公共行政改革的第三条道路：官僚制+新公共管理——兼论我国公共行政改革的路径选择，本文主要内容关键词为：行政论文,官僚论文,第三条论文,路径论文,公共管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在全球化背景下，进入21世纪的中国公共行政改革面临着来自国内和国外的双重压力。诺斯悖论指出，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[1]（p20）实践表明，公共行政改革的相对滞后，已成为完善市场经济和社会进一步发展的“瓶颈”。20世纪70年代末，西方发达国家纷纷掀起了一场被称为新公共管理的公共行政改革浪潮，这场改革以克服官僚制弊端从而适应不断发展的信息化、全球化时代为目标，在各国的改革实践中产生了积极显著的效果。这对中国的公共行政改革既是示范，又是压力。在考察了西方发达国家公共行政改革路径演进的历程和我国具体公共行政环境的特殊性之后，笔者认为中国公共行政改革应走一条“完善官僚制为主+推行新公共管理为辅”的道路。
一、西方发达国家公共行政改革路径演进的表象：官僚制与新公共管理的零和博弈
（一）官僚制：工业社会的骄子
官僚制是公共行政的传统范式，是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织结构形态和管理模式。它是机器大工业时代的产物，反映了那个时代的政治、经济和社会的体制特征。17、18世纪，随着机器大工业的快速发展，人类由前工业社会进入了工业社会。这是一个“调度和编排程序的世界，部件准时汇总，加以组装，人的待遇跟物件没有什么不同”。[2]（p198）马克斯·韦伯认为官僚制是与工业化大生产相适应的最为理想的组织形态，它“在技术上高于所有其他形式的组织”，[3]（p37）并预言人类在以后的发展中将普遍采用这种组织结构。
官僚制的最大功绩就在于它以职业化和专业化优势，“举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法”，[4]（p279）克服了资本主义建立初期“政党分肥”所造成的政府的动荡和低效。在很长一段时期内，官僚制的确成了政府效率的代名词，尤其是在大萧条和两次世界大战的严重危机期间，“解决了人民希望解决的基本问题。它为失业者和老年人提供了保障，它保证了社会的稳定。它提供了基本的公平感和平等感。它提供了工作。”[5]（p15）
官僚制是工业社会的骄子。
（二）社会变迁：官僚制陷入困境
20世纪70年代以来，知识经济不断发展壮大，社会原有的政治、经济和运行方式发生了巨大的变化，给传统的官僚制带来前所未有的挑战，使它与时代发展的不适应方面日渐暴露，陷入重重困境。
官僚制的困境主要表现在：第一，官僚制对专业技术和机械的专业化分工的极力推崇导致政府功能的退化；第二，理性主义的极端化和对人性的损害导致了人的异化；[6]（p87-92）第三，知识和专业技术“精英”的统治在政治民主中产生危机；第四，目的与手段的倒置使形式合理性步入误区。
由于官僚制的上述种种弊端，20世纪70年代以来，一些西方行政学者结合社会经济环境的变化提出了“官僚制过时论”。如美国著名的组织理论家本尼斯（Bennis）在《官僚制的灭亡即将到来》中宣称：“从60年代算起的20～50年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”[7]（p325）与“官僚制过时论”相呼应，一场规模宏大的政府改革和政府再造运动席卷了西方发达国家。如英国的续阶方案、美国的政府再造工程，新西兰的财政与人事改革等。在这场声势浩大的行政改革浪潮中，一种全新的典范——新公共管理（new public management）崭露头角。
（三）新公共管理：后工业社会的呼唤新公共管理有许多不同的名称，如管理主义（manageri-alism）、以市场为基础的公共行政（market-based public administration）、企业型政府（entrepreneurial government）、后官僚制典范（post-bureaucratic paradigm）等。新公共管理范式与官僚制范式有着明显的区别，如表1[8]（p22-25）
表1
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│ 目标范式 │ │ │
││官僚制范式│新公共管理范式│
│比较项目│ │ │
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│产生背景│适应传统工业社会而产生│适应知识经济和信息社会而产生 │
├────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│技术基础│简单文字处理技术、办公室和档案管理│信息技术和电子化政府 │
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││马克斯·韦伯的官僚组织理论│经济学理论│
│理论基础│ │ │
││伍德罗·威尔逊的政治行政二分法│私人部门的管理│
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│本质精神│运用法理和等级权威的力量 │运用市场机制、借助私人部门的管理技│
││ │术│
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││法制化，等级化，集权化，非人格化，│小政府化，职能市场化，管理企业化，│
│基本特征│职能专门化，职业化、专业化，政治中│部门分散化，分权化，弹性化，绩效 │
││立│化，顾客第一主义 │
├────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│管理方式│重视规制、程序约束，关注结构和过 │重视绩效评估，合同管理，关注结果和│
││程，注重输入过程 │责任，注重输出过程│
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就已经进行新公共管理改革的国家的情况来看，改革引起的行政变化是巨大的甚至是根本性的，所取得的成效也是显著的。例如，英国的行政改革“根本动摇了传统行政模式的某些重要特征”，“英国政府的公务员体制正在经历一场与传统决裂的转型。”美国的改革情况则较为复杂，既提供了激进改革的范例，又在某些方面保留下韦伯式的传统；既有新目标与旧体系的兼容，又有互不配套的几种改革措施的兼容。新西兰“抛弃了传统的做法”，取得的成效也最为显著。经过十年的多方位改革，达到了政府运作的开放性和高透明度，达到了高于美国的经济增长率，低于德国和法国的通货膨胀率和低于荷兰的失业率。从总体上来看，改革步伐较大的国家，其行政中暴露出来的严重问题不同程度地得到改进，社会管理水平有所提高，改革也得到社会各界多数的支持。这些都说明，新公共管理改革符合社会发展的总方向。
这些改革给人们造成一种印象，即西方发达国家的官僚制好像真如本尼斯所言，已经、正在或将要被送进历史博物馆，官僚制和新公共管理之间是非此即彼的零和博弈。
二、西方发达国家公共行政改革路径演进的实质：官僚制与新公共管理的正和博弈
纵观西方发达国家公共行政改革路径的演进，我们发现各国公共行政从低级到高级、从粗陋到精致的各个形态，都与以工业化进程为基轴的一定社会阶段相适应。当社会发展到后工业时代，必然有一种与官僚制不同的新的公共行政范式与之相适应，但在笔者看来，这种范式不是新公共管理，而是新公共管理与官僚制相融合的“第三条道路”，原因在于：
（一）后工业社会有官僚制存在的社会基础
后工业社会是以知识经济为基础的社会，但知识经济并不是取代了工业经济，作为一种历史过程，它须以工业化的实现为基础和前提。韦伯强调指出，官僚制现代形态的形成，有其社会和经济的前提条件，它们是：1、货币经济的发展； 2、行政管理的范围和数量的扩大；3、行政管理强度的深化和现代交流手段（公共的陆路、水路、铁路、电报等等）的发展；4、行政管理具有的纯技术上的优势，如明确性、可预测性及连续性等方面；5、国家权力和行政管理运作手段的集中；6、现代群众民主的建立与人和物的意义上的“法律平等”。[9]（p286-323）官僚制与其他事物一样，在其存在的前提条件尚未消失以前，还会顽强的生存下去。很显然，在后工业社会，上述官僚制存在的前提条件依然存在。
（二）新公共管理难以独自挑起后工业社会公共行政的重任
1、从理论上看，新公共管理本身存在以下悖论：[10]（p28-32）第一，政府的公共性与企业的私人性的矛盾。政府按照企业方式来运转，为了竞争的优势，会将本应透明、公开和便于公民知情的信息隐藏起来，从而阻断公民参与和监督渠道，导致公共行政发生异化。同时，能否保证其作为中介裁判的公正本质也受到质疑。第二，政府绩效模糊性与企业绩效清晰性的矛盾。公共服务产品抽象复杂，包罗万象，缺少明确边界，使得很难如企业那样对行政管理进行定性定量的测量分析，绩效评估在公共领域有很大难度。按企业的绩效标准评价政府行为，也容易导致其通过减少服务供应的办法来实现成本目标，或者更多采用“使用者付费”的办法来替代财政资助的服务，从而牺牲公民利益。
2、从实践上看，单纯依靠新公共管理引发了一系列新问题。突出表现在公共事务的自主化对民主控制、部长负责制、政治主导等产生了影响，规制的放松削弱了公务员的责任、义务、和程序观念，对效率的追求危及了民主、公平、正义等核心政治价值等。[11]（p43）新公共管理改革依然未能彻底解决传统模式所面临的各种困境，如效率与民主责任的两难选择、政府规模的缩减等。[12]（p277）这说明新公共管理改革不应全面否定官僚制，官僚制的一些做法，如强调法理的权威、制度的约束、规范的程序、专业化等，是新公共管理改革的基础。
（三）新公共管理与官僚制具有融合的可能性
新公共管理与官僚制并非绝然对立，冲突主要发生在对效率追求的方式上。官僚制注重通过规制约束和程序操作的实施过程和结构控制来追求效率；而新公共管理强调通过对市场机制实施结果的控制来追求效率。对效率的追求，既要通过适当规制与正当程序防止权力滥用和分配不公来保障基本效率，又要发挥市场机制的作用，激励公务员的积极性、创造性和责任心，克服官僚惰性造成的效率损失，两者根本一致。“新公共管理改革的各种灵活性、弹性改革策略之所以能顺利进行，也是因为正统官僚制行政模式提供了稳定的整体性运行框架。”“如果缺乏一定的稳定性，其结果将是冲突和动荡”。[13]（p246-247）所以，新公共管理与官僚制具有融合的可能性。
综上所述，笔者认为，西方发达国家公共行政改革实际上走的是一条“官僚制+新公共管理”的道路。官僚制与新公共管理的组合，不是简单的加和，而是以新公共管理批判修正官僚制的方式进行。也就是说，不是官僚制，也不是新公共管理，而是官僚制与新公共管理正和博弈的第三条道路在承担着西方发达国家公共行政的重任。
三、中国公共行政改革的路径选择：完善官僚制为主+推行新公共管理为辅
选择什么样的公共行政改革路径，取决于一个国家的公共行政环境。我国公共行政环境的特点决定了中国公共行政改革应当走第三条道路，而且有别于西方的第三条道路，以完善官僚制为主，以推行新公共管理为辅。
（一）完善官僚制为主
1、工业化的经济社会发展目标要求完善官僚制
我国正处于以新型工业化国家为目标的由农业社会向工业社会过渡的转型期。十六大报告指出，实现工业化是我国现代化进程中一项“艰巨的历史性任务”。[14]统计数据表明，到2001年底，在我国国民生产总值的构成中，第二、三产业占 84.8％，第一产业占15.2％，达到了工业化的第一项指标要求，而其它两项指标与工业化指标的要求还有很大差距。[15]实现工业化还有大量的工作要做。而官僚制是通向工业化和有理性的市场化的不可逾越的阶段。如果国家机器没有高度韦伯化（即组织官僚制化发育的程度），尤其是国家机器中的工作人员不具备牢固的制度理性、程序观念或守规则习惯，权力具有随意摆布市场的条件和欲望，则国家管理过程的大规模市场化势必造成一个混乱甚至失控的局面。[16]
2、韦伯化不足的组织缺陷要求完善官僚制
从官僚制的三个最重要特征，即严密的层级组织结构、严格地依法办事和专业化的官员队伍来看，韦伯化不足是中国行政发展面临的最主要问题。[17]（p38-42）具体表现在：第一，行政组织结构不合理，职能分化和分工不明晰。在我国，行政系统十分庞大，组织机构林立，行政组织之间很难做出明确细致的职责划分，机构重叠和职能交错现象普遍。第二，“人治”行政色彩浓重。在中国历史传统和当代政治实践中，行政权力人格化程度很高，人们缺乏照章办事、依法行政的理念，往往习惯于遵从领导个人的权威。政策优先于法律，法律的权威得不到保障。第三，公务员队伍知识化、技术化、专业化的水平不高，经验行政大行其道。办事都要找关系，人情行政无孔不入。
3、新公共管理运行环境缺乏的社会现状要求完善官僚制
新公共管理的成功运作，是以西方发达国家所具有的成熟的市场机制，对契约、形式、规则重视的理性主义，强有力的政府调控能力等为依托的。当代中国尚未完全具备实施新公共管理的条件。主要表现在：第一，市场体系不完善，经济资源配置混乱，地方保护主义盛行，缺少健全的法制，缺少公平竞争的环境，尚未形成全国统一的市场等问题仍然存在；第二，重规则的理性主义传统缺乏。官员往往忠诚于某个人或上司而非制度本身，群众则普遍寄希望于官员的清廉而不是制度的构建。第三，社会自治能力弱。由于长期的经济、社会高度政治化，第三部门发育不良；第四，社会经济的发展水平低。如前文所述，我国尚处于由农业社会向工业社会的过渡阶段，距离完全的工业社会还有很长一段路要走，更不用说以知识经济为基础的后工业社会。
综上所述，以完善官僚制为主的公共行政改革路径是我国具体公共行政环境的要求。
（二）推行新公共管理为辅
1、克服官僚制自身缺陷要求推行新公共管理官僚制的弊端前文已指出了，韦伯也曾表示过对它的不满，他曾指出，虽然官僚体系不可避免，但它确实扼杀企业家精神。他甚至说过，早晚有一天，世界上充满了齿轮和螺丝似的芸芸众生，它们会紧紧抓住职位，处心积虑，不顾一切的沿着官僚化的等级层次阶梯向上爬……“官僚体制统治的顶峰不可避免的有一种至少是不纯粹官僚体制的因素。”[18]（p247）因此，我国公共行政改革在完善官僚制过程中，必须借鉴其他模式尤其是新公共管理的合理因素，克服官僚制与生惧来的以及发展过程中可能出现的缺陷，防止其消极面的出现和扩大。
2、迎接全球化挑战要求推行新公共管理
在今天全球化、信息化时代，完善官僚制面临着与19世纪至20世纪60年代不同的历史背景，以及这一背景的约束。经济的全球化成为对国家竞争力的考验，进而间接考察着政府管理理念、管理体制机制以及政府的管理能力和水平；信息的全球化使政府有条件了解其它国家的管理试验，并成为借鉴外来经验改造内部落后行政管理的压力、动力和条件；组织的全球化使各国政府将某些国家自由裁量权让渡给国际机构，并要求成员国适应这些国际组织的组织原则运行机制和管理方法；价值的全球化则在哲学层面上形成政府的理念体系，民主、法治、公正、人性、责任、服务等一些日益得到全球认同的价值，已经成为各国行政改革的基本依据和管理再造的共同追求。[19]（p28-32）我们必须把新时代的特征充分地反映出来，否则它就只能是脱离社会实际的东西。因此，必须在条件成熟的时候，及时而有效地推行新公共管理。
综上所述，笔者认为，“完善官僚制为主+推行新公共管理为辅”的公共行政范式既切合了我国公共行政环境，又反映了时代特征；既满足了国家发展的需要，又回应了国际公共行政发展的挑战，是面向21世纪中国公共行政改革的必然选择。