基于审计结果的我国地方政府性债务问题原因分析和对策建议，本文主要内容关键词为：地方政府论文,债务论文,对策论文,原因论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方政府性债务的存在有其客观必然性。各国的现实是地方政府普遍存在债务，而且债务规模有越来越大的趋势。我国地方政府性债务同样也呈逐步扩大的趋势。《中华人民共和国审计署审计结果公告2013年第24号：36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，“截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元(政府负有偿还责任的债务18437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10959.69亿元)，比2010年增加4409.81亿元(其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元)，增长12.94％。”地方政府性债务规模增长较快的直接后果就是债务风险凸显。本文拟在分析造成我国地方政府债务现状原因的基础上，提出防范我国地方政府性债务风险的对策建议。
一、我国地方政府性债务问题的原因
我国地方政府性债务产生的原因有很多方面，其中主要有中央与地方的财权事权长期不匹配、地方政府性债务管理法律制度建设相对滞后、对地方政府性债务缺乏统筹有效监管且风险监管体系不健全、对地方领导干部政绩考核过于偏重GDP等经济数据四个方面。
(一)地方政府事权与财权不匹配
地方政府性债务问题一定程度上是经济体制转轨过程中地方经济社会发展面临的诸多困难和国民经济运行的深层次矛盾在财政上的集中体现。我国财政管理体制不完善的集中表现——地方政府事权与财权的不匹配是地方政府性债务形成的重要原因。
在法律层面，我国地方政府事权与财权的关系问题并无宪法和法律的保障。在新中国历史上，《共同纲领》作为新中国成立之初的我国宪法性文件，对中央与地方之间财政范围的划分作了规定。应该说，当时我国宪法意义上的财政分权仅限于此。在《共同纲领》之后制定的我国历部宪法，再无财政分权方面的条款。不止于此，我国到目前为止尚没有一部法律调整财政分权领域的事项。这和国际上财政分权比较健全国家的做法大为不同。由于没有法律的依据和约束，1994年以前的财政分权实践有些做法也显得不够规范。宪法、法律层次调整的缺乏、全国人民代表大会及其常务委员会的长期缺席和实践中具体运作的不规范，是我国财政分权领域宪政视角缺失的突出体现。
在实践层面，地方政府事权与财权的不匹配直接导致地方政府性债务运作不规范。我国财政体制在分税制改革之后，财政的集中度大幅提高，但相对应的中央与地方的事权没有做到科学划分，大量事权下沉，地方财政刚性支出项目不断增多，形成了“财力向上集中，事权向下转移”的局面，财权更进一步向中央政府集中，地方政府可支配的财力相对减少，从而加剧了事权与财权不匹配的状态。通过对分税制改革前后各16年的比较，我们可以发现地方财政收入占全国财政总收入的比重，由1978～1993年的年均70.15％下降到1994～2009年的年均48.41％；而地方财政支出占全国财政总支出的比重，则由年均58％上升到年均70.94％。根据2009年政府工作报告，2008年，全国财政收入61316.9亿元，其中：中央本级收入32671.99亿元，占总收入的53.28％；地方收入28644.91亿元，占总收入的46.71％。2008年，全国财政支出62427.03亿元，增加12645.68亿元，其中：中央本级支出13374.31亿元，占总支出的21.42％；地方本级支出49052.72亿元，占总支出的78.58％。根据上述中央地方财政收入与支出的变化情况我们可以看出，地方政府运用45％左右的相对财力支撑了75％左右的相对财政支出责任。地方政府特别是县乡政府需要承担义务教育、公共卫生、基础建设、社会治安、环境保护等诸多责任，但由于财力的不足，导致这些基本公共物品和服务提供不足。事实上，地方事权过多与财力不足的矛盾在基层政府表现得越来越突出，地方支出责任不断强化，使基层政府预算安排压力很大，不得不举借债务。实践中，分税制改革后，由于省以下财政管理体制不完善，财力性转移支付规模偏小，倾斜力度不够，相对于迅速扩张的城镇化建设需求，有限的财力性转移支付资金根本就是杯水车薪，而专项转移支付项目和地方争取的项目，中央政府又大多数都要求地方配套资金。如新农村建设、桥梁改造、水利改造、学校改造等，加之2008年11月以来，为应对国际金融危机，我国政府从上而下实施积极的财政政策和宽松的货币政策，保稳定、调结构、扩内需、促发展，拉动消费、保证经济增长速度的任务又交给了地方政府，使得地方政府投资进一步加大，而其当期财力远不能满足巨额建设资金需求，举债成了主要途径。
此外，我国仍处于经济体制转轨时期，计划经济体制下的政府投融资体制虽然已经打破，但是，适应市场经济的新型政府投融资体制还未完全建立，这也是地方政府性债务形成的体制原因。
(二)地方政府举借债务法律制度相对滞后
导致我国地方政府债务无序增加的重要原因之一是国家关于地方政府性债务管理法律制度建设的相对滞后。虽有《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发(2010)19号)，但距离法律的要求相差甚远。《中华人民共和国审计署审计结果公告2013年第24号：36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，“目前国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度，虽然部分地方政府出台了一些债务管理制度，但地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警等管理仍显薄弱。”此外，现行的预算法、担保法、公司法、证券法、相关税法等法律与经济社会的实际运行情况之间存在明显差距，使得法律的约束力量显得有限。我国1994年颁布的预算法第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这种对地方政府直接通过政府债券融资所作的限制使地方政府无法通过公开、透明、合法的渠道实现市场融资。1995年颁布的担保法第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。这一规定又使得地方政府信用不可能作为债券发行的担保人。而中国人民银行1996年颁布的《贷款通则》第十七条规定：“借款人应当是经工商行政管理机关(或主管机关)核准登记的企(事)业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”。由于不得给国家机关发放贷款，因此地方政府通常都要采取合理的规避方式摆脱这些法律条款的束缚，借道融资平台、以企业借款名义举借政府债务是典型选择。实践中，地方政府融资平台出现了各种问题。
(三)对政府性债务缺乏统筹有效监管且风险监管体系不健全
对地方政府性债务尚未能实现统筹监管，风险监管体系不健全是地方政府性债务问题的一个重要原因。目前，除中央代发的债券外，地方政府性债务尚未列入年度预算，也未向人大报告，相应的统计、预警和监管体系都没有真正建立起来。《中华人民共和国审计署审计结果公告2013年第24号：36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示：“一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT(建设——移交)、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出。审计抽查发现，2011年至2012年，有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.10亿元；12个省会城市本级和1个省本级通过BT和垫资施工方式实施196个建设项目，形成政府性债务1060.18亿元；3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元，合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82％。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20％、集资年利率最高达17.5％，蕴含新的风险隐患。”但是由于金融监管部门尚未从整体上建立起评估和控制政府贷款风险的监管体系，地方的人大和审计部门尚未对债务管理与整体风险进行系统有效的监督，导致原有的各种违法现象得以长期存在的同时又出现了新问题。
(四)对地方领导干部政绩考核过于偏重GDP等经济数据
我国现行不够科学的干部考核机制也是地方债务不断产生的一个原因。如中央组织部《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》第二十七条第一款规定：“对地方党政领导班子及其成员的实绩分析，内容主要包括：上级统计部门综合提供的本地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地等资源保护、环境保护、科技投入与创新等方面统计数据和评价意见，具体指标由各地根据实际情况设置”。第二十八条第一款规定：“对地方党政领导班子及其成员的实绩分析，按照以下方法进行：根据有关方面提供的统计数据和评价意见，分析当地经济发展、社会发展、可持续发展等方面的工作思路与成效”。该条第三款规定：“通过对当地发展状况的总体了解，在适当进行不同地区之间横向比较的同时，突出对任期内的纵向比较”。据此，GDP(国内生产总值)在相当长一段时间内成为地方领导干部考核评价的主要指标，在这一“指挥棒”指引下，越来越多的地方领导干部把做大GDP看作自己未来升迁的决定性因素，为官一任主要考虑眼前政绩，不考虑当地经济社会的承受能力，在基础设施建设已相对饱和的情况下还要通过持续举债来大规模启动一些投资浩大、效率低下的投资项目，其结果就是在以形象工程实现“保增长”的短期政绩后官员得到升迁了，却给当地留下巨额债务。
二、我国地方政府性债务管理的对策建议
借鉴国外发达国家的成功经验，吸取有些国家的失败教训，逐步实现债务管理的法制化、科学化和规范化，是防范地方政府性债务风险、维护我国财政和金融安全的必由之路。为此，需要在宪法层面完善中央与地方财政分权以及地方政府事权财权相匹配的问题，需要修改现行预算法和担保法等法律，同时，构建规范、透明、适度、高效、创新的地方政府债务管理体制，本文提出如下对策建议。
(一)制定《地方政府债务法》
为引导地方政府债务管理体制逐步走向规范，构建规范、透明、适度、高效、创新的债务管理体制，应制定《地方政府债务法》，在法律层面实现依法治债，其内容应涵盖债务资金举借、使用、偿还、管理以及法律责任等方面，从而使地方政府举债能够有法可依、有序运行，最大限度地防范财政和金融风险。具体而言，该法至少应包括以下主要内容：
1.范围。政府性债务应包括：各级政府依法自行向金融机构的借款、农业综合开发借款和贫困地区开发借款；从中央转贷借人的外国政府贷款和国际金融组织贷款、国债转贷、解决地方金融风险专项借款等地方性债务；经确认的政策性粮食财务挂账；通过各级政府所属的投资公司为提供基础性和公益性公共产品并需要财政性资金偿还而举借的债务；政府举办的学校、医疗卫生机构等事业单位为提供基础性和公益性公共产品而需要以财政性资金偿还的债务；政府依法提供担保的债务。法律明确规定政府性债务范围的根本目的是将上述政府性债务全部纳入各级政府预算范围，从而有利于全面加强监管。
2.管理主体。实行各级政府性债务统一归口管理原则，将所有政府性债务纳入财政部门统一管理，由财政部门内设的债务管理机构统筹负责地方政府性债务的统计分析、举债审查、登记备案、规模控制、债务资金使用监控、风险预警等工作。财政部门应建立地方政府债务报告制度，及时披露或有显性债务和或有隐性债务；据实反映地方政府债务增长情况、或有负债情况、债务结构、债务项目的建设及绩效情况。法律明确规定政府性债务管理主体不仅有利于明确法律关系，而且为追究法律责任奠定了基础。
3.审批程序。地方各级人大负责审查批准本地区地方政府债务的预决算。国务院可以采取一定条件下的审批制，对于偿债信用不好或者当年发债数额严重超标的地区采取审批限制。法律明确政府性债务的程序性规定是规范发债偿债行为的关键环节，以避免滥发债务。
4.评级机制。建立具有较高独立性和专业性的地方政府信用评估机构，建立相关信息尤其是财务信息的披露机制，使评级机构和投资者能够较为详细地对债务风险进行评估，增强政府债务资金使用的透明度。建立政府性债务评级机制既符合国际惯例，也为投资者提供了决策依据。
5.风险预警机制。建立地方政府直接显性债务风险考核指标，以负债率(债务余额与当年地区生产总值的比例)、债务率(债务余额与当年可支配财力的比例)、偿债率(年度还本付息额与当年可支配财力的比例)等为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。其中，负债率不得超过10％，债务率不得超过100％，偿债率不得超过15％。建立政府性债务报告制度，各市、县(市、区)要对本级政府性债务进行全面的分类统计，定期编制报告，由政府主要领导签字后，报上一级财政部门备案。建立我国政府性债务风险预警机制是防范地方政府性债务风险的重要举措，有助于化解可能出现的财政风险。
6.偿债渠道。将偿债支出纳入财政预算管理，编制偿债计划，属于政府或财政本身借款的，将每年需偿还的资金编进部门预算，确保按期偿债；属于行政事业单位借款的，视单位财务状况将偿债资金纳入单位的部门预算，并采取预算通知财政代扣等方式督促其按期偿还；属于经营性建设项目借款的，将经营性收入纳入财政专户储存或监管，确保经营收益用于偿还债务。建立专门的偿债基金，将地方所建项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金。法律明确规定地方政府债务的偿债渠道可以增强债权人信心，确保财政安全和社会稳定。
7.法律责任。建立过错责任追究制度，明确过错责任追究范围、追究程序、追究方式等。对债务管理混乱无序、超过债务警戒线仍继续举债、债务不断恶性膨胀的地方，坚决追究地方政府负责人和有关部门负责人的责任。明确法律责任可以有效约束相关领导的权力，使权力与责任相匹配，一旦违法必须追究责任，这样可促使相关领导谨慎运用权力，防止其滥用职权。
(二)建立地方政府性债务全方位立体监督体系
对地方政府性债务要逐步建立包括人大监督、财政监管、审计监督在内的全方位立体监督体系，逐步构建包括地方政府债务规模约束、信用评级、预警系统相结合的风险防控体系，通过加大举债、管理、使用、偿债等各环节的监督检查力度，共同发挥监督管理作用，有效防范和化解债务风险。
1.人大对举债的监督约束。我国各级人民代表大会常务委员会享有监督权。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第二条规定，“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权”。该法第三章“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告”中第十五条规定，“国务院应当在每年六月，将上一年度的中央决算草案提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间，将上一年度的本级决算草案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。决算草案应当按照本级人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并做出说明”。该法第十六条规定，“国务院和县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间，向本级人民代表大会常务委员会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况”。
由于政府举债种类多、项目多、涉及部门多，情况错综复杂，所以人大对地方政府债务的监督应主要采取以下措施：(1)债务预算审批。地方政府举债应纳入预算管理，并接受同级人大常委会的监督。我国地方政府需建立起债务预算编制体系，应以3－5年为一个中期预算期间，预测未来数年间政府的持续支出，作出滚动预算编制，设计合理的偿债计划，对债务进行确认、记录、报告从而反映债务数量金额的变动及债务对其资产负债状况及风险的影响。在将债务纳入预算管理后，同级人大常委会应严格审核每笔债务。(2)债务实时监控。各级地方政府财政部门每年须向同级人大常委会报告债务规模、债务偿还、项目进展等情况；新上项目由财政部门提供资金支持或担保的，必须经同级人大常委会审批；人大应控制政府性债务的总体规模，使其处于合理、可控区间，控制地方融资平台的贷款规模及降低偿债风险。(3)债务审议监督。人大常委会应定期审议政府债务问题，必要时对审议意见的落实情况进行监督。人大常委会可通过调查、议案、建议、意见等方式，督促地方政府加强债务管理。政府举债项目和偿债计划一经人大常委会批准，就具有法律效力，从而对地方政府债务形成强有力的监督和约束。
2.财政部门对政府性债务资金的统一管理和监督。根据2012年5月1日起施行的《财政部门监督办法》第二条第一款的规定，县级以上人民政府财政部门(以下简称财政部门)依法对单位和个人(以下统称监督对象)涉及财政、财务、会计等事项实施监督适用本办法。要建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，需要地方各级政府的财政部门明确专门机构负责管理政府性债务，如此才能实现各类政府性债务的全面归口管理，严格事前、事中和事后监督。其具体职能包括：(1)归口管理各级地方政府举借债务的论证、决策、举借、使用、偿还等审批、备案工作。(2)指导政府部门、平台企业和事业单位等各类举债单位及政府债务、政府担保债务、政府负有救助责任的其他债务的管理工作。(3)建立有效的政府性债务信息披露制度，加强和完善对会计信息质量的监管。改革目前的政府会计体系，实现财务报告制度由收付实现制向权责发生制转变，正确计量政府资产和负债状况。建立政府财务报告制度，健全债务管理信息系统，及时掌握债务规模、结构增长变化情况和债务风险情况，定期、规范地披露政府财务状况，更加有效地控制总体债务风险和举债单位存在的个别风险。
3.审计机关对举债资金的监督检查。2011年审计署发布的“十二五”审计工作发展规划，明确提出将对地方政府性债务实行动态化、常态化的审计监督，几年来的审计实践取得了明显成效。今后，审计机关在加强对地方政府性债务审计监督方面可以作如下考虑：
(1)审计机关每年要有计划地对地方政府性债务情况依法进行审计，并向人大常委会报告。审计机关要强化对政府性债务举借、使用、管理、偿债各环节的监督，关注各建设单位是否按政府批准的计划进行融资，是否存在存贷资金结构不合理、擅自上浮贷款利率、投资成本偏高等问题，强化绩效审计、跟踪审计和经济责任审计在政府性债务资金管理中的作用。
(2)财政审计、金融审计、投资审计等多领域审计协调配合，形成对地方政府性债务的审计合力。财政审计应重点关注地方政府融资平台债务的收入、支出和管理情况，促进建立健全融资平台举债融资机制，全面摸清融资平台债务规模，揭示其存在的问题和风险隐患，严格监督其资金流向，防止地方政府融资平台的财政风险向金融风险转移；金融审计应加大对商业银行相关贷款业务合规性的审计力度，揭示贷款管理中存在的缺陷和漏洞；投资审计应加强对地方政府融资平台投资项目的跟踪审计，防止债务资金被挪用，保障项目按时优质完成，促进债务资金充分发挥效益。
(3)通过绩效审计，完善政府性债务绩效评价制度。审计机关应每年有选择地对建设单位和建设项目进行绩效评价，重点评价项目的必要性、债务计划的科学性、债务资金的使用和效益情况、财务管理制度的执行情况和偿债资金落实情况，对存在的问题提出改进意见，促使各公司合理安排资金使用，确保资金的高效运作，发挥资金最大的效益。
(4)通过经济责任审计，完善政府性债务责任追究制度。有关部门应通过建立政府性债务举债、使用管理效益及风险的问责制，政府负债与领导干部政绩综合考核制度以及政府债务管理与监督信息披露三项制度，把政府性债务情况列入领导干部经济责任审计范围，将其结果作为领导干部的考核内容，防止决策失误造成的重大损失浪费。
(三)完善对地方领导干部的综合考核评价制度
要扭转地方领导干部对GDP的崇拜，必须改变对地方领导干部的评价考核机制，牢固树立科学发展观，实现科学考核。我国“十二五”规划提出，对地方领导干部的评价考核在弱化经济增长速度的同时，要强化对结构优化、民生改善、资源节约、环境保护、基本公共服务和社会管理等目标任务完成情况的综合评价考核，并将考核结果作为各级官员调整和选拔任用、奖励惩戒的重要依据。据此，今后对地方领导干部的评价考核应增加其任期内负债情况的内容，以利于改变过去一味追求经济增长至上的政绩观，树立科学的政绩观，更加关注实现可持续发展，更加关注民生、环境等发展效益问题。
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