识到经济发展不能以牺牲环境作代价；第二阶段，环境与经济并重时期。20世纪70年代日本建立和形成了一批有竞争力的生产环境保护设备的企业，出现了从公害防治到环境保护的观念转变，从而进入环境保护时代。总体而言，20世纪70~80年代是日本经济的快速增长时期，政府虽然制定了一系列环境政策，但企业仍采取被动型的环境污染治理方式；第三阶段，可持续发展优先，确立循环型社会理念。20世纪90年代，日本的环境管理发生了理念上的变革。日本企业则开始自觉守法，由被动治污转向主动治污。各大公司变得十分重视开发环境模拟和协调技术，从产品设计和生产的最初环节就把环境保护手段纳入其中。进入21世纪，日本环保观念再次飞跃，循环型社会系统的确立，企业主动型治污理念的强化，使日本朝着全领域的环境保护快速发展。
日本政府不断完善环境保护体系，推崇全民环保。一方面，完善的法律体系对环境与经济协调至关重要。环境保护是典型的公共物品，它需要政府提供。公众参与是推动环境治理的基础条件，但公众参与不能取代法律的制定和执行者，而要真正实行环境良治，就需要国家意志的制度化体现，即完善的环保立法和严格的环保执法。如琵琶湖的治理活动自始至终都是在专门的法律法规保障下开展的。除了法律体系为水资源项目提供法理支持外，地方政府也制定了相应的特别法规条例。从1972年日本进行琵琶湖综合发展工程项目开始，政府逐年出台了诸如琵琶湖区发展特别法、除去苯氯泥沙暂行办法、琵琶湖富营养化防治条例、琵琶湖环境保护新对策方案、湖泊水质保护特别法、琵琶湖水质保护方案等法规条例，从而保障了湖泊的依法治理；另一方面，公众的广泛参与和意见表达是环境治理的有效保障。日本政府之所以对污染作出反应是由于污染造成的社会压力，而不只是污染的严重程度。政府还组织生活在不同区域的居民，到湖泊周围参加除草、种树、捡拾垃圾、调查水质、品尝优质区域生产的山菜、稻米、鱼虾等新鲜食物等活动，亲身感受加强湖泊综合治理和保护环境与日常生活之间的密切关系，以提高全民的环保意识，让公众共同参与环境保护。
（五）韩国的亲环境农业政策，农业与环保双赢发展。
韩国的亲环境农业③尽管起始于20世纪70年代民间团体自发进行的有机农业实践活动，政府部门的正式参与也自20世纪90年代初建立有机农业发展企划团为始，但是直到20世纪90年代末，尤其是进入21世纪以后才显现出较快的发展势头。例如，据韩国农林部调查，符合指定要求的从事亲环境农业户数1999年为1.4万户，而2001年扩大到2.7万户，投入到亲环境农业的土地面积从1万公顷扩大到2.5万公顷，亲环境农产品产量从20.9万吨增加到52.6万吨，农药和化肥施用量明显减少，到2005年超额实现了《五年计划》提出减少30％的目标。韩国亲环境农业的主要经验有两点：
一是环境立法与政府资金的大力支持。韩国亲环境农业之所以得到快速进展，主要是在这期间制定《亲环境农业培育法》等立法到位，实施亲环境农产品认证标示制度、亲环境农业补贴制度、《五年计划》等措施，这些措施中政府投入了大量资金，着力推进道路、通讯、自来水、燃气、文化娱乐、医疗等设施向农村延伸，加快农村改水、改厕、改灶等。
二是注重统筹管理和系统建设。亲环境农业涵盖环境保护、农产品安全性、可持续发展等，因此其发展需要系统的农业基础建设支撑和综合型发展模式。例如，害虫天敌的利用、低污染农药的开发、标准化处理的畜产粪尿有机肥供给等，既可以减量施用农药和化肥，还促进农业的进一步发展。
（六）国外农业环境保护的几点启示。
上述各国的农村环境保护，虽然在政策的环境、力度和实施等方面有所差异，但从总体上看，有以下五点值得借鉴：其一是各国重视制定农村环境保护规划。通过规划，使农村环境保护工作，既有系统、全面的保护治理目标，又能在不同时期、不同地区突出政策重点，这对于提高农村环境保护工作效率是十分重要的；其二是重视立法，依法保护和治理农村环境；其三是政府投入力度大，确保农村环境保护是“有米之炊”；其四是重视科技支持，降低农村环境保护成本，提高农村环保效益；其五是重视宣传和培训，注重提高公民、尤其是农民的农村环境保护意识。
四、对促进我国农村环境保护财政政策的几点思考
（一）正确认识农村环境保护的战略地位。
农村环境对于国家经济和社会可持续发展的重要性以及当前农村环境保护的现实状况，表明了农村环境问题在国家发展战略中的特殊战略地位。在新农村建设进一步深化的今天，应当充分认识和重视农村环境保护的深刻意义，把农村环境保护工作作为新农村建设的核心内容之一，摆在与提高农民收入同等重要的地位。农村环境保护的重要性主要表现在以下四个方面：
第一，农村环境保护是实现生态可持续发展的重要内容。生态环境是指影响人类和生物生存发展状态的各种物质条件，包括动物、植物、微生物、土地、矿物、海洋、河流、阳光、大气、水分等天然物质要素，以及地面、地下的各种建筑物和相关设施等人工物质要素。农村地区占我国国土面积的大部分，绝大部分的森林植被、水资源、土地资源都在农村，动植物生长栖息地也大多在农村地区。可以说，建设和谐生态环境的主要工作在农村地区，农村地区环境保护的好坏直接决定了生态环境建设的成败。
第二，农村环境保护是维护国家食品安全的根本前提。农业承担着粮食作物、肉类禽蛋等居民生活必需品的生产供给，也是绝大多数食品生产的基础原料，是国家食品安全的源头。因而，农村环境的优劣直接影响着居民食品的质量。可以说，农村环境保护是构筑国家食品安全体系的基础和第一道防线。
第三，农村环境保护是改善农村居民生存环境的必然要求。社会主义新农村建设提出的村容整洁要求，其实质是在农村地区倡导新的生产生活方式，弘扬与自然和谐的生态文明，建设布局合理、设施配套、环境整洁的农村人居环境。通过建设清洁水源、清洁家园、清洁田园，有利于引导农民转变观念，改变落后的生活习惯，培养文明的生活方式，有利于改善农村生产、生活条件，创造良好的人居环境，改善农民的身体健康状况。
第四，农村环境保护是促进农业产业可持续发展的基本保障。农业生产与农村环境保护之间存在着高度依存关系。一方面，农业生产直接受制于农业环境的优劣。农业生产的自然属性决定了其生产活动对于大气、土壤、水等资源质量的高度依赖，这些资源的优劣直接决定了农产品的产量和质量，同时也决定着农业生产的可持续发展。另一方面，种植业生产中农药、化肥、地膜的使用，养殖业的粪便和废弃物的处理等均会对包括土壤、大气和水资源在内的基础资源质量产生重大影响，从而进一步影响农业生产本身的可持续性。因此，抓好农村环境保护是促进农业可持续发展的重要保障之一。
（二）将农村环境保护作为政府提供基本公共服务的重要内容。
农村环境问题关系到国家生态安全、食品安全、居民生活质量以及产业可持续发展，同时又是各相关主体之间在市场秩序下利益博弈的结果，农村污染本身具有很强的负外部性，其成本的弥补难以通过市场机制实现，因而具有典型的市场缺陷特征。因此，农村环境保护本身具有鲜明的公共性，理应成为政府提供的基本公共服务的重要内容之一。只有把农村环境保护作为政府提供基本公共服务的主要内容，明确各级政府的投资责任，才能逐步加大投入，加强整治力度，实现农村环境的根本好转。
（三）针对农村环境保护的特点，明确市场与政府的分工。
农村环境保护是政府应当提供的一项基本公共服务，但这并不意味着所有的农村环境污染治理都应由政府来“埋单”。分析当前农村环境问题的结构性特点，可以发现在农村，由城市和工业转移和排放的污染、集约化养殖业产生的污染以及由于过度使用化肥、农药等行为产生的土壤污染等问题，都是由于私人成本或少数群体的成本社会化造成的。对于这类污染，应当按照“谁污染，谁付费”的原则，辅之以相应的惩罚性措施，在将私人成本内部化的同时，约束其排污行为。而对于具有宏观性质的生态系统保护和农村人居环境治理等方面，则坚持政府投入为主的原则。
（四）坚持限制与循环利用相结合的治理方针。
农村环境是一项复杂的系统。针对这一系统各组成部分的特点，应采取疏堵相济、区别对待的治理理念，做到限制和循环利用相结合。一方面，在自然生态保护、食品安全、治理工业排放等方面，坚持严格的限制标准和措施，做到堵住城市和工业对农村的污染源头；另一方面，在农业和农村生活相关的领域，则应更多地鼓励经济活动生态化、资源利用节约化、废弃物资源化的资源利用方式，倡导资源循环利用。
循环经济型农业战略，强调农业发展的生态整合效应，通过建立“资源—产品—再利用”的循环机制，实现经济发展与生态平衡的协调。一方面，农业循环经济提倡清洁生产，要求农业资源循环利用，可以有效减少农业生产废弃物的排放，减少对农业生态环境的破坏；另一方面，农业循环经济要求农业生产遵守生态规律，减少化肥、农药的使用量，可以减轻农产品污染。当前农业循环经济的重点是鼓励秸秆的无害化处理、沼气的集约化开发、农村生活垃圾和畜禽养殖业废弃物的有机化加工还田等。
以沼气为纽带的循环模式可充分利用废弃物。农业废弃物包括：农田和果园残留物，如秸秆、杂草、落叶、果实外壳、藤枝；牲畜和家禽粪便以及栏圈铺垫物等；农产品加工废弃物；人粪尿及生活废弃物。除了生活废弃物和农膜外，其余废弃物通过以沼气为纽带的循环模式都可得到有效利用。同时要大力推广生态循环农业生产方式。如“作物—畜禽鱼—作物”循环模式。作物为畜禽鱼提供饲料，畜禽鱼粪便和废水作为很好的肥料被农田作物吸收，由此形成一个物质与能量的循环体系；“猪—鱼—菜”模式，猪粪通过发酵池高温发酵后，产生有机物，引入鱼池喂鱼，鱼池的水产生大量微生物，作为蔬菜作物的灌溉水源，蔬菜的根、叶、茎可用来喂猪。“作物—畜禽—沼气—鱼—作物”循环模式，突出无农药污染生产技术(IPM)和良好农业操作规范技术(GAP)的应用。
（五）防治并重，标本兼治。
由于农村地区的特殊性，农民的生产生活习惯对农村环境的影响大，加上农村地域辽阔，过去我们比较多地强调以防为主。这一思路无疑是正确的。但是，针对目前农村地区的严重的污染情况，要把治提上议事日程，并下大力气。今后我国农村环境保护应实行防治并重，标本兼治。
以防为主的政策类型是指针对农村环境污染的污染源和形成因素，本着严防污染源头的思路，通过各种手段防止或消除农村环境污染的产生。如：优化农业生产方式，推广无害化作业；加强农田基本建设，防治水土流失；推动转变农村居民落后生活和居住方式；加强农村人居基础设施建设；防止工业和城市污染的转移等。以治为主的政策是指针对当前业已存在和今后仍不可避免的各类污染，广泛采用技术性手段和措施，通过有效治理，降低和减少存量污染。如主要水系水体污染治理、土壤恢复性治理、村庄生活垃圾治理等。
（六）充分认识财政政策工具的特点，提高农村环境保护政策的效率。
一般来讲，财政政策工具主要分为财政收入和财政支出两大类：一方面，政府可以通过税收或专项政府基金等形式，在为环境保护筹集资金的同时，增加排污者的排污成本，调节其排污行为；另一方面，政府可以通过财政环境保护支出的安排，以投资环保基础设施、购买环保相关劳务和给予特定个人或企业财政补贴的形式，实现既定的环境政策目标。在针对城市环境保护和工业污染治理上，这两类工具常常同时运用。
与城市环境保护不同，促进农村环境保护的财政政策工具在选择上具有一定的局限性。这种局限性主要体现以税收为主的财政收入工具方面。当前针对环境污染的税收措施主要体现在新《企业所得税法》中：企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免；还规定了企业从事公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用等环境保护项目的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第1~3年免征企业所得税，第4~6年减半征收企业所得税。但是，作为主要农业生产者的农户不构成企业所得税的合法纳税人，因此这一政策对农村环境保护的作用不大。在个人所得税方面，国家目前暂停对农民的征收；农业税取消后，除烟叶税外，几乎没有来自于农业的税种。因而，针对农村环境保护的财政收入政策工具的种类较少，且调节作用十分有限。
在财政支出工具方面，农村与城市则没有太大的区别，无论从理论上还是从当前的政策实践上看，财政支出工具应当是农村环境保护财政政策工具的主要选择。财政对农村环境保护的投入应注意以下两个方面的问题：一是调动基层地方政府的主动性，继续加大投入力度。虽然近年来财政特别是中央财政对于农村环境保护的支出逐年增加，但是我国农村环境的问题已相当严重，环境恶化的趋势不断加快，必须下大力气尽快改变现状，否则会造成生态和环境变化的不可逆转。农村环境保护支出重点在基层县市，相当部分的支出责任也在县市政府。因此，要充分调动地方政府对农村环境保护支出的主动性，在中央财政加大支持的同时，地方各级财政加大农村环境保护资金保障力度，切实加大资金投入。二是完善投入机制，提高资金使用效率。要改变当前农村环境保护支出政出多门，资金分散的情况，统筹安排农村环境保护支出；要加大和完善中央和省级财政对基层县市政府的转移支付的力度和机制；要加强和完善财政农村环境保护资金使用的监督和绩效考核。
五、进一步促进农村环境保护的财政政策建议
（一）加大财政支持农村环境保护的力度。
根据世界银行的研究，当治理环境污染的投资占国内生产总值的比例达到1％～1.5％时，可以控制环境污染恶化的趋势；当该比例达到2％～3％时，环境质量可有所改善。当前，我国已经开始重视农村环境保护工作，逐步加大投入力度，但总体上讲支出规模还很有限，建议今后在财政收入增长中不断加大投入力度。
农村环境保护需要各级政府和财政的共同努力，以保障资金来源的充足。建立农村环境污染整治专项资金，进一步深化“以奖促治”政策的实施，规范农村环境整治工作。同时结合中央农村环境保护专项资金管理和项目管理两个办法，各级地方政府要制订农村环保专项资金投入、使用、项目管理和绩效考核办法，加大财政资金投入力度。通过法律、行政等手段，将农村环境保护作为考核地方基层政府基本公共服务的重要内容，增强其支出力度和主动性。
（二）设立农村环境污染税费制度，遏制城市和工业污染向农村的转移。
针对农村环境污染的不同来源，按照“谁污染，谁付费”的原则，设立农村环境污染税费制度。按一定标准向排污者征收费用，实现污染负的外部性内部化，增加排污者污染环境的成本，迫使其选择经济效益和环境效益双赢的生态经济之路。考虑到我国农村环境污染成因复杂和农民收入不均衡等特点，针对不同的污染类型，实行分类收费或者课税。对于规模化畜禽养殖场的定点排污及城市对农村转移的污染，可直接通过监测和制定统一费率征收排污费；对于农药、化肥等农用化学品过量使用造成的面源污染，可考虑征收农用化学品使用费，以法律形式规定农田允许使用的最大施肥量，超量施用者付费；对于难以采用个体控制或个体治理不经济的污染源，如村庄的生活废水、固体垃圾、畜禽养殖废弃物（散养的或小规模的畜禽养殖户）、由多个农户耕种的地块所产生的农田径流等，可采取费用分摊的方式收费。在当前中央反复强调减轻农民负担的背景下，农村环境污染收费标准制定应该基于农民的意愿并在其经济承受能力之内。
（三）明确各级政府农村环境保护职能范围。
农村环境保护涵盖范围广，事项繁杂且性质不一，应当在对农村环境保护各项事务深入研究的基础上，将每一事项的支出责任落实到各级政府，明确各级政府农村环境整治工作的目标、任务、措施、投入、责任及考核等。建议将涉及国家生态体系和食品安全等事项（如自然保护区建设和维护、沙漠化和土地退化治理、农业技术推广、面源污染及化肥和农药使用控制、水资源监测等）主要作为中央政府职责范围；其余具有区域和地方性特征的环境保护事务（如农村生活污染源治理、村级规划和整治、种植及养殖业污染治理等）由省级统筹，县级政府承担主要支出责任。
（四）统筹农村环境保护工作，整合对基层政府的转移支付资金。
目前，农村环境保护工作涉及的部门多，农业、林业、改革与发展、科技、交通、商务等部门都承担了一定的工作，导致财政资金的使用分散。但是，农村环境保护工作是一个系统工程，一方面需要协同作战，另一方面由于资金有限还需有规划、有步骤地开展。因此，建议由农业部门统一协调、管理农村环境保护工作，负责制定规划和资金安排。
同时整合对基层（县、市）政府的转移支付资金，加大转移支付力度。农村环境保护支出的重点在基层政府，这就要求中央和省级政府研究和制定相应的转移支付办法，保障地方基层政府农村环境保护的支出能力。要对现有与农村环境保护相关的专项转移支付项目进行梳理和调整，整合财政资源。改变现有专项转移支付项目种类繁多、管理分散、重点不突出的局面，统筹使用分散的财政资金，发挥合力作用，最大限度提高财政资金的使用效率和效益。
（五）突出财政支持重点。
农村环境保护是一个系统工程，工作涉及方方面面，只有抓住带根本性的问题，从紧急处入手，突出重点，逐个击破，才能从根本上遏制农村环境不断恶化，实现农村环境的根本好转。根据目前农村环境的现状以及防治并举、标本兼治的原则，当前财政应重点支持的领域建议如下：一是农村垃圾处理和相关水利设施建设；二是农村环境保护技术的推广应用；三是调整和优化农村生产力布局，转变农村发展方式，鼓励生态农业和废弃物循环利用。
注释：
①资料来源：环境保护部《2009年中国环境状况公报》。
②财政部：《关于“切实加大农村环境保护投入力度”提案的答复》。
③按我国的理解，就是环保型和生态型农业，是指在农作物种植时，不使用或尽量少使用农药和化肥，以此谋求人与大自然的亲和。