国内外政府信息商业性再利用管理模式探析，本文主要内容关键词为：探析论文,商业性论文,管理模式论文,再利用论文,国内外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2012年瑞士达沃斯论坛发布的《大数据，大影响》报告称，数据已经成为新的经济资产类别，未来可能成为最大的交易商品。政府信息是信息资源中最重要的组成部分，具有全面性、累积性和准确性等特性，因此，其经济价值和社会价值极高。2000年，一份报告指出欧盟公共部门信息资源每年创造的价值约占整个欧盟GDP的1％。2006年，英国公平交易办公室(OFT)一份报告指出公共部门信息对英国经济的贡献达到了7.3亿欧元。在对政府信息商业价值开发方面，欧盟和美国已经走在了世界前列。在欧盟主要通过“再利用”的方式开发政府信息资源的经济价值和社会价值；在美国则被称为“政府信息增值利用”或者“政府信息商业性开发”。政府信息资源商业化开发已成为政府信息管理的重要趋势。当前，我国大多研究放在政府信息公开上，而对政府信息资源的开发利用研究不足。2012年7月有报道称我国气象部门每年从运营商的分成收入有几亿元，引来非议。同年5月，中国证券报称我国交通信息开放将带来近2000亿投资。综合考察国内外政府信息商业化开发现状，加强我国政府信息资源商业化开发已经势在必行。然而，我国仍缺乏相关政策与管理制度。 政府信息商业性再利用是指通过对政府信息进行修改、添加或者做其他处理，形成多种类型的政府信息产品(信息内容产品)并通过收费方式提供给有关用户，以开发政府信息的经济价值和使用价值，满足公众的多样性和个性化的信息需求的过程[1]。本文拟就政府信息商业性再利用管理模式进行研究，希望对推动电子信息产业的发展有所裨益。 1 政府信息商业性再利用管理模式 1.1 管理模式 一般认为模式是解决某一类现实问题或现象的方法论。《现代汉语词典》(第五版)中解释“模式”是“指某种事物的标准形式或者使人可以按照做的标准样式”[2]。汤姆·兰伯特认为好的模式具有以下功能[3]：(1)能够使管理人员找出与所考虑情况有直接关系的全部关键数据；(2)便于摒弃没有直接关系和不急需的数据；(3)提供一种能够对所获得的复杂信息进行分析的框架；(4)提供一个经过验证的过程，在该过程内应用信息并制定管理决策。 管理活动是一项极为复杂和应变性较强的活动，于是管理模式应运而生。管理模式的研究起源于企业领域，主要研究解决企业的管理问题。郭咸纲认为管理模式是“将一种或一套管理理念、管理方法、管理工具反复运用于组织，使组织在运行过程中自觉加以遵守的管理规则或管理体系”[4]。 管理模式的产生和创新，大都来源于组织机构对自身管理实践的总结和在实践中的创造。笔者认为管理模式是管理理念、管理制度、管理方法等诸多要素构成的一种有机组合方式。管理模式不是僵化的条文、方法，而是有形的物质与无形的理念、理论与实践的有机结合，是一种体现于组织主体之间、渗透于组织灵魂中的一种思维方式和工作思路。 管理模式的发展与调整，最终目的在于提高组织活动的管理水平。管理模式与管理体制、管理制度有着密切的联系，因此，其没有好坏之分、先进与落后之分，只有适应与不适应之别。管理模式需要和一定的社会背景、特定环境相适应，对于同一项管理活动，因不同社会时期社会条件、不同地域而不同。管理模式是不断变化发展和调整的，管理模式的调整在于适应组织活动发展的需要。 1.2 政府信息商业性再利用管理模式 管理模式是管理方法思路性的、框架性的高度概括，将管理模式这一理论工具运用到政府信息商业性再利用管理领域，就产生了政府信息商业性再利用管理模式。 政府信息商业性再利用管理模式是通过理念、制度、体制、方法等要素体现出来的具有一定特性的政府信息商业性再利用管理的运作过程。因此，该管理模式是由政府的管理理念、管理制度和管理方法等要素构成的一个有机整体。我们可以通过以下三个方面来理解： (1)政府信息商业性再利用管理模式具有一定的动态性 政府信息商业性再利用管理模式是对政府信息商业性再利用活动的标准化和规范化的管理框架。但同时又是与时俱进的、不断调整完善的管理活动，即所谓的“量体裁衣”，以适应管理主体的需要。 (2)政府信息商业性再利用管理模式是对政府信息商业性再利用管理实践活动的抽象 虽然政府信息商业性再利用管理实践是复杂的、多样的，却又有一定的规律可循。政府信息商业性再利用管理模式是对不同国家政府信息商业性再利用管理实践的共性和本质的揭示、抽象与升华。只有这样的管理模式，对政府信息商业性再利用管理活动才有指导意义。 (3)政府信息商业性再利用管理模式由一系列不同内容的系统构成 政府信息商业性再利用管理模式是对政府信息商业性再利用管理实践活动的一种抽象，这种抽象是由一系列相对独立又各自完整的系统构成，如计划系统、组织系统、领导系统和控制系统等。 在理论上，政府信息商业性再利用管理模式就是解决政府信息商业性再利用管理的方法论，是把解决该问题的方法总结归纳到理论高度的认识成果，政府信息商业性再利用管理要素的不同组合则会形成具有不同功能的政府信息商业性再利用管理模式。 在实践中，政府信息商业性再利用管理模式依赖对政府信息产权思维的指导，不同的产权思维指导下的管理模式中的管理侧重点是各不相同的。譬如，以政府信息私有财产思维为指导的管理模式，是以开发政府信息私有财产这种特种资源追求经济效益最大化为管理重点的，相反，把政府信息作为全民的公共财产思维指导下的管理模式，则是以追求社会效益最大化为管理重点的。 模式的简约性和再现性，决定了政府信息商业性再利用管理模式也应该具有简约性和对现实过程或者经济社会现象再现性的特征。每一种政府信息商业性再利用管理模式都应为解决现实问题提供一种核心解决方案。通过某一既定的政府信息商业性再利用管理模式可以反复使用那些已有的解决方案、解决路线和解决方法，而不需要走弯路、做重复的工作。 2 国内外政府信息商业性再利用管理模式解析 如前所述，政府信息商业性再利用管理模式是不同管理要素的组合体，因此，管理模式可以从不同角度的管理要素来构建或者设计，本文结合对国内外政府信息商业性再利用管理实践的分析，从管理目标、管理方式和管理体制三个角度对政府信息商业性再利用管理模式进行了分析，概括提出了八种政府信息商业性再利用管理模式。 2.1 基于管理目标 每一种管理模式都是为了实现一定的管理目标而产生的，因此管理模式对管理目标的实现体现了管理模式的价值。从管理目标角度看，笔者认为可将政府信息商业性再利用管理模式分为“追求经济效益最大化”管理模式和“追求社会效益最大化”管理模式。 2.1.1 “追求经济效益最大化”管理模式 该种管理模式将政府信息作为一种重要的经济资源，并将其开发作为推动经济发展和解决社会就业的一种手段。英国是把政府信息作为一种资源，开发其经济价值比较早的国家，也是最典型的代表。 英国1990年制定的《可交易信息准则》(Tradeable Information Guidelines)中设想了可交易信息可能包括经政府处理和使用的，并在相同语境下由私有部门进行再利用的信息；私有部门希望自行处理并提升价值的信息；政府基于某一目的收集的，并基于其他目的再次出售给私有部门的信息[5]。该准则暗示并承认了政府掌握大量重要信息，从经济角度看，信息是一种有价值并且可开发的“商品”。1996年2月，保守党政府宣布建立信息社会创制权——以开发信息通讯技术的商业利益为首要目的。1996年11月，政府对皇家版权进行审查。据初始报道，此次审查的目的是为了促使“印刷和电子形式的新型信息服务的发展”。此次审查的产物就是1998年1月颁布的绿皮书——《信息时代的皇家版权》。绿皮书指出“那些拥有很强的市场潜力的出版物会增加政府部门对其的信任，而市场潜力不大的作品则不会吸引政府部门许可”[6]。1998年有文件[7]指出，政府部门、机构和非政府部门机构应该被鼓励其更好地利用所属资产，以及在适当的条件下，依照有关规定，以它们为基础来从事商业服务。政策必须与实体资产的商业开发相适应，包括设备、土地、房屋和非实体资产，如知识产权、数据和技能。1999年3月，英国政府颁布了白皮书——《未来皇家版权的管理模式》[8]，该白皮书指出对可进行商业化开发的政府信息方面的新准则将出台，作为政府广义市场开拓的一部分，以“提供政策构架和通过公共部门财产商业开发活动的良好实践”[9]。白皮书颁布后，政府和信息产业部门都做了相应调整，从政府方面看，组建了当时由皇家文书局负责的由来自各部门的代表组成的皇家版权使用者集团(2003年4月更名为公共部门信息咨询小组[10])。2000年，英国财政部的研究报告指出英国从出售皇家版权信息(包括仅仅与许可协议有关的信息)获得的总收入为3.4亿欧元[11]。2005年生效执行的《2005公共部门信息再利用规则》(Re-use of Public Sector Information Regulations 2005)[12]则更是将开发政府信息资源的经济价值作为基本指导原则。 2.1.2 “追求社会效益最大化”再利用管理模式 “追求社会效益最大化”顾名思义，指的是以通过政府信息商业性再利用来满足更广大公众的利益为最大目标。此种管理理念是基于政府信息是公共财产而不足政府的私有财产。美国是采用此种管理模式的典型代表。 美国有关联邦政府的信息政策的制定是基于“政府信息是全民所有，交由政府代为管理”的理念，美国对于政府信息所采取的政策途径主要有两种：一是确保公众获取使用政府信息的机会；二是使公众可以最小的成本获取使用政府信息。因此，其相关立法和管理也多反映此理念。各地政府所采取的信息政策与联邦政府相仿，但需要强调的是“联邦著作权法的相关规定并不及于地方政府，因此地方政府对于其所产生的信息主张著作权，并据此收取相关费用，以回收其因信息生产而支出的成本[13]。 美国信息自由法赋予人民可以获取使用政府信息的权利，根据该法的规定，公众可以获取使用美国政府机关所持有的信息，但当涉及国防机密、个人隐私、营业秘密等事宜时除外。在信息获取费用方面，如为商业用途，则可以向申请人收取合理的信息搜集、复制以及复阅(review)费用，如不是商业用途，且申请人为教育机构、非营利的科研机构时，则仅可以向申请人收取合理的复制费用，如果申请人为新闻媒体时，也仅可以向申请人收取合理的复制费用。OMB第A－130号公报规定政府机关应避免制定会对政府信息的商业性再利用产生限制效果的条件或规则，例如费用的收取应以回收成本为原则，但不宜高过该成本。 总结来说，在美国的信息政策与法规制度设计下，联邦政府机构仅可以就其职权范围内进行信息的搜集或生产，并将信息传播到私营部门，使得民间私营部门可以以最小的成本获取联邦政府所持有的信息，不论民间私营部门对联邦政府所持有的信息的商业性再利用如何规划[13]。 2.2 基于管理方式 对于政府信息，由于采用的管理方式方法不同，也会产生不同的效果，从而形成不同的管理模式。从管理方式角度看，政府信息商业性再利用管理模式主要包括以下三种：许可授权管理模式、“许可和开放存取”相结合的管理模式、法规和项目双轮驱动的管理模式。 2.2.1 许可授权管理模式 在授权管理上，欧盟许多国家都采用书面许可授权方式，而英国则采用了在线授权，大大提高了工作效率。在英国，主要通过公共部门信息办公室(Office of Public Sector Information，简称OPSI)设置的Click－Use系统[14]以在线授权(online licensing)的方式对王室著作权以及其他政府信息进行商业性再利用授权。值得注意的是，OPSI的Click－Use系统并不是民间机构获取政府信息的唯一来源，民间机构还可以从各政府信息持有者(Public Sector Information Holders,PSIHs)手中取得政府信息。如英国民间机构可以通过英国地形测量局(Ordnance Survey)的在线系统申请再利用该单位产生的地图信息的授权[15]。 联合国经济合作组织(OECD)认为应该保护政府信息的知识产权，并建议各国通过创建用于鼓励更广泛的获取和利用的简单机制，例如简单而有效的在线自动授权系统[16]。 此外，世界各国在政府信息商业性再利用中通常采用标准许可证模式。欧盟《公共部门信息再利用指令》规定：成员国应鼓励所有公共部门使用标准许可证，可针对不同的用户颁发不同的许可证[17]。英国标准许可有三种类型，分别是免费、收费和定制[18]。 2.2.2 “许可和开放存取”相结合的管理模式 一方面认为政府信息必须受著作权保护，另一方面又通过各种措施促使政府信息的自由免费使用，这样做的典型国家是澳大利亚。澳大利亚为了推动政府信息的商业性再利用，通过“许可和开放存取”相结合的方式来激励再利用实践。 首先，澳大利亚率先创建了创新许可授权机制(Creative Commons Licensing,CC授权)。为了推动CC授权机制的应用，澳大利亚政府启动了政府信息许可框架(Government Information Licensing Framework，以下简称GILF)[19]项目，它起源于昆士兰空间信息委员会(Queensland Spatial Information Council，以下简称QSIC)[19]于2004年开始的一个项目，该项目的宗旨是处理政府内部及政府与私营机构的有关数据获取和共享的一般法律实践中的可感知的局限。从一开始，项目的焦点就在于政府信息的标准信息许可模型的开发，它可与各种政府版权材料使用以保证对政府信息有力的、无缝的、随需的获取。GILF项目关于CC许可使用的调查结果与建议直接影响了联邦政府、其他州政府、新西兰政府和英国政府对信息获取与实践的看法。 项目的第一期获得了QSIC和信息昆士兰指导委员会的支持，并以知识共享为基础。第二期致力于QSIC许可实践的更新和生产基于开发内容许可模型的许可框架，以支持数据和信息在昆士兰政府、其他政府行政辖区和私营机构的传递[20]。第二阶段的报告支持引进一个开放内容授权简化系统，来对昆士兰政府提供的大部分公共信息进行授权。 与此同时，澳大利亚还通过政府信息开放存取来推动政府信息再利用。参议员凯特伦迪在2009年促进地理空间自由和开放源码软件会议上指出，“公开获取政府公布的数据可以从社会和经济两个方面大大增加数据的价值，并且整个社会都将从这一开放获取中获益。” 2009年7月14日，宽带、交流和数字经济局(the Department of Broadband,Communications and the Digital Economy)发布了一个名为《澳大利亚的数字经济：未来的方向》[21]报告，该报告专门强调了对私有领域信息的开放存取而产生的数字经济和创新益处，但涉及诸如隐私、国家安全以及保密的信息除外。私有领域信息的开放获取不仅能促进公共领域创新，政府也能通过这个方式来促进私有领域创新。 2009年6月24日，维多利亚国会经济发展和基础设施委员会向维多利亚国会提交了一篇名为《关于提高维多利亚公共领域信息和数据的存取性的调查》(即EDIC报告)[22]的报告，委员会被要求做出一份对基于商用或非商用目的，将存取和利用公共领域信息最大化所需要的成本以及收益的报告，并且也被要求考虑灵活的授权工作将如何促进对公共领域信息的再利用。EDIC报告是第一份关于对公共领域信息存取问题的深度调查。在报告中，关键性的建议是主张维多利亚政府创建一种综合性信息管理工作框架，能够以零成本或极少的成本开放存取公共领域信息。 2.2.3 法规和项目“双轮驱动式”再利用管理 西班牙是具有该管理模式特征的典型国家。首先，西班牙在欧盟2003/98/EC法令框架的指导下也制定了本国《公共信息再利用的37/2007法令》，该法令建立起一套最低限度的规则，以期形成一个公平、比例合理和非歧视性的鼓励再利用的框架。除了法律框架和一些公共机构的不同倡议，西班牙政府在2008年确定需要通过不同的宣传活动支持公共部门信息再利用目标，根据这一目标，西班牙政府启动了Aporta项目，该项目的主要目标是证明信息再利用在西班牙的潜力，并在国家、区域和地方的各级(政府)层面帮助管理部门、用户和商人认识到这一资源真正的重要性；它的重点是通过适当利用政府信息和通信技术，提高竞争力和生产力，提高公民的生活质量和区域平等[23]。 2.3 基于管理体制 由于政府信息商业性再利用是一项社会系统工程，因此管理体制的差异会直接影响到管理模式，并产生不同的效果。从管理体制来看，笔者认为政府信息商业性再利用管理模式主要有三种：集权管理模式、分权管理模式和混合管理模式。从全球来看，目前英国、美国、澳大利亚、西班牙等一些国家的政府信息商业性再利用管理体制是比较完善的。英国、西班牙强调政府信息受著作权保护，同时允许政府机构参与政府信息商业性再利用，“追求政府信息商业性再利用经济效益最大化的”是一种典型“集权管理模式”；美国、澳大利亚强调政府信息归全民所有，不允许政府参与政府信息商业性再利用，从而不与民争利，因此地方政府和联邦政府实行的是一种“混合管理模式”；我国的政府信息商业性再利用实践刚刚起步，各方面机制还没形成，目前是一种“分权管理模式”。 2.3.1 集权管理模式 集权管理是指中央设立专门的机构统一管理全国政府信息商业性再利用活动，即中央政府对地方政府在政府信息商业性再利用领域的直接控制。 英国和西班牙的政府信息商业性再利用活动管理都采取了集权管理模式，该模式通常以中央集权为主，采用自上而下的垂直管理方式开展活动，英国是该模式的典型代表。 英国的政府信息商业性再利用活动开展较为成熟，其管理体制采用了国家、地区和部门的三级垂直管理体系，挂靠在国家档案馆的OPSI负责全国政府信息商业性再利用的管理、监督、政策制定等。除此之外，根据欧盟指令，英国还制定了《2005公共部门信息再利用规则》，此规则主要针对政府信息增值利用的申请与处理原则进行规范。OPSI在公共部门信息持有人的信息交易活动中发挥着重要的调节作用。OPSI依据《公共部门信息再利用规则》有权对公共部门信息持有人的投诉进行调查。OPSI负责对全国政府部门信息资产进行登记，并通过在线点击系统进行授权。全国各地则依据《2005公共部门信息再利用规则》以及OPSI制定政策来开展政府信息商业性再利用管理活动。 英国政府一直保持着一种愿望，即某些形式的公共部门信息应该产生直接的经济回报[6]。英国公平交易办公室(Office of Fair Trading，以下简称OFT)下属的英国消费者和竞争委员会发布《公共信息的商业用途》[13]报告认为公共部门信息的市场运行需要重大的变化。随市场的改善，OFT认为，该部门在以下方面可能会增加一倍价值，它为英国每年经济贡献了10亿英镑的价值。OFT也呼吁对公共部门信息的有关政策更加明晰，指出2005年的公共部门信息再利用法规，2000年的自由新闻法，2004年的环境信息法规和转型政府倡议[24]，所有的目标是使公共部门信息的提供尽可能的广泛和便宜。 《2005公共部门信息再利用规则》的主要目的是最大限度地通过公共部门信息的再利用来刺激经济发展。在该规则的精神内，公共部门信息持有者(Public Sector Information Holds，简称PSIHs)鼓励再利用其信息。虽然该规则规定。PSIHs没有义务允许再利用其信息的使用，但规则的目的是建立一个框架，从而有效再利用公共部门信息[6]。 2007年英国一份再利用报告指出，英国政府部门的信息资产是极有价值的但往往利用不足，需要OPSI的政策和行动以及其他“更广泛的信息政策背景”[25]。 集权管理模式总结起来包括如下几个方面：认为政府信息是政府资产的重要组成部分，政府机构拥有对信息的版权，如无政府授权，任何社会机构都不得利用政府信息进行商业性开发；有完善的法律保障体系；实行政府信息资产登记制度；具有在线授权机制；监管机构健全以及完备投诉救济机制。 2.3.2 分权管理模式 分权管理模式是指全国没有统一的政府信息商业性再利用管理机构，也没有专门的法律，各地政府根据自身状况制定相应政策，来对政府信息商业性再利用进行管理。 当前，我国政府信息商业性再利用活动刚刚起步，各地发展情况不一，因此采用的是一种典型的分权管理模式，即中央政府只负责立法和出台相关产业政策，地方政府对再利用活动进行具体管理。该管理模式的主要特点是：中央政府拥有对再利用活动的立法和监管的权力，管理目标因地制宜，地方政府是政府信息商业性再利用的真正管理主体。至今，我国还未出台全国统一的政府信息商业性再利用政策和法规，各省区在政府信息商业性再利用方面有很大的自主权，各省市的政府信息商业性再利用活动也是在中央政府整体法规的指导下独自实施。 2.3.3 混合管理模式 混合管理模式是指对中央政府信息和地方政府信息采用不同的管理政策和机制，对中央政府信息的商业性再利用有统一的规定和制度；对地方政府信息的再利用活动，各地不尽相同，各地政府通过行使独立的立法权制来定地方法规用来规范本地的政府信息商业性再利用活动。 美国和澳大利亚均属于该模式，其中美国最为典型。美国采用的混合管理模式，兼具中央集权和地方自治两种管理。美国有全国性的法律《信息自由法》、《著作权法》、《文书消减法》等，以及美国白宫的管理与预算办公室(Office of Management and Budget,OMB)来负责制定信息资源管理政策。但是联邦著作权法的相关规定并不及于地方政府，为此地方政府对于其所产生的信息可以自己主张著作权，因此，政府信息商业性再利用相关政策的制定和执行则由各级地方政府机关制定[13]。 美国历来非常重视政府信息的开发利用，美国把政府信息资源当做一种重要的宝贵资源，对其开发利用是保持经济发展和产业调整的重要途径，因此，美国的政府信息商业性再利用活动取得了显著的成效。美国鼓励个人和企业对政府信息进行商业化开发，从而最大限度地发挥政府信息的经济效益和社会效益。美国政府把政府信息商业性再利用确立为实现政府目标的重要手段，例如减少浪费，提高效率，满足多样信息需求主体的期望和需求。 其总体管理理念为：政府信息是一种公共资源，属于全民所有，政府机构对政府信息不享有版权，严格限制政府机构进入政府信息商业性开发领域，而其他机构可以自由对获取的信息进行商业化开发和利用，政府信息商业性再利用管理的目标是追求政府信息社会效益的最大化。在管理体系方面，有完善的法律保障体系，虽然没有专门针对政府信息商业性再利用的法规，但与其相关的法律体系健全，如《著作权法》、《信息自由法》、《文书消减法》。此外，有专门的监管机构，如白宫管理与预算办公室(Office of Management and Budget,OMB)。 3 结语 对一个组织而言，管理模式决定了其管理水平的高低，而管理水平的高低又决定了其运行效率和发展方向。本文结合国内外政府信息商业性再利用实践，从管理目标、管理手段和管理体制三个角度对政府信息商业性再利用管理模式进行了探索和分析，提出了八种不同的管理模式，这有助于对政府信息商业性再利用管理模式的全面理解，为相关决策部门的科学决策打下基础。当然，随着政府信息商业性再利用实践的不断变化，管理模式也会出现新的特征和形式。关于每种管理模式的利弊和适用性问题将另文探讨。 收稿日期：2014－02－13