从碎片化到协同： 统计管理体制改革的协调化进路
□ 顾建亚 章迪平
摘要： 国家治理现代化要求深化统计管理体制改革，其中治理的协调化、高效化是国家统计现代化的重要表征。统计管理体制中的重叠与碎片化现象阻碍了统计工作的协调统一，体现为双重领导体制下的职权重叠交叉，高度分工下的碎片化管理与重复劳动，机构队伍建设、调查项目的冗余交叉或分散脱节，数据资料的矛盾不衔接、信息共享不到位以及“信息孤岛”等。深度协同是推进统计协调化之现实路径，需要构筑和发展政府统计跨部门协同模式，发挥统计机构的主导作用，创新优化协调机制，以进一步增强政府统计治理能力，保障统计数据的质量提升和有效利用。
关键词： 统计管理体制；协调化；重叠与碎片化；跨部门协同；统计机构
一、引 言
建设现代化统计，加快构建与国家治理体系和治理能力现代化相适应的统计管理体制机制，是做好新时代统计工作题中之义。统计管理体制是统计工作一项带有根本意义的基础性制度，有效的统计管理体制可以帮助各个组织系统协调彼此的工作，提升统计效率。其中，协调化是现代化统计体制改革的一个重要维度，然而，与政府其他监管领域一样，统计管理亦存在重叠与碎片化问题，成为统计治理现代化的一大障碍，直接影响统计工作的协调性、科学性和权威性。
在我国，一些理论与实务工作者，对现代化统计管理体制改革进行了持续研究。袁达毅(2015)认为，国家治理现代化强调的重点是“现代化”，即从传统向现代转型和发展的过程与状态，其中，现代化国家治理体系是一个协调、有效的治理体系，并需要推进国家治理能力的转型与发展。(1) 袁达毅：《国家治理体系和治理能力现代化问题研究——兼评学术界的几种观点》,《武陵学刊》,2015年第1期。 宣晓伟(2014)认为，国家治理能力现代化是要实现从碎片化的一元治理模式逐渐转变为网络型多元治理模式。(2) 宣晓伟：《国家治理体系和治理能力现代化的制度安排：从社会分工理论观瞻》,《改革》,2014年第4期。 许永洪(2012)从行政数据和政府统计之间的渊源、差异、开发现状等角度审视两者的发展，并提出使用行政记录改善政府统计。(3) 许永洪:《行政记录和政府统计的多视角研究》,《统计研究》,2012年第4期。 郑京平、王全众(2012)认为，应加强大数据生产者、提供者和使用者之间的协调及有关立法工作等，以积极应对“Big Data”带来的挑战。(4) 郑京平、王全众:《官方统计应如何面对 Big Data 的挑战》,《统计研究》,2012年第12期。 杨美沂、林勇(2015)提出构建以数据为核心的四位一体的政府统计管理模型。(5) 杨美沂、林勇：《大数据背景下我国政府统计管理的创新模式》,《统计与决策》，2015年第20期。 阮圣健(2017)分析了浙江省为推进部门统计数据共享与利用，加快推进“最多跑一次”改革，有效解决数据孤岛，建设全省统一、多级互联、高效便捷的“1253”公共数据共享体系等改革举措。(6) 阮圣健：《打破信息孤岛 推进部门统计数据共享利用》,《统计科学与实践》,2017年第11期。 张保罗(2018)强调了在迎接未来挑战中的统计机构协调职能之重要性。(7) 张保罗:《国家统计机构现代化所面临的挑战》,《统计研究》,2018年第8期。
上述相关理论研究与实践探索，为我国现代化统计体制改革之协调化建设提供了有益参考与思路启迪。然而，传统的政府统计工作以及相关研究长期聚焦于单个机构的统计调查、统计管理与政策选择，而不是各类统计组织之间的相互作用或影响。随着统计事务的复杂性和跨界性进一步增长，政府统计亦面临深度协调的挑战。本文立足于统计管理体制中的重叠与碎片化现象，探究政府统计的跨部门协同模式，以回应现实难题、化解实践症结，推进统计工作的现代化发展。
二、重叠与碎片化：统计管理体制协调化之现实困境
统计治理现代化需要一个高效、协调的统计管理体制。2016年10月，中央《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》提出“加强部门统计规范性、统一性”这一重要命题，为推进政府统计的统筹协调及科学发展指明了方向。然而，审视我国统计管理体制内部结构与运作机制，重叠与碎片化现象随处可见，已成为阻碍统计管理体制机制现代化发展的一个关键因素。
选择健康无疾病的辽育白牛40头体重相近[（300～350）kg]组建试验牛群。将试验牛按照随机分组的原则，分为4组，每组10个重复，经方差检验，各组间初始体重差异不显著（P＞0.05）。试验前所有试验牛用伊维菌素进行驱虫，大黄苏打粉健胃。
(一)双重领导体制下的职权重叠交叉
随着政府计划越来越相互关联，确定任何一个组织的使命变得更加困难。任务经常成倍增加，政府组织不仅要管理自己的工作任务，还要与密切相关的工作计划无缝连接。事实上，狭隘地关注组织自身任务可能会破坏有效的政府管理，(17) Donald F.Kettl.,Managing Boundaries in American Administration:The Collaboration Imperative，Public Administration Review,2006,66(S1). 由此，跨部门协同是现代治理的一个重大挑战。同样，统计治理的现代化离不开组织之间协调机制的建设与创新发展。
其次，统计工作的特殊性又加剧了职权配置的重叠与碎片化程度。统计管理体制是规定中央统计机构、地方统计机构、部门统计机构的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则，其核心是管理机构的设置，(10) 李国荣：《中国统计管理体制变迁问题研究》,《经济视角(中旬)》,2012年第1期。 而机构设置与职权配置密切相关。我国行政部门是按照职能划分而设立的，例如，政府独立的统计机构即按照政府的统计职能而设立。然而与其他行政管理部门不同，统计职能并非完全由单一的统计机构承担，而是由统计机构和其他有关部门共同承担相关任务，相同行业或产业的有些统计任务分散于各个政府职能部门。由于社会公共事务多具有跨界属性，行政职权边界难免带有模糊性，导致行政部门的管辖范围重叠交叉，由此，部门统计之间任务交叉、调查重复、数据冗余等问题时有发生。这种条块分割、职权配置碎片化的体制机制，还会带来统计管理中彼此割裂、各行其是等问题。
想想佛罗伦萨、巴黎、伦敦、纽约。第一次去这些城市的人也不会觉得它们陌生，因为他已经在绘画、小说、历史书和电影中去过这些地方了……格拉斯哥对我们多数人来说是什么？一所房子、工作的地方、足球或高尔夫球场、几家酒吧和纵横的街道。就这些。不，我错了，还有电影院和图书馆。……格拉斯哥在人们的印象中只是音乐厅里的一首歌和几本糟糕的小说。（Gray 2002：243；以下此书引用仅标注页码）格拉斯哥已经一无是处，等待它的只能是“死亡”。
(二)现代行政高度专业化分工下的碎片化管理与重复劳动
首先，现代行政管理在机构设置上的主要做法是政府部门进行高度的专业分工，因此在政府机构内部，性质相同的事务由同一部门负责，不同的事务形成了不同的部门，各个部门履行不同的职能。这样的职权划分与配置模式，一方面有利于引入竞争机制，提高行政效率，但另一方面，使得政府部门的管理出现了碎片化。在“碎片化”政府管理模式下,政策制定与执行通常必须有其他部门的参与和配合，很少有单个部门能够独立完成的工作。可以说，无论是在部门内还是在政府系统内都有重复的目标或活动，政府统计工作亦呈现不同程度的重叠与碎片化。例如，“政府信息资源的产生、加工、存储、利用、传播均由不同部门实施；相同的信息往往在不同的部门都要进行存储、加工和管理，这其中存在着很多重复性劳动。”(9) 王清：《政府部门间为何合作：政绩共容体的分析框架》,《中国行政管理》,2018年第7期。 在碎片化程度严重的地方，没有单一的机构担负起大的整体职责，相关任务配置加剧了制度风险问题。因此，信息共享和机构协调仍然是统计管理体制有效运作的重大挑战。
这种“双重领导”的统计管理体制以及纵横交错的行政领导与业务指导关系，为地方统计工作的多头交叉管理带来了潜在可能性。简言之，地方政府的部门统计工作受同级政府统计机构指导，地方政府统计局受同级政府和上级统计机构双重领导，在业务上以上级统计机构的领导为主。地方政府统计工作还存在与国家统计局各级直属调查队之间的关系。按照《国务院办公厅关于印发国家统计局直属调查队管理体制改革方案的通知》(国办发〔2005〕14号)，国家统计局各级调查队是国家统计局的派出机构，国家统计局对各级调查队实行垂直管理。国家统计局各级调查队，将逐步增加国家宏观调控和国民经济核算所需重要统计信息的抽样调查任务，负责实施统计快速反应制度，承担国家统计局交办的其他调查任务。同时，接受地方各级人民政府及有关部门的委托，进行统计调查和数据加工，为地方党政领导机关和统计局提供统计信息服务；地方各级政府要积极支持国家统计局派出机构的工作。基于此，处于同一层级的地方政府统计局、有关部门与各级调查队之间统计工作的领导与指导关系就显得错综复杂，例如，政府有关部门与同级直属调查队之间的统计业务纠纷怎样处理，地方政府的领导、管理、监督作用如何发挥等。由此可见，基于统计管理职权的重叠交叉，地方政府各级统计局的管理作用与法律地位的独立性、权威性难以得到充分体现和有效保障，进而可能影响统计工作的高效开展。例如，直属调查队和地方统计局关系不顺畅。各级调查队是受国家统计局垂直领导，地方统计局是地方政府直属，而国家层面对垂直的数据很多只反馈给地方政府和直属的地方调查队，不给地方统计局，甚至有些数据只反馈给直属的地方调查队，不给地方政府。地方政府由于职责所系，对统计数据的需求是无时不刻、面面俱到的，在无法及时准确获取本辖区统计信息的情况下，只能指派地方统计局再次进行统计调查，不仅加重了地方统计局工作量，也加重了调查对象的负担；同时，由于统计调查的抽样方法、样本量、调查指标口径不同，地方统计局和调查队的统计数据频频“打架”，不仅严重困扰各级政府决策，也严重损害了统计的社会公信力。(8) 孙世忠：《关于政府统计体制改革的探讨》，《统计与管理》,2018年第9期。
第三，政府综合统计与部门统计之间、各部门统计之间，在运行机制上缺乏横向联系与协调。政府综合统计与部门统计均根据自身需要平行运行，没有一个完整科学的统计设计框架，逐步形成各自独立的统计调查项目体系，标准与口径不一致，难以实现数据共享，难以满足国民经济核算之需要。例如，财政、住建、旅游、交通和计生委等部门各事其主，与政府综合统计部门时有交叉冲突。在统计调查设计上缺乏协商机制，不同的行业主管部门有各自的部门统计制度、指标定义、统计口径、调查方法和数据收集渠道等，与综合统计部门的并非一致，对同一个事项进行调查时，就会出现“数出多门”现象，比如职工工资报酬，统计局要统计，人社部门要统计，各个行业主管部门也有各自的劳资统计；还有固定资产投资，统计局要统计，发改委要统计，各个行业主管部门也有统计。(11) 孙世忠：《关于政府统计体制改革的探讨》,《统计与管理》,2018年第9期。 这种统计工作碎片化运行的现象在部门统计领域尤为普遍，如“林业管辖范围和教育、科技、商务等部门有交叉，知识产权服务涉及的部门有6个”(12) 沈彤：《浅议加强部门统计工作》,《现代商业》,2017年第2期。 ，部门间统计工作彼此割裂，统计任务分部门下达、数据报送渠道多样，统计工作缺乏整体性和协调性，加之，部门行业管理和国民经济行业分类存在不一致的情况，直接影响了数据质量和信息共享，最终妨碍统计职能的有效发挥。
(三)统计机构及队伍建设上的重叠与碎片化
《办法》落实了部门服务业统计协调合作新平台的机制建设。但应当看到，面对当前经济社会发展出现的新变化、新需求，面对中央提出的一系列推动经济社会高质量发展的新理念、新要求，政府统计管理在机构协调、统计方法、外部环境等方面仍然存在一些不足，统计体制改革任重道远。就协调机制而言，虽然《办法》明确了协调机制工作的组成单位、组织方式和工作程序。然而“在推进制度的落实与实施过程中，无论是国家统计局抑或是国务院各有关部门都切身感受到，实际工作中所遇到的困难与难题远比制度设计之初的想象复杂得多。而及时、有效地研究解决这些问题，进一步推进制度的有效落实，仅靠一年甚或几年一次的部际联席会议制度是难以满足需要的。”(19) 王群英：《筑建服务业统计 协调机制新平台——解读〈服务业统计部际协调机制工作办法〉》,《中国统计》,2013年第12期。 特别是地方政府统计，传统的部门联席会议制度在协同方面仍存在流于形式的缺陷，制度化、规范化不足。多年来，政府统计部门虽然持续着“大统计”整体政府和部门沟通协调的系统努力，然而，解决方案远非明确。需要通过构建跨部门协同模式，以进一步完善和创新部际协调机制，促进统计治理的协调化发展。
如此众多的统计主体或统计组织以及相应的职权配置和统计任务，交织成一张错综复杂的统计工作网络。一方面，综合统计和部门统计是政府统计体系中的有机整体，共同为政府科学决策提供重要信息来源。另一方面，由条块分割与职责同构的行政组织结构，导致职权重叠的潜在可能。职责同构为纵向职权冲突留下了隐患：各级政府的职权重叠，缺乏独立性，致使上下级职权界限不清，从而导致职能部门从有利于自身利益的角度，争抢决策权与管理权，致使职权冲突不断。(13) 常健、翟秋阳：《论政策执行过程中的职权冲突及其化解》,《中国行政管理》,2007年第11期。 特别是，部门统计工作受部门利益的影响较大，抗干扰能力弱，再加上政府综合统计与部门统计协调不力等，导致数出多门、信息失实现象时有发生。(14) 赵娟：《加强管理 以提升服务业部门统计水平》,《中国统计》,2015年第11期。
综合考察建国以来的抗战胜利纪念活动，以国家级活动规格最高、规模最大、最为引人关注；地方性活动与此互为补充，共同构成全国纪念活动的潮流。
(四)统计调查项目或任务上的冗余或分散
减少重复冗余是统计立法的明确要求，如我国《统计法》第11条规定，统计调查项目包括国家统计调查项目、部门统计调查项目和地方统计调查项目。国家统计调查项目、部门统计调查项目、地方统计调查项目应当明确分工，互相衔接，不得重复。然而从实际运作来看，要做到“明确分工、互相衔接、不得重复”并非易事，尚存在诸多因素的干扰或影响。
首先，国家统计调查项目、部门统计调查项目、地方统计调查项目这三者是分别具有全国性、专业性、地方性的调查项目，然而全国性、专业性、地方性这三个标准之间本身就有着重叠交叉的可能，比如地方性调查项目也会涉及综合性和专业性等不同项目。其次，国家统计调查项目、部门统计调查项目、地方统计调查项目三个基本类型，由不同的主体拟定，看似泾渭分明，但实际上边界并非总是很明确的，如部门统计调查项目由相应的部门拟定，但有些调查对象可能是超出本部门管辖系统的，该部门拟定的调查项目在对象、内容或范围上可能与其他部门统计调查项目产生重复交叉。此外，国务院直属机构的调查项目也可能与地方政府统计调查项目发生重复交叉。第三，统计类别划分尚不够科学合理。比如部门调查项目按照行业来划分，而行业划分标准本身存在一些弊端，一方面是行业划分的传统类别可能不适应社会、经济发展的需要；另一方面，统计数据的应用有时候需要从产业角度进行数据规整与分析，行业与产业之间的关系尚未科学化与合理化，在统计范围、统计口径、统计指标等问题上也存在诸多不一致和交叉重复。第四，共同实施的环节没有衔接好。如《统计法》第16条第2款规定：重大国情国力普查由国务院统一领导，国务院和地方人民政府组织统计机构和有关部门共同实施。这类调查任务需要三方共同实施，那么各方在具体实施时可能产生重复调查、信息数据冗余，甚至可能空白错漏等问题。第五，立法语言的模糊性或不确定法律概念也会导致分工不明确。例如，《统计法实施条例》第6条规定：部门统计调查项目、地方统计调查项目的主要内容不得与国家统计调查项目的内容重复、矛盾。该条规定了“主要内容”不得重复，但是“主要内容”是一个不确定法律概念，不同部门的理解可能不一致，也会产生调查项目的实际重叠。
(五)统计信息与数据上存在重复、错漏、矛盾、失真等问题
统计数据可能存在重复、错漏、矛盾、失真等问题，数据的准确性得不到有效保证，信息共享尚未充分实现。具体而言包括：一是统计调查与行政记录之间重复或不衔接。行政记录和统计数据提供的信息往往有交叉重叠部分，例如，统计局的房地产调查内容与房地产管理部门提供的房地产记录有相当大的重复，在很多调查领域使用行政记录可以替代部分统计数据；(15) 许永洪：《行政记录和政府统计的多视角研究》,《统计研究》,2012年第4期。 二是调查项目在审批环节未能及时发现“主要内容”重复等问题；三是统计标准不统一，导致数据不一致、相互矛盾；四是数据错漏或调查内容覆盖不全。社会发展日新月异，各种新兴业态层出不穷，各部门对统计数据和服务的需求日益增长。如一些部门希望了解所处产业的发展情况，这种数据需求与部门按行业分工统计的现状不一致；很长一段时期内知识产权、体育等部门希望获取所处产业的统计数据，这种需求与统计分工差距较大，更是难以满足。以体育产业为例，其分类标准涵盖52个小类，其中有30多个小类不属于服务业，绝大多数为小类数据的一部分，要整合出产业数据难度很大，缺少分劈依据和基础数据。此外，还存在统计基础薄弱、组织实施不严谨等问题，这些都严重影响着部门统计职能作用的发挥。
(六)缺乏有效的协调合作与信息共享机制，各自为政，形成“信息孤岛”
国家统计局于2013年9月发布了《服务业统计部际协调机制工作办法》(以下简称《办法》)，该办法通过后印发国务院44个有关部门实施，是进一步完善服务业统计部际协调机制的重大举措。《办法》建立了各部门共同研究解决服务业统计中重点、难点问题的沟通协调机制，促进了服务业统计交叉重复问题的有效化解；同时，对于整个统计领域的协调机制建设提供了重要的指导和启发。《办法》确立了部际联席会议制度，这一制度的具体运作包括：(1)承担服务业统计职责任务的44部门共同组成了部际联席会议成员单位，由各部门直接负责和承担服务业统计工作的处长担任部门协调联络员，随时进行工作沟通和联系；(2)结合部门业务管理工作的相关性，成员单位分设为四个联络员工作组，各组根据工作需要可建立相应的联络机制，每年由各部门轮流担任组长，安排本组当年的各项工作；(3)明确了国家统计局为服务业统计部际协调机制牵头单位并常设办公室，主任由国家统计局分管副局长担任，成员由国家统计局相关司、处的负责人组成，秘书处设在服务业统计司；(4)确立服务业统计部际协调机制例会制度，每年召开1-2次常规性工作会议；(5)各成员单位对于统计制度执行和统计工作开展中，涉及多部门职责不清、范围交叉、标准不一等难点问题，可提交协调机制办公室协商解决，也可提请召开专题性会议，研讨会商解决；各成员单位对工作中遇到的突发性问题，可随时提议协调机制办公室，采取多种方式，及时妥善磋商解决。(18) 王群英：《筑建服务业统计 协调机制新平台——解读<服务业统计部际协调机制工作办法>》,《中国统计》,2013年第12期。
统计管理领域的重叠与碎片化造成了重复劳动、资源浪费、效率低下、数据失真等负面影响，妨碍了统计职能的有效发挥。近年来，我国统计相关法律法规不断完善。《统计法》《统计法实施条例》《部门统计调查项目管理办法》《服务业统计部际协调机制工作办法》等法律法规规章明确了避免重复等统计协调化要求。例如，立法规定统计调查项目应当明确分工、不得重复和充分利用已有的资料信息、避免重复、降低调查成本。此外，为了落实统计不重复不浪费等要求，立法还制定了一些具体实施制度或机制，如征求意见制度(见《部门统计调查项目管理办法》第13条)、信息共享与使用制度(见《统计法实施条例》第31条)、标准适用制度(见《部门统计调查项目管理办法》第11条)、审批制度与备案审查机制(见《统计法》第13条)、部际协调机制(见《服务业统计部际协调机制工作办法》)等。此外，国家制定新标准改进了统计分类方法。2019年3、4月份，国家统计局发布了知识产权(专利)密集型、体育和健康产业的统计分类，缓解了行业与产业之间的错位或不对应的矛盾。这些规定与措施，在促进统计协调性和统一性方面起到了重要作用。
根据地层构造条件及地下水的赋存特征，勘查区附近地区主要有松散岩类孔隙水含水岩组、碳酸盐岩裂隙岩溶含水岩组、碎屑岩夹碳酸盐岩岩溶裂隙含水岩组、基岩裂隙水，其中基岩裂隙水主要赋存于新第三系玄武岩孔洞裂隙中，主要岩性为玄武岩、凝灰岩等。
上述规定反映出非全日制用工形式的突出特点是灵活性，因相应的劳动者可以随时工作、随时休息，所以，此类用工不适用年休假的相关规定。因此，按照法律规定，洪小芳无法享受跟其他员工一样的待遇，公司以此为由拒绝其要求不违反法律规定。
新时代新形势下，市场逐步完善、经济迅速发展和总量不断扩大，对政府统计提出了更高的要求。统计治理的现代化，需要不断加强政府统计的规范化与协调化。由此，各级各类政府统计组织需要进一步相互协调、形成合力、携手解决、共同推进。
三、跨部门协同：统计管理体制协调化之实践路径
按照我国《统计法》相关规定，国家建立集中统一的统计系统，实行统一领导、分级负责的统计管理体制。国务院设立国家统计局，依法组织领导和协调全国的统计工作。国家统计局根据工作需要设立的派出调查机构，承担国家统计局布置的统计调查等任务。国务院和地方各级人民政府、各有关部门应当加强对统计工作的组织领导；县级以上政府有关部门根据统计任务的需要设立统计机构，在统计业务上受本级政府统计机构的指导。《统计法实施条例》第32条进一步明确规定了地方政府统计管理的“双重领导”体制，即县级以上地方政府统计机构受本级政府和上级政府统计机构的双重领导，在统计业务上以上级政府统计机构的领导为主。乡、镇政府应当设置统计工作岗位，配备专职或者兼职统计人员，履行统计职责，在统计业务上受上级政府统计机构领导。
(一)部际统计协调机制的运行与不足
按照统计法规定，县级以上人民政府统计机构和有关部门以及乡、镇人民政府，应当按照国家有关规定建立统计资料的保存、管理制度，建立健全统计信息共享机制。然而，在碎片化分权管理模式下，分散、重复或脱节现象并没有完全避免。就现状而言，信息化平台建设滞后，缺乏有效的协调合作与信息共享机制，各自为政，形成“信息孤岛”。在政府信息化进程中，不同政府部门的系统可能是由不同的系统集成商所完成。由于各部门未统一考虑数据标准或信息共享问题，往往围绕单项业务引进孤立的应用程序，这使得各部门比较注重自己“系统”内部的信息化建设，注重与本部门职权有关的信息采集和保护。而各部门信息系统之间却互不相通，数据库无法衔接，造成信息割据及分散管理的局面，从而形成了一个个所谓的“信息孤岛”。(16) 谭海波、蔡立辉：《“碎片化”政府管理模式及其改革——基于“整体型政府”的理论视角》,《学术论坛》,2010年第6期。
我国统计法律规范主要调整各级政府、县级以上政府统计机构和有关部门组织实施的统计活动，即我国政府统计主要包括政府综合统计和政府部门统计两大体系。其中，政府综合统计管理系统主要由国家统计局及其直属调查队、县级以上各级地方政府统计局和乡镇统计办公室(或统计员)组成。政府部门统计是广义上使用的概念，即有关部门统计，包括县级以上的政府机关(不包括统计局)和具有行政管理职能的事业单位、经政府授权具有一定行政职能的人民团体等有关部门开展的统计调查项目管理。其中，部门统计机构是指国务院和地方各级人民政府各业务主管部门，根据国家和部门统计任务的需要而专门设置的统计职能机构，如农业、工业、建筑业、贸易业、房地产业和服务业部分行业的综合统计工作；不设统计机构的部门在有关机构中设置统计人员，并指定统计负责人。
(二)构建跨部门统计协同模式之基本思路
1.跨部门协同的内涵、功能与适用范围
在管理学领域，“协同”活动包含两个要素：(1)协调行动以实现共同目的；(2)解决或避免冲突。(20) George D.Greenberg：The Coordinating Roles of Management:A Typology for Analysis，Midwest Review of Public Administration,1976(2). 跨部门协同，简言之，即不同行政机构或部门之间的协调与合作活动，是行政治理实践中的“一种日益受到关注、正在不断发展的部门间合作方式”。(21) Frederick M.Kaiser：Interagency Collaborative Arrangements and Activities:Types,Rationales,Considerations，Congressional Research Service，2011,Congressional Research Service 7-5700,R41803,available at https://www.fas.org/sgp/crs/misc/R41803.pdf. 所谓的跨部门协同，是指在整体政府的框架下，为了解决政府管理碎片化、单一主体能力不足等问题，打破政府部门间既有的行政壁垒，用新的工作方式、责任机制实现信息共享，对人力、物力、财政等各方面进行优化配置，协调互通，最终实现既定政策目标的治理方式。(22) 袭亮、陈润怡：《政府跨部门协同：困境与未来路径选择——以“河长制”在M市的实施为例》,《山东行政学院学报》,2018年第4期。 “其目的是为了在碎片化的政府机构之间寻求弥合，消除部门之间的矛盾和张力，充分体现分工合作，最大可能地提高政府效能。”(23) 陈慧荣、李志超：《信访协同制度化与国家社会治理能力》,《中国行政管理》,2014年第10期。 从运作模式上看，跨部门协同通常由某一个机构作为主导单位或牵头部门来组织实施和推进机构之间的协同治理，是部门之间深度合作的一种具体工作机制。这种存在“牵头机构”的“第三方主导式”协调机制是国内外通用的横向协同的组织模式，是对传统部门间协调机制的一种发展和升级。
米多回望身后那条路，仿佛看到了一家人欢聚的场景。但是下一秒，他想到作为觉醒者的征程，想到人类繁衍生息的希望。
在统计管理体制中建立跨部门协同机制具有多重功能：一是有效实现信息共享与利用，避免重复劳动和资源浪费；二是提高数据质量，防范数据冗余、矛盾、错漏；三是化解部门利益冲突，整合资源，高效完成整体统计任务；四是促进统计机构间的竞争和问责。进而实现以下目标：一是各级政府统计机构、有关部门、国家统计局各级调查队之间内容不得重复、矛盾；二是统计调查资料或数据与行政记录、已有统计调查资料之间，国民经济核算数据与专业统计数据之间实现有效衔接与共享。
从前不久财政部颁布的《金融类国有及国有控股企业负责人薪酬管理办法(征求意见稿)》中，我们可以看出我国在相关法律法规方面作出的努力。然而，鉴于中国企业的发展现状，高管薪酬法律法规的制定十分复杂。例如，光搞一个政策管住国企行不通，公司法也需要修改以此规范上市公司，尤其是那些披着股份制外衣的国有公司、国有参股公司。再譬如，法律对股票期权的股票来源和流通有一定限制，这无形中限制了股权激励在上市公司中的推行，所以开放的法律支持是必要，但也要掌握好相应的度。然而，法律体系的关键还在于执行，只有把一系列法律法规落到实处，它们才算是发挥了真正的功效。
“主导式”跨部门协同机制主要适用于：一、共同制定调查项目。例如，省统计局与有关部门共同制订的统计调查项目和省级以下统计局与有关部门共同制订的统计调查项目。二、有关部门统计调查项目之间。三、行政记录和统计调查之间的衔接与共享。如《统计法实施条例》第2条明确规定，统计资料能够通过行政记录取得的，不得组织实施调查。“主导式”跨部门协同机制建设，基本上是一种微观层面的统计管理机制改革，与政府机构重组、职权配置、职能调整等方面的改革相比，更适合行政系统内部工作机制的自我完善，有助于部际统计协调机制的完善与提高。
2.发挥各级统计局在跨部门协同中的主导作用
跨部门协同的核心在于第三方主导，这个主导机构可以由业务最相关且最具有专业或统筹优势的部门承担。在部际协调机制中，国家统计局是服务业部际协调机制的牵头单位，这为地方政府部门统计之间的协调合作提供了示范和指导。由此，在统计协同治理机制中，充分发挥独立的统计机构(统计局)在跨部门协同中的主导地位，非常重要和迫切。
为什么由统计局主导？首先，统计局的主导地位有其法理上的正当性，即立法赋予了政府统计机构管理与协调职能。《统计法》第27条规定，“国务院设立国家统计局，依法组织领导和协调全国的统计工作。”《部门统计管理办法》第4条规定：国家统计局统一组织领导和协调全国统计工作，指导国务院有关部门开展统计调查，统一管理部门统计调查。虽然立法没有明确地方统计机构的协调职责，但从法律法规规章的有关规定可知，政府各级统计局对有关部门依法享有管理、协调和业务指导等法定职责，这为统计机构作为跨部门协调机制的牵头部门提供了立法依据和法理基础。如《统计法》第27条规定，“县级以上地方人民政府设立独立的统计机构”“依法管理、开展统计工作，实施统计调查。”《浙江省部门统计调查项目管理办法》第4条规定，“县级以上各级统计局负责管理本级有关部门制订的统计调查项目。”可见，政府统计局除了自身承担统计任务实施统计调查之外，还具有管理职责，特别是部门统计有关事项，其中的管理包括了协调职能，即有关部门在制定统计调查项目过程中，如果涉及跨部门的统计事项，统计机构有权组织协调工作。虽然有关部门内设统一组织协调统计工作的综合机构，然而不同的综合机构之间的联络仍离不开牵头部门。在实践中，也常常由业务最相关的部门发起协调，但因主动性欠缺等问题，效果大打折扣。相比之下，统计局承担这一任务更合适，因为它本身具有法定权限，使得协调过程具有一定的权威性和约束力。其次，统计机构作为牵头部门有助于跨部门协同机制的顺利运作。有助于改变一些部门统计单位谋求解决统计工作重复与碎片化问题的利益驱动力和制度驱动力不足而产生的拖延推诿等现象。统计局所具有的专业技能优势，也使得行使业务上的协调职能更具优势。还有助于综合利用行政资源，降低工作成本。综上，统计局主导作用的充分发挥，有助于保障和增强统计机构的权威性，提升统计机构的治理能力和工作绩效。
统计机构如何发挥主导作用？首先，要加强自身建设，增强统计局工作的独立性和权威性。一是要完善统计局内部机构建设，加强职权和人员配置。根据地方组织法的规定以及通过完善地方统计立法，赋予统计机构相应的、具体的管理与协调职权，保障统计局工作的独立性和权威性。二是要加强统计局业务能力、绩效管理、责任机制等建设。其次，从充分发挥协调机制的作用着手，加强自身与有关部门之间的联络沟通，发挥好统计机构的综合监管作用。一要深入研究部门统计中需要部门间沟通、协调、配合的有关问题，研究解决办法，在部门之间推进沟通协调力度。二要发挥好部门积极性，针对不同问题，利用部门力量和优势，分头解决好各类难题。三要统一制定相关制度，以制度规范工作。如集中梳理相关部门的统计需求，整合部门统计资源，建立部门间名录库共建、信息交换和共享制度。四是要做好数据信息的审核把关与无缝对接。“与政府统计部门有交叉的部门统计数据，以及涉及全省或本地某一方面或某一行业的经济总量数据，特别是对本地经济社会有影响的统计资料，要与本级政府统计部门协商一致后方可对外公布。对需经政府统计部门审核认定的数据，在政府统计部门反馈后方可对外公布。”(24) 任志国：《规范和改进部门统计工作 促进政府统计与部门统计协调发展》,《统计与咨询》,2017年第2期。
1.2.2 磷酸改性聚乙烯醇溶液的制备 称取聚乙烯醇5g、自来水400g，加入玻璃反应釜搅拌加热到100℃，恒温反应至聚乙烯醇全部溶解于水中，反应溶液澄清具有一定的粘度，恒温30min，加入尿素1g，搅拌10min后加入磷酸10mL，反应至溶液透明，液体粘度降低。接着恒温搅拌1h，降温至90℃以下，出料制得磷酸改性聚乙烯醇。
3.创新和完善协同运作机制
在开展小学美术教学时，不仅要关注学生的好奇心，同时也要从利用好数字化资源，关注学生的兴趣点，培养学生的创新意识与能力。教学中要从学生的兴趣爱好出发，以此来作为教学的重点，提高学生的学习主动性。通过对学生进行有效的指导，能够让学生产生出学习的欲望。运用网络资源，让学生接触新鲜事物，从而主动对知识进行探究，逐渐提升创新意识与能力。
推进政府统计跨部门深度协同，需要优化与创新其运行机制。目前我国跨部门协同主要通过建立并实施联络员、协调会议、信息通报等制度，这些制度在协同治理实践中发挥了重要作用，在此基础上，可以借鉴国内外跨部门协同的最新研究成果与实践经验，进一步健全协同工具，提升协同实效。具体可包括以下机制建设。
(1)信息互通机制，包括机构协商、行政通告、征求意见、联合会议、计算机系统的改进等。其中，计算机化系统虽不能取代个人联络，但有利于各机构之间建立更有效的联络关系，并可能更广泛地协调跨部门的工作方案。(2)资源共享机制，包括技术合作与共享、消解程序冗余、大数据平台建设等。为此需要进一步推进信息化平台建设，一方面为跨部门协同提供各种数据信息共享机会；另一方面，通过技术平台的信息整合系统，使得在信息数据共享之前提下，通过平台规范化和程序化的过程设置，形成必须协同的管理过程。(3)优化协同工具。通过诸如备忘录、联合制定政策等协同工具的运用，实现协同程序与流程再造。其中，谅解备忘录(MOU)是政府跨部门协调治理的一种常用协同工具，主要是为特定任务分配责任建立程序，并对机构进行约束以履行相互的承诺。谅解备忘录带来益处在于，通过将连续的决策过程转换为具有单一记录的综合过程，各机构可以改善其决策所依据的专业知识。(25) Jody Freeman,Jim Rossi.，Agency Coordination in Shared Regulatory Space,Harvard Law Review,2012,125(3). (4)互动交流机制。需要特别指出的是，提升协同工作的能力需要各方之间的相互信任，信任是加强和维持协作努力的关键。可以通过各种方式培养信任，如统计局多提供一些机构间培训，以构筑有凝聚力的工作关系。(5)监督问责机制。落实2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《防范和惩治统计造假、弄虚作假督察工作规定》，健全督察问责机制，加强重复项目、重复调查等资源浪费的监督审查(识别、合并、清理等)与责任追究，完善基于绩效评估的问责与激励机制，鼓励和保障公众与社会参与，加强督察问责的独立性、经常性和公开性。
四、结 语
近年来，随着统计相关法律法规不断完善，“依法统计、依法治统”深入人心，相应地，我国统计协调机制建设取得了明显进展。然而，部际(部门)协调机制仍欠缺有效的运作或推进机制，地方政府统计的协调机制建设则更为薄弱。推进统计治理的现代化，需要深化统计管理体制改革，推进统计治理的法治化、协调化进程，有效防范和化解统计工作中的重复调查与分散管理等现象，构筑以统计机构为主导的跨部门协同运行模式，以加强统计工作的规范性、统一性和协调性，提升政府统计治理能力，进而助益统计数据的质量提升及其有效利用。□
收稿日期： 2019-09-27
作者简介： 顾建亚，浙江科技学院马克思主义学院教授；章迪平，浙江科技学院理学院/曙光大数据学院教授。
基金项目： 教育部人文社科研究项目“从碎片化到协同：行政管辖权重叠问题研究”(编号:14YJA820008)；浙江省统计重点研究项目“浙江发展现代化统计管理体制机制改革研究”(编号:18TJZZ19)。
中图分类号： C829.2
文献标志码： A
文章编号： 1007-9092( 2019) 06-0024-008
(责任编辑：徐东涛)
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